II SA/Sz 948/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...]

1. Wójt Gminy D., decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 1, 11, 16, art. 5, art. 15b, art. 20, art. 24,

art. 29, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

(Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej przywoływaną jako "u.ś.r.", odmówił J. Z. przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka - K. I..

Uzasadniając przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia Organ wskazał, że Skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 15b ust. 5 u.ś.r., bowiem pozostawała pod opieką medyczną dopiero od 21 tygodnia ciąży, co potwierdzają załączone zaświadczenia lekarskie z dnia [...] marca 2020 r. i z dnia [...] maja 2020 r.

2. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. Z. podniosła, że nie mogła zostać objęta opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży, ponieważ nie występowały u niej jakiekolwiek objawy świadczące o odmiennym stanie. O swojej ciąży dowiedziała się dopiero w 21 tygodniu, po wykonaniu badania USG. Od tego czasu dbała o prawidłowy przebieg ciąży. Do odwołania załączyła kserokopie karty przebiegu ciąży z dnia [...] września 2019 r., raport z dnia [...] października 2019 r., z przesiewowego badania USG, kartę informacyjną z dnia [...] listopada 2019 r. i z [...] grudnia 2019 r. z leczenia szpitalnego w P., kartę informacyjną z dnia [...] stycznia 2020 r. i [...] stycznia 2020 r. z leczenia szpitalnego w K. oraz wyniki badań.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 15b ust. 5 u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji.

Kolegium przywołało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie

i wskazało, że jej przedmiotem jest odmowa przyznania Skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka z uwagi na niespełnienie kryterium, czyli niezachowanie terminu poddania się opiece medycznej.

Organ zauważył, że w kwestii potwierdzania faktu poddania się opiece medycznej art. 15b ust. 6 u.ś.r. odsyła do art. 9 ust. 8 u.ś.r., zaś ten z kolei odsyła do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz.U. Nr 183, poz. 1234). Rozporządzenie to określa formę opieki medycznej nad kobietą nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu oraz wzór zaświadczenia lekarskiego lub wystawionego przez położną, potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną. Rozporządzenie przewiduje trzy formy świadczeń zdrowotnych udzielanych w związku z ciążą w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych lub leczenia szpitalnego.

Zaświadczenie takie, o treści potwierdzającej pozostawanie przez kobietę w ciąży pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży, jest dla organu dowodem pozwalającym uznać spełnienie przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Nie oznacza to jednak, że treść takiego zaświadczenia nie może podlegać ocenie organu, w szczególności, jeśli informacje w nim podane są kwestionowane lub mogą budzić wątpliwości.

W ocenie Kolegium, w okolicznościach sprawy należy podzielić stanowisko Organu I instancji, że Skarżąca nie spełniła przesłanki do przyznania jej dodatku z tytułu urodzenia się dziecka, gdyż nie wykazała, że nie miała możliwości poddania się badaniu medycznemu przed upływem 10 tygodnia ciąży. Z zaświadczeń przedłożonych w sprawie wynika tylko, że Skarżąca zgłosiła się do lekarza w 21 tygodniu ciąży, a więc nie poddała się kontroli ginekologicznej w pierwszym i drugim trymestrze ciąży. Z dokumentów nie wynika dlaczego nie mogła poddać się badaniom wcześniej.

Zdaniem Organu odwoławczego, Skarżąca nie wykazała, że opóźnienie

w poddaniu się opiece lekarza jest przez nią niezawinione. Jej wyjaśnienia zawarte

w odwołaniu, że przyczyną takiego stanu był brak jakichkolwiek objawów świadczących o odmiennym stanie i regularny cykl miesiączkowy - nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie są to okoliczności uzasadniające niepoddanie się badaniom lekarskim w zakreślonym ustawą terminie. Dobre samopoczucie w czasie ciąży oraz nieznajomość prawa nie są szczególnymi okolicznościami, które mogą uprawniać do uzyskania jednorazowej zapomogi, gdy przyszła matka zgłosiła się do lekarza po

10 tygodniu ciąży.

Na poparcie powyższego stanowiska Kolegium powołało wyroki WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., (sygn. akt III SA/Gd 223/13), WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2012 r., (sygn. akt II SA/Sz 1066/12), WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., (sygn. akt II SA/Po 563/12), WSA w Warszawie z dnia16 czerwca 2010 r., (sygn. akt VIII SA/Wa 209/10), a także wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., (sygn. akt I OSK 1219/19 ).

