II SA/Sz 959/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W. M. S. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Inne z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inne na rzecz Wody Miejskie S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 281 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 ustawy

z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.)

– dalej: "u.p.w." określił Wodom Miejskim S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (wcześniej Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w S. ) - dalej: "Strona"

lub "Skarżąca, za okres II kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości

[...] zł w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego przy ul. [...] w S. .

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

W informacji kwartalnej z [...] sierpnia 2022 r. organ na podstawie

art. 281 ust. 5 u.p.w. ustalił Stronie przedmiotową opłatę podwyższoną

za usługi wodne i pouczył o terminie i sposobie jej uiszczenia. Informacja została doręczona Stronie [...] sierpnia 2022 r., a [...] września 2022 r. Strona dokonała zapłaty kwoty ustalonej w przedmiotowej informacji.

Strona ponadto działając na podstawie art. 273 ust. 1 i 3 u.p.w. złożyła

w piśmie z [...] września 2022 r. reklamację na ustaloną w informacji kwotę

(wpływ do organu – [...] września 2022 r.). Strona podniosła, że organ naruszył

art. 280 pkt 1 lit. a oraz art. 281 ust. 1 pkt 1 u.p.w., co miało polegać na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy nie zaistniały podstawy do zastosowania przepisu oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a." w związku z art. 403 ust. 1 u.p.w. poprzez nieuwzględnienie faktu, że prowadzenie postępowania w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez organ miało charakter przewlekły nie zawiniony przez Stronę. Dodatkowo w uzasadnieniu reklamacji Strona podniosła, że doszło do naruszenia art. 65 § 1, art. 64 ust. 2, art. 35 k.p.a.

Do pisma Strona załączyła: odpis KRS (zał. 1); potwierdzenie złożenia wniosku (zał. 2); zawiadomienie o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością (zał. 3);

wiadomość mailową z [...] września 2021 r. (zał. 4); wiadomość mailową

z [...] lutego 2022 r. (zał. 5); wezwanie z [...] maja 2021 r. (zał. 6); wezwanie

z [...] września 2021 r. (zał. 7); zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania z [...] listopada 2021 r. (zał. 8); odwołanie od zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania wraz z dowodem nadania wniosku o przedłużenie (zał. 9);

stanowisko organu z [...] stycznia 2022 r. (zał. 10); wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z [...] marca 2022 r. (zał. 11); ponaglenie (zał. 12); zawiadomienie o wszczęciu postępowania (zał. 13); decyzja z [...] czerwca 2022 r. (zał. 14); oświadczenie W. Sp. z o.o. (zał. 15).

W ww. reklamacji Strona wyjaśniała, że [...] marca 2021 r. Strona, po wcześniejszej rozmowie telefonicznej z przedstawicielem Zarządu Zlewni PGW WP w S. , złożyła wniosek o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Strony, został ona wprowadzona w błąd, co do właściwości organu prowadzącego postępowanie, ponieważ właściwym organem nie była Dyrektor Zarządu Zlewni, lecz Dyrektor RZGW PGW WP. Ponadto mimo złożenia wniosku niezgodnie z właściwością rzeczową, organ złożony [...] marca 2021 r. wniosek przekazał organowi właściwemu dopiero pismem z [...] maja 2021 r. Tym samym mimo obowiązku przekazania wniosku w ciągu 7 dni, nastąpiło ono prawie po dwóch miesiącach.

Strona w tym zakresie przytoczyła przepisy prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.

Strona wskazała, że po przekazaniu wniosku do organu właściwego, została zobowiązana w pismach z [...] maja 2021 r. i [...] września 2021 r. do uzupełnienia przedmiotowego wniosku. W jej opinii wezwania w przeważającej części były bezpodstawne. Ponadto Strona zwróciła uwagę na utrudniony kontakt z pracownikami organu, co jej zdaniem wpływało na wydłużenie procesu kompletowania odpowiedzi na wezwanie i było przyczyną wydłużenia procesu.

Strona zwróciła uwagę na wezwanie z [...] września 2021 r. W związku z nieuzupełnieniem żądanych w tym wezwaniu dokumentów, mimo skierowania do organu prośby o wydłużenie terminu na dokonanie czynności, wniosek Strony został pozostawiony bez rozpoznania. Strona podkreśliła, że organ w przedmiotowym wezwaniu, oczekiwał przedłożenia dokumentów, które nie miały wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Strona wskazała, że organ rozpoznając ponowny wniosek (złożony

[...] marca 2022 r.) Strony w oparciu o materiał odpowiadający dokumentacji

złożonej przed wezwaniem z [...] września 2021 r., zakończył postępowanie

i wydał decyzję z [...] czerwca 2022 r. – pozwolenie wodnoprawne. Tym samym

brak było podstaw do wystawienia wezwania do uzupełnienia braków formalnych,

a w konsekwencji pozostawienia wniosku z [...] marca 2021 r. bez rozpoznania.

