II SA/Sz 946/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. B. i J. R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 26 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.

Decyzją z dnia 26 lipca 2023 r. nr 428000-COP3.48.271.2022.AE Naczelnik Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie, działając na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 7, art. 93 ust. 1 oraz Lp. 4.8 załącznika 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., dalej: "u.t.d."), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej: "u.o.o."), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742, dalej: "rozporządzenie") nałożył na R. B. i J. R. (dalej: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 u.o.o.

Po rozpatrzeniu odwołania R. B. i J. R. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 26 września 2023 r. nr 3201-IOA.4802.8.2023 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny w sprawie wskazał, że w dniu 14 września 2022 r. funkcjonariusze Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie przeprowadzili kontrolę przewozu drogowego. Kontrola miała miejsce na drodze krajowej DK23 w B.. Funkcjonariusze skontrolowali zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepy o numerze rejestracyjnym [...] Z okazanego przez kierowcę wypisu licencji nr [...] wynikało, że uprawnia ona skarżących, do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Kierujący pojazdem przedstawił do kontroli także m.in.: załącznik VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, zatytułowany "Informacja dołączona do przemieszczanych odpadów zgodnie z art. 3 ust. 2 i 4". Z dokumentu tego wynikało, że przedmiotem przewozu są odpady z papieru (makulatura), klasyfikowane do kodu 15 01 01 (B 3020). Kontrolujący stwierdzili, że środek przewozowy (ciągnik siodłowy) nie posiadał oznakowania wymaganego podczas przewozu odpadów w transporcie międzynarodowym. Z przeprowadzonej kontroli funkcjonariusze sporządzili protokół, w którym wskazali naruszenie opisane pod Lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 u.o.o. Kierowca podpisał protokół i nie wniósł do niego zastrzeżeń.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania oraz zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że przepisy u.t.d. przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów. Odpowiedzialność przedsiębiorcy (przewoźnika) ma charakter administracyjny, co oznacza, że ma ona charakter bezwzględny, obiektywny i jest uruchamiana przez sam fakt zaistnienia bezprawności (naruszenia nakazu bądź zakazu określonego przepisem prawa administracyjnego, np. w ustawie o transporcie drogowym). Kary pieniężne nakładane w trybie administracyjnym, decyzją właściwego organu, są niezależne od winy odpowiedzialnego podmiotu. Nałożenie kary jest obligatoryjne.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 24 ust. 6 u.o.o., środki transportu odpadów powinny być oznakowane w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie ust. 7 tego artykułu. Zgodnie z § 9 oraz § 10 rozporządzenia, środek transportu odpadów powinien być oznaczony tablicą z napisem "ODPADY" bądź - w przypadku transgranicznego transportu odpadów - tablicą z literą "A". Oznakowanie (tablica) powinna być umieszczona w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni (§ 9 ust. 3, § 10 ust. 2 rozporządzenia). Wymaganej tablicy - z przodu środka transportu - kontrolowany zespół pojazdów nie posiadał, czego skarżący nie kwestionują, a co potwierdzają zdjęcia wykonane podczas kontroli. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że przewóz drogowy odpadów skarżący wykonywali bez wypełnienia szczegółowych wymagań, jakie zostały określone w rozporządzeniu, za które u.t.d. przewiduje sankcje w postaci kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł.