Podsumowując, Organ odwoławczy stwierdził, że Skarżąca nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej występowanie okoliczności o charakterze zdrowotnym, które były przyczyną późnego rozpoznania ciąży, mogącej przyczynić się do uwzględnienia jej wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi.

4. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia, ewentualnie o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wydanej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzez zaniechanie oceny jej przypadku w wyniku braku zebrania stosownej dokumentacji oraz braku podejścia do jej sytuacji indywidualnie co miało wpływ na treść orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie mogła zostać objęta opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży, ponieważ nie występowały u niej jakiekolwiek objawy świadczące o odmiennym stanie, a cykl miesiączkowy przebiegał normalnie. O swojej ciąży dowiedziała się dopiero w 21 tygodniu ciąży, podczas rutynowej wizyty w gabinecie ginekologicznym, po wykonaniu badania USG.

Od momentu rozpoznania ciąży dbała o jej prawidłowy przebieg, przyjmowała leki i witaminy, systematycznie zgłaszała się na badania kontrolne oraz miała wykonane badania prenatalne. W wyniku badania rozpoznano u niej [...] oraz [...], co spowodowało częstsze wizyty u lekarza ginekologa (nawet kilka razy w miesiącu), endokrynologa oraz pobyły w Szpitalu Klinicznym w P..

Skarżąca podkreśliła, że podczas ciąży wizyty lekarskie oraz wszystkie badania, na jakie została skierowana (m.in. badanie prenatalne, klasyfikacja przeciwciał i ich miano, kontrola przeciwciał co 2 tygodnie) były odpłatne.

W ocenie Skarżącej, Organ I instancji nie dołożył jakichkolwiek starań, by jej sytuację rozpatrzyć indywidualnie. W dniu składania wniosku o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka została poinformowana, że nie ma szans na otrzymanie tej formy pomocy, gdyż decyzja i tak będzie odmowna. Po przedłożeniu zaświadczeń w dwóch egzemplarzach (ze względu na zmianę lekarza prowadzącego podczas ciąży), Organ nie zażądał żadnych wyjaśnień ustnych oraz pisemnych mających na celu wyjaśnienie dlaczego zaświadczenie nie jest od 10 tygodnia ciąży. Nie została również poinformowana, że w tej sytuacji ma możliwość dostarczenia dokumentu od lekarza prowadzącego ciążę, który potwierdzi, że o ciąży dowiedziała się podczas rutynowej wizyty w gabinecie ginekologicznym.

Na poparcie swojego stanowiska powołała orzecznictwo sądów administracyjnych.

5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

6. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. poz. 1758 ze zm.) w § 1 ustaliło, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanie rodzajów obszarów, na których obowiązują dodatkowe ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii obejmujący powiaty nastąpiło w wykazie będącym załącznikiem do rozporządzenia.

W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić wypełnienie warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta S. będącego siedzibą tutejszego sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1745/18; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obiegu prawnego.

8. Skarżąca, wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r., domagała się przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Organ I instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., odmówił Skarżącej przyznania świadczenia z tytułu urodzenia dziecka. Argumentacja Organu w zakresie odmowy przyznania świadczenia sprowadzała się do uznania, iż Skarżąca nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 15b ust. 6 u.ś.r., bowiem nie pozostawała pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży.

Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie podzielił stanowisko Organu I instancji.

9. W tej części wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Kwestie przyznawania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka regulują przepisy art. 15b u.ś.r. Zgodnie z art. 15b ust. 1 tej ustawy, z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922,00 zł. Zgodnie z art. 15b ust. 3, wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka (...). Zgodnie z art. 15b ust. 5, zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Przepisy wydane na podstawie art. 9 ust. 8 stosuje się odpowiednio (ust. 6).

W ocenie Sądu za wadliwe uznał Sąd stanowisko Organów obu instancji, iż Skarżąca nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 15b ust. 6, art. 9 ust. 8 u.ś.r., bowiem pozostawała pod opieką lekarską dopiero od 21 tygodnia ciąży.

10. Zdaniem Sądu zasadnym jest odwołanie się w tym miejscu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16 (Dz.U. z 2016 r., poz. 2204).