Strona wyjaśniła również, że po niezgodnym z prawem pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, w celu uniknięcia długotrwałej procedury sądowoadministracynej, złożyła [...] marca 2022 r. ponowny wniosek. Jednakże do momentu złożenia ponaglenia [...] maja 2022 r. organ nie podejmował żadnych czynności. Dopiero po zapoznaniu

się z treścią ponaglenia organ z naruszeniem prawa wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania i następnie w ciągu 30 dni wydał decyzję.

Odnosząc się do zasadności ustalenia opłaty podwyższonej, Strona odwołała się do przepisów prawa (tu: art. 281 ust. 1 pkt 1 i art. 280 ust. 1 pkt a u.p.w.) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. W tym zakresie przedstawiła obszerne uzasadnienie. Strona zwróciła uwagę, że w orzecznictwie (w tym uchwała 7 sędziów NSA z 29 maja 2000 r., sygn. akt II OPS 2/11) przedstawiony został pogląd zbieżny

z jej stanowiskiem.

Zdaniem Strony zarówno Dyrektor Zarządu Zlewni, jak i Dyrektor RZGW naruszyli przepisy postępowania bezpośrednio oraz pośredni. W tym zakresie Strona wskazała, ze Dyrektor Zarządu Zlewni, poprzez niedokonanie niezwłocznego przekazania wniosku zgodnie z właściwością, co spowodowało wydłużenie postępowania w sprawie uzyskania przez Stronę pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast Dyrektor RZGW PGW WP w toku postępowania wysyła do Strony bezpodstawne wezwania, co wpłynęło na przewlekłość postępowania.

Natomiast w zakresie postępowania prowadzonego po ponownym złożeniu wniosku organ nie wykonywał niezwłocznie czynności zmierzających do wydania pozwolenia wodnoprawnego prowadząc je w sposób przewlekły.

Zdaniem Strony przepisy prawa oraz przebieg postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego pozwalają na stwierdzenie, że do funkcjonowania bez wydanego pozwolenia wodnoprawnego przyczynił się Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP W S. oraz Dyrektor RZGW WP w S.. Okoliczności sprawy uzasadniają uchylenie i umorzenie postępowania, a w przypadku poniesienia opłaty podwyższonej poniesienie odpowiedzialności odszkodowawczej ww. organów.

Organ decyzją z [...] lipca 2022 r. nr j.w. określił Stronie za II kwartał 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu organ powołał przepisy prawa i odniósł się do zarzutów przedstawionych w reklamacji. Ponadto zwrócił uwagę, że reklamacja nie został uznana, ponieważ wprowadzanie ścieków dokonywane było bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdził, że przed ustaleniem opłaty podwyższonej poddał analizie sprawę korzystania z usług wodnych i stwierdził, że złożony w sprawie wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, dotknięty był licznymi brakami formalnymi.

Organ wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania przedmiotowej decyzji. Końcowo podał podstawę prawną określenia opłaty.

Strona zaskarżyła ww. decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów mających istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, a mianowicie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu przez organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ocenę materiału dowodowego w sposób dowolny w głównej mierze przez jego całkowite pominięcie;

2) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji w oparciu o stan faktyczny, który nie został ustalony w sposób obiektywny, bezstronny i rzetelny, gdyż w ustaleniach swych organ kierował się przede wszystkim celem w postaci uzasadnienia swego uprzedniego stanowiska zawartego w informacji o ustaleniu opłaty podwyższonej, a pominął całkowicie wskazane przez Skarżącą materiał dowodowy;

3) art. 6 k.p.a. w zw. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę podwyższoną z naruszeniem zasady praworządności oraz sprawiedliwości społecznej;

4) art. 281 ust. 1 pkt 2 u.p.w., polegające na jego zastosowanie w sytuacji,

gdy nie zaistniały podstawy do zastosowania przepisu.

Wskazując na powyższe uchybienia Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca w pierwszej kolejności odwołała się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11.