Organ odwoławczy przeanalizował możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Przytaczając treść art. 92c u.t.d. wskazał, że wyłączenie odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy drogowe istnieje wtedy, gdy organ ustali, że naruszenie przepisów nastąpiło w sytuacjach, na które podmiot ten nie miał wpływu i których nie mógł przewidzieć. Podmiot, który narusza przepisy, może uwolnić się od odpowiedzialności, jeśli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie doszło. Okoliczności takie podmiot wykonujący przewóz drogowy powinien udowodnić, tj. powinien przedłożyć dowody na ich zaistnienie, gdyż to na nim spoczywa obowiązek udowodnienia, że nie miał wpływu na stwierdzone naruszenie bądź nie mógł przewidzieć wystąpienia naruszenia. Organ odwoławczy wskazał, że według Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, skarżący są przedsiębiorcami od 2001 r. Przeważającą działalnością gospodarczą uwidocznioną w CEIDG (i jednocześnie jedyną) jest transport drogowy towarów (kod 49.41.Z). W dniu 13 lipca 2012 r. Starosta S. dodał w CEIDG uprawnienie - zezwolenie na transport odpadów. Ponadto zgodnie z okazanym wypisem z licencji [...], licencja jest ważna od 1 marca 2022 r. i uprawnia skarżących do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Zgodnie zaś z zapisami w KREPTD (Krajowy Rejestr Elektroniczny Przedsiębiorców Transportu Drogowego, https://kreptd.gitd.gov.pl/), początek ważności licencji to 1 maja 2004 r. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego skarżący powinni posiadać i posiadają wiedzę o obowiązujących regulacjach prawnych (krajowych i unijnych), które dotyczą przewozów/transportu towarów oraz powinni się do nich stosować. Wiedzę taką powinni posiadać również pracownicy i wszystkie inne osoby, które wykonują pracę na rzecz skarżących. W interesie pracodawcy (podmiotu wykonującego przewozy drogowe) leży dobór pracowników (kierowców), którzy posiadają odpowiednie kwalifikacje do pracy na zajmowanym stanowisku. Obowiązkiem pracodawcy i w jego interesie leży również przeprowadzanie szkoleń, które pozwolą pracownikom na prawidłowe wykonywanie ich zadań, bez narażania pracodawców na negatywne konsekwencji prawne (np. w postaci administracyjnych kar pieniężnych). Według organu odwoławczego wskazywana przez skarżących okoliczność, że kierowca środka transportu powrócił do pracy po rocznej przerwie i zapomniał, pomimo ustnego polecenia przewoźnika, założyć wymaganej przepisami prawa tabliczki, którą pozostawił w siedzibie przedsiębiorcy, nie daje podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W sytuacjach, gdy jakieś zadanie jest wykonywane przez nowego pracownika, doświadczonego pracownika o dłuższym stażu, ale po raz pierwszy bądź przez pracownika, który wykonuje je po dłuższej (rocznej) nieobecności, zadaniem pracodawcy jest (w jego interesie leży) sprawdzenie, czy wykonuje je prawidłowo. Po wydaniu takiego polecenia mieli skarżący możliwość sprawdzenia, czy pracownik je wykonał. Przed wyjazdem środka transportu mogli skarżący go zatrzymać i zażądać, aby kierowca pokazał tablicę, którą powinien posiadać w kabinie pojazdu. Jeżeli natomiast już po wyjeździe skarżący stwierdzili, że kierowca pozostawił tablicę w siedzibie przedsiębiorcy, nic nie stało na przeszkodzie, aby skontaktować się z nim telefonicznie i zawrócić go do bazy po tablicę. Gdyby środek transportu znajdował się już w znacznej odległości od bazy - mogli skarżący nakazać mu zakupić bądź wykonać samodzielnie taką tablicę, aby mógł ją umieścić na pojeździe po załadunku odpadów, a przed rozpoczęciem ich przewozu. Organ odwoławczy wskazał, że stwierdzonego podczas kontroli naruszenia (wykonywania przewozu nieoznakowanym odpowiednio środkiem transportu), który miał być wynikiem błędu/roztargnienia kierowcy przy wykonywaniu swoich obowiązków, nie może uznać za zdarzenie, na które skarżący nie mieli wpływu, ani za zdarzenie, którego nie mogli przewidzieć, w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Ponadto organ odwoławczy nie stwierdził zaistnienia podstawy do odstąpienia od nałożenia kary przewidzianej w art. 92c ust. 1 pkt 2 i 3 u.t.d.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie jest zobowiązany ani uprawniony do badania kwestii ratio legis wydania przepisów, w oparciu o które została wydana decyzja. Wysokość kar pieniężnych została przez ustawodawcę ściśle, "sztywno" określona (w przypadku podmiotów wykonujących przewozy drogowe w załączniku nr 3 do u.t.d.) i organy stosujące ustawę nie mają możliwości samodzielnego ich kształtowania w innej wysokości. W sprawie nie znajdują również zastosowania przepisy działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne" ani przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, w tym dotyczące odstąpienia od nałożenia kary (dalej: "ustawa SENT").

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że przepisy u.t.d. przewidują nakładanie kar pieniężnych na podmioty wykonujące przewozy drogowe zarówno w sytuacji, gdy przewoźnik wykonuje przewóz nielegalnie (np. bez wymaganego zezwolenia), jak i w sytuacji, gdy sam przewóz jest legalny (wykonywany po uzyskaniu zezwolenia/zgody bądź zgodnie z zasadą informowania), ale przewoźnik nie wypełnił szczegółowych/dodatkowych wymagań (nie oznakował należycie środka transportu). Wykonywanie legalnego przewozu w powyższym znaczeniu nie wyklucza możliwości nałożenia kary pieniężnej za brak wymaganej tablicy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem R. B. i J. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez nieumorzenie postępowania pomimo, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

2. art. 189f k.p.a., a także art. 189a § 2 pkt 1 -3 k.p.a. a contrario, art. 189d k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVA), które regulują zasady nakładania kar pieniężnych i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych przez organy na podstawie ustawy u.t.d., a które to przepisy pozwalają miarkować kary i od nich odstępować lub poprzestać na pouczeniu i które to przepisy zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 art. 189a § 2 k.p.a., przede wszystkim kwestii odstępowania od nałożenia kary, przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVA k.p.a.