Literalne brzmienie art. 15b ust. 5 u.ś.r. wskazywałoby na to, że warunek podlegania opiece medycznej nie później niż od 10 tygodnia ciąży należałoby traktować jako konieczny. Jednak Trybunał uznał, że wykładnia celowościowa przemawia za skorygowaniem tego wyniku wykładni językowej i uwzględnieniem obiektywnie względów uniemożliwiających badanie w okresie pierwszych 10 tygodni ciąży. Trybunał uznał, że art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych – interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów wyrażonych w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654) oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji – powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych.

W ocenie Sądu dokonana przez Trybunał wykładnia art. 15b ust. 5 u.ś.r. znajduje bezpośrednie zastosowanie w sprawie.

Stwierdzić zatem trzeba, że Organ niezasadnie uznał, iż Skarżąca nie przedstawiła okoliczności, z których wynikałoby, iż nie poddała się stosownym badaniom w okresie do 10 tygodnia ciąży z przyczyn od niej niezależnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie w każdym przypadku niedochowanie terminu badań przez kobietę skutkować będzie odmową przyznania świadczenia. Nie można bowiem wykluczyć takich sytuacji, w których kobieta z przyczyn fizjologicznych, zaburzeń czynności organizmu, choroby, nie jest w pierwszym okresie ciąży świadoma swojego stanu (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 998/17; WSA w Olsztynie z 23 września 2014 r.; sygn. akt II SA/Ol 828/14). Jakkolwiek ustawodawca nie przewidział zasad ani trybu postępowania, dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przedmiotowy dodatek nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie, to jednak – zdaniem Sądu, w oparciu o całokształt zgromadzonych dowodów organ ma możliwość dokonania oceny w tym zakresie, nie tracąc z pola widzenia celu omawianej regulacji, którym jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druk sejmowy nr 885 i nr 630/VI kadencja).

11. Skarżąca podniosła, że o ciąży dowiedziała się w trakcie rutynowej wizyty w gabinecie lekarskim i od tego momentu pozostawała pod opieką medyczną, na dowód czego przedłożyła szereg dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Jednocześnie nie została poinformowana przez Organ, że powinna wykazać, iż zbyt późne zgłoszenie się do lekarza nie było przez nią zawinione. Ze skargi wynika, że Skarżąca uważała przedłożenie dokumentacji lekarskiej z przebiegu ciąży za wystarczające dla uznania przez Organ II instancji, iż dopełniła obowiązku dbałości o zdrowie swoje i dziecka.

Zdaniem Sądu okoliczności te wskazują na to, iż organ zaniechał obowiązku informacyjnego wobec Strony postępowania i nie wyjaśnił jej, jakie dokumenty winna przedłożyć aby umożliwić organowi dokonanie oceny, czy zaniechanie wizyty u lekarza we wczesnym okresie ciąży było przez nią zawinione i winno skutkować odmową przyznania świadczenia. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, w oparciu o te dokumenty, które Skarżąca załączyła do odwołania, Organ miał wystarczające argumenty by stwierdzić, iż spóźnione objęcie opieką medyczną nie było przez Skarżącą zawinione.

Wynika to zdaniem Sądu z tego, iż Skarżąca po stwierdzeniu ciąży poddawała się regularnym badaniom lekarskim, przebywała w szpitalu w związku ze stwierdzonym [...], a zatem podejmowała wszelkie niezbędne działania, aby zapewnić odpowiednią opiekę medyczną zarówno sobie jak i swojemu dziecku.

12. Końcowo Sąd pragnie podkreślić, że jakkolwiek omawiana regulacja ma mobilizować kobiety do poddawania się badaniom lekarskim na jak najwcześniejszym etapie ciąży, co w konsekwencji przekładać się ma na zapewnienie właściwej opieki medycznej zarówno matce jak i dziecku oraz szybkiej reakcji na wszelkie stwierdzone nieprawidłowości w przebiegu ciąży, to jednak nie może ona wykluczać z możliwości otrzymania świadczenia tych kobiet, które w sposób niezawiniony i niezależny od siebie nie dopełniły ustawowego warunku. Organ powinien przy tym założyć, że pewnych okoliczności wynikających z fizjologii nie da się w prosty sposób udowodnić, iż późniejsze aniżeli przewidują to przepisy, objęcie opieką medyczną nie wynikało z zaniedbania, czy złej woli kobiety, a w takiej sytuacji konieczne jest dokonanie oceny w oparciu o całokształt dowodów i zasady doświadczenia życiowego.

13. Z powyższych względów uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd – na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji.

14. Ponownie rozpatrując sprawę Organ uwzględni wskazane wyżej rozważania Sądu.