W tym zakresie wskazała, że dokonując analizy uchwały NSA stwierdzić należy, że obligatoryjnym elementem postępowania administracyjnego w zakresie określenia opłaty podwyższonej, w związku z brakiem pozwolenia wodnoprawnego jest ocena przyczyn braku pozwolenia wodnoprawnego przez podmiot zobligowany do jego posiadania. Przedmiotem oceny w zaskarżonym postępowaniu powinna być nie tylko data wygaśnięcia wcześniej uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego i data uzyskania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, ale powtarzając za NSA termin złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, przebieg postępowania związany z jego uzyskaniem, przyczyny jego dłuższego trwania niż wynikające z norm określonych kodeksem postępowania administracyjnego, wpływ organu prowadzącego postępowanie na dłuższy okres prowadzenia postępowania administracyjnego.

Skarżąca podkreśliła, że za pismem stanowiącym reklamację dołączyła

dowody potwierdzające zaistnienie przeszkód niezależnych od Skarżącej,

które doprowadziły do przedłużenia postępowania o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, a wynikających z naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego.

Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania. W tym zakresie powtórzyła argumentację i opis sprawy przedstawiony wcześniej w treści uzasadnienia reklamacji. Wskazała również, że mimo zawarcia ww. informacji w treści reklamacji wraz z dowodami potwierdzającymi przedstawiony stan faktyczny, organ w zaskarżonym akcie nie odniósł się do tych okoliczności w żadnej mierze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145

§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.239 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego

i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego

w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2022 r. nr [...] którą określił Skarżącej za okres II kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości

[...] zł w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego przy ul. [...] w S. .

Podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2022.2625 t.j.; dalej: "u.p.w."). Z art. 281 ust. 1 pkt. 1 u.p.w. wynika,

że wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

W każdej sytuacji, zatem bez względu na przyczyny, ustalenie przez organ faktu, że podmiot korzystający z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych nie posiada pozwolenia, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty podwyższonej. Jednakże w orzecznictwie i doktrynie w pełni aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r. ONSA 2001 nr 1 poz. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 12 grudnia 2011 r.,

II OPS 2/11 przyjął, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie

ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie

art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska

(Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. NSA w uchwale

tej podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA

z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli

do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). NSA wyjaśnił, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową.

Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jeżeli wnioskodawca przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska powinna być ponoszona w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Zdaniem składu siedmiu sędziów, obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska byłoby nieuzasadnione. NSA podkreślił, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony, oraz oceny czy wniosek spełniał ustawowe wymagania. W wyrokach z 26 stycznia 2021 r., III OSK 112/21 i 26 maja 2021 r., III OSK 399/21 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił motywy zawarte w powyższej uchwale i wskazał na jej wiążący charakter, na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że nie jest sporne w sprawie, że decyzją Marszałka Województwa Z. z [...] maja 2011 r., [...]

Skarżącej udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie

z wód m.in. na pobór wody podziemnej z 21 studni głębinowych ujęcia komunalnego, zlokalizowanego w S. przy ul. [...].

Nie jest również sporne, że Skarżąca przed upływem ważności ww. pozwolenia wodnoprawnego (na blisko 3 miesiące przed upływem okresu jego obowiązywania) wystąpiła o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, które ostatecznie zostało wydane lecz po upływie około 14 miesięcy od złożenia przez Skarżącą wniosku.

W złożonej w sprawie reklamacji Skarżąca powołała się na przedmiotową okoliczność oraz wskazywała, przedkładając wskazane powyżej dokumenty, że brak pozwolenia wodnoprawnego w rozpoznawanej sprawie de facto nie był zawiniony przez Skarżącą lecz wynikał z rażącego naruszenia prawa przez organ administracji w toku postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Skarżącej, skutkiem czego Skarżąca uzyskała nowe pozwolenie lecz po upływie 14 miesięcy

od dnia złożenia wniosku.

W tym stanie rzeczy należało dojść do wniosku, że w sprawie o wymierzenie spornej opłaty podwyższonej przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli Skarżąca jako podmiot korzystający z wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wystąpiła o wydanie pozwolenia na kolejny okres z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację i w toku postępowania administracyjnego

w rozpoznawanej sprawie podnosiła i wykazywała, że z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego.