W świetle tak postawionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że podczas kontroli kierowca posiadał wszystkie dokumenty, które pozwalały na wykonywanie przewozu odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie było żadnych nieprawidłowości dotyczących przewożonego towaru. Ponadto naczepa posiadała wymagane oznaczenie w postaci tabliczki "A", a jedyną nieprawidłowością był brak tego oznaczenia na pojeździe. Skarżący wyjaśnili, że kierowca, który obsługiwał ten przewóz powrócił do pracy po rocznej przerwie i zapomniał, pomimo ustnego polecenia przewoźnika, założyć wymaganej przepisami prawa tabliczki, którą pozostawił w siedzibie przedsiębiorcy. Jej brak podczas przewozu był więc wynikiem zwykłego błędu, roztargnienia kierowcy. Podczas kontroli kierowca przygotował samodzielnie tabliczkę z literą "A", co pozwoliło mu kontynuować transport odpadów. Stwierdzone naruszenie było więc wynikiem zwykłego błędu ludzkiego, błędu kierowcy, który wrócił do pracy po dłuższej nieobecności. W ocenie skarżących w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Skarżący wyposażyli pojazd we wszystkie wymagane dokumenty i poinformowali kierowcę o obowiązku założenia tablicy, a więc dochowali należytej staranności w przygotowaniu transportu.

Ponadto skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie nie można mówić o nielegalnym działaniu skarżących czy utrudnianiu kontroli w zakresie przewozu odpadów, tym bardziej, że nie stwierdzono żadnych innych nieprawidłowości, przede wszystkim w zakresie przewożonego towaru. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy, na podstawie której dodano m.in. naruszenie sklasyfikowane w Lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d. skarżący wskazali, że ratio legis przepisów dotyczących nakładania kar pieniężnych związanych z transportem odpadów, było umożliwienie karania dotychczas działających nielegalnie czy bezkarnie przewoźników odpadów. Skarżących zaś w żaden sposób nie można uznać za działających nielegalnie. W ocenie skarżących organy nie powinny automatycznie nakładać kar pieniężnych za stwierdzone naruszenie, ale powinny najpierw dokonać ustaleń czy jest ono związane z nielegalnym działaniem podmiotu transportującego odpady i utrudnianiem kontroli w obszarze obrotu odpadami.

Skarżący podnieśli, że naruszenia wymienione w Lp. 4.7 - 4.13 załącznika 3 do u.t.d. zagrożone są jednakową karą w wysokości 10.000 zł, bez względu na wagę i szkodliwość naruszenia pomimo, że waga poszczególnych naruszeń faktycznie jest różna. W ocenie skarżących nie można porównywać wagi naruszenia sklasyfikowanego pod Lp. 4.11 (przewozu odpadów w sposób umożliwiający rozprzestrzenianie się odpadów poza środek transportu) z naruszeniem Lp. 4.8 (brak właściwego oznakowania). Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych na gruncie ustawy SENT skarżący podnieśli, że celem administracyjnych kar pieniężnych nie jest ślepe karanie i kary nie mogą być nieproporcjonalne w stosunku do naruszenia, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