Sąd w składzie orzekającym w całości podziela powyżej powołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres – a z taką sytuacją bezspornie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd podziela również w całości powyżej powołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej

i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności

z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)

i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez

nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także

z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd wskazuje, że powyższe okoliczności, pomimo ich podniesienia w złożonej reklamacji, w istocie zostały całkowicie pominięte przez organ, pomimo że mogły mieć one istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem uznać, że wskazanie przez organ

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "Przed ustaleniem opłaty podwyższonej Zarząd Zlewni w S. poddał analizie sprawę korzystania z usług wodnych i stwierdził, że podmiot wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożył z licznymi brakami formalnymi", spełnia przesłankę dokonania przez organ indywidualnej oceny

- po uwzględnieniu wszystkich okoliczności - przyczyny braku po stronie Skarżącej wymaganego pozwolenia. Organ bowiem oprócz sformułowania ww. końcowej oceny nie odniósł się i nie wskazał jakichkolwiek okoliczności, które stanowiły podstawę

jej wyrażenia. Zdaniem Sądu z zaskarżonej decyzji nie wynika zatem, na jakiej podstawie organy stwierdziły, że w sprawie nie zaszła powyżej wskazywana wyjątkowa sytuacja, która uzasadniałaby odstąpienie od nałożenia na Skarżącą spornej opłaty

i uznanie, że Skarżąca nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia. Tym samym ocena ta została uznana przez Sąd

za całkowicie arbitralną.

Sąd zauważa przy tym, że obciążenie Skarżącej ewentualnymi negatywnymi skutkami zawinionego działania czy też zaniechania organu stanowi naruszenie zasady praworządności. Sąd powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zauważa,

iż "Stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić

do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego a podmiot, który

nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania,

że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności".

W kontrolowanej sprawie, stwierdzona wadliwość skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji, polegała zatem na braku należytego dokonania przez organ zasadniczych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i przeprowadzenia ich oceny

- które to elementy winny znaleźć pełne odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji -

a w konsekwencji braku możliwości jakiejkolwiek weryfikacji prawdziwości i poprawności ww. oceny organu przez sąd.

Sąd podkreśla, że stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej

jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie można również zapominać o przepisie art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dodatkowo organ jest zobowiązany na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. sporządzić uzasadnienie faktyczne decyzji, tak aby w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,

z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko więc kompleksowe, rzetelne zebranie materiału dowodowego, jego należyte udokumentowanie i wszechstronna ocena – mogą świadczyć o poprawnym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Skoro Organ nie wyjaśnił powyższych okoliczności to jego decyzja o ustaleniu spornej opłaty podwyższonej, została wydana przedwcześnie. Dokładne wyjaśnienie kwestii przesądzających o zasadności nałożenia na Skarżącą opłaty podwyższonej przez pryzmat faktu i okoliczności związanych z ubieganiem się przez Skarżącą

o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego przed upływem ważności doczasowego pozwolenia, pozwoli rozstrzygnąć organom o możliwości ustalenia przedmiotowej opłaty. Sąd podkreśla, że rozważenie tych okoliczności winno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym nie zaś sądowoadministracyjnym i znaleźć pełen wyraz w uzasadnieniu decyzji organu.

Z powyższych powodów uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została

z istotnym naruszeniem prawa procesowego (stanowiących zasady ogólne postępowania podatkowego).

Po pierwsze naruszono zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Naruszono również zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Naruszono również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie wyjaśniono także w pełni stanu faktycznego sprawy co naruszyło art. 7 K.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, art. 77 § 1 K.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany

w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy jak i art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Ponadto brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów

jej rozstrzygnięcia narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd szczególnie podkreśla w tym miejscu, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi nie tylko realizację w postępowaniu administracyjnym ww. zasady przekonywania, określonej

w art. 11 K.p.a. lecz tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji/postanowienia w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji

w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ nie może także dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2006 r.,

II OSK 450/06, LEX nr 266365, a także T. Woś, Komentarz do art. 54 p.p.s.a., (w:)

H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016). Oznacza to, że odpowiedź

na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Podniesienie dopiero

w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania

i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

Tym samym za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi, w tym również w zakresie naruszenia przepisów Konstytucji RP.

Stwierdzone przez Sąd ww. uchybienia w zakresie stosowania przepisów K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, bowiem nie wykazano przesłanek pozwalających na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego

tj. art. 281 ust. 1 u.p.w.

Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1

pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy zasadność procedowania

w przedmiocie opłaty podwyższonej w stosunku do Skarżącej, mając na względzie,

z mocy art. 153 P.p.s.a., przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego oparte zostało na treści art. 200 P.p.s.a., który statuuje zasadę odpowiedzialności organu

za wynik postępowania, art. 205 § 2 P.p.s.a.

Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składa się kwota [...]zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi ustalona na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U.2021.535), kwota [...]zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265).

Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne

są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.