W ocenie skarżących w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVA k.p.a., bowiem ustawa o transporcie drogowym nie zawiera kompleksowej regulacji dotyczącej zasad nakładania kar, odstępowania od nich i ich miarkowania. Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących zastosowania przepisów działu IVA k.p.a., w tym uchwałę NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, skarżący stanęli na stanowisku, że organy powinny rozpatrzyć możliwość zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a. W ocenie skarżących waga naruszenia prawa jest znikoma zarówno z przedmiotowego jak i podmiotowego punktu widzenia. Stwierdzone naruszenie nie spowodowało bowiem żadnych negatywnych skutkó i miało charakter incydentalny. Naruszenie nie zostało również zawinione przez skarżących, bowiem nie mieli oni wpływu na jego naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności niemożliwych do przewidzenia. Mając na uwadze również to, że strona zaprzestała naruszenia, organ powinien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu zgodnie z przepisem art. 189f k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny według wskazanych wyżej kryteriów Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie nakładająca na skarżących karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 u.o.o.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Karę pieniężną nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego (art. 93 ust. 1 u.t.d.). Zgodnie zaś z art. 92a ust. 7 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. Zgodnie z Lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d. za wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 u.o.o. organ nakłada karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Według § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w przypadku środków transportu, przeznaczonych do transgranicznego transportu odpadów, zamiast oznakowania wskazanego w § 9 (tablica "ODPADY") dopuszcza się oznakowanie środków transportu tablicą koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości, na której umieszcza się wielką literę "A" koloru czarnego o wysokości minimum 200 mm i szerokości linii minimum 20 mm. Oznakowanie umieszcza się w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że poddany kontroli środek transportu, którym skarżący wykonywali międzynarodowy przewóz drogowy odpadów, nie został oznakowany zgodnie z przepisami rozporządzenia. Wymaganej tablicy, z przodu środka transportu, kontrolowany zespół pojazdów nie posiadał. Okoliczność tą dokumentuje protokół kontroli i załączona do niego dokumentacja zdjęciowa. Skarżący okoliczności tej nie kwestionują. Zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., względnie przepisy art. 189d i art. 189f k.p.a.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Natomiast sama ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej celem jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10). Przepis ten ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych prawem obowiązków (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1257/06). Domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy możliwe jest do obalenia m.in. w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Treść tej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Należy wskazać, że skarżący są podmiotem profesjonalnie wykonującym przewozy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Oceniając należytą staranność podmiotu profesjonalnie zajmującego się wykonywaniem przewozów należy mieć zatem na uwadze wyższe wymagania, które związane są z zawodowym charakterem tej działalności. Dla zwolnienia z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest ustalenie braku wpływu podmiotu wykonującego przewozy lub inne czynności na powstanie naruszenia. Niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Przedsiębiorca musi kontrolować na bieżąco czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń. Wpływ ten przejawia się między innymi w możliwości prowadzenia odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli oraz zatrudniania odpowiednich osób. To na przedsiębiorcy ciąży bowiem obowiązek ustalenia, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych tych osób, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wskazane w art. 92c u.t.d. przesłanki egzoneracyjne odnoszą się jedynie do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć (por. wyroki NSA: z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2163/14, z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2752/14, z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 205/14)

W świetle powyższego należy stwierdzić, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 u.t.d. Skarżący nie wykazali bowiem okoliczności wyłączających ich odpowiedzialność. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżących, że kierowca posiadał wszystkie dokumenty dotyczące przewozu odpadów, przewóz ten nie był nielegalny, zaś kierowca, który obsługiwał ten przewóz powrócił do pracy po rocznej przerwie i zapomniał, założyć wymaganej przepisami tablicy, którą pozostawił w siedzibie przedsiębiorcy. Okoliczności te nie stanowią "nadzwyczajnych okoliczności". Samo zaś ustne polecenie wydane kierowcy nie świadczy o dochowaniu przez skarżących należytej staranności. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy zarówno przed jak i po wyjeździe środka transportu skarżący mogli zweryfikować wykonanie polecenia przez kierowcę i upewnić się że pojazd został prawidłowo oznakowany.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że przytaczany obszernie wyrok WSA w Opolu z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 6/22, zapadł w odmiennym stanie faktycznym. Na uwzględnienie nie zasługuje także argumentacja w zakresie powoływania orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego kar pieniężnych nakładanych na gruncie ustawy SENT. Przede wszystkim dlatego, że wyroki te dotyczą innej ustawy i odnoszą się do ograniczania zasady winy obiektywnej poprzez zastosowanie zasady proporcjonalności przy interpretacji pojęcia interesu społecznego. W orzeczeniach tych przyjmuje się, że w interesie publicznym nie leży nakładanie przez organy kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, a dopuszczające się jedynie nieistotnych czy też oczywistych omyłek, błędów w zgłoszeniu SENT, czy uchybień formalnych. W przypadku ustawy o transporcie drogowym o ograniczeniu winy obiektywnej stanowi właśnie art. 92c ust. 1 u.t.d.

Zdaniem Sądu brak jest w sprawie także podstaw do miarkowania kary oraz do odstąpienia od jej wymierzenia. Wysokość sankcji określona została w sposób "sztywny", a więc niepoddający się czynnościom wymiaru kary unormowanych w art. 189d k.p.a. Dlatego nie sposób czynić organom zarzutu w zakresie przyjętej wysokości kary. Brak jest także podstaw do zastosowania instytucji o której mowa w art. 189f k.p.a. Z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis usytuowany został w jej Dziale IVA – "Administracyjne kary pieniężne". Zakres stosowania przepisów tego działu wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. W § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji – i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej – jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVA, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVA lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVA nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a K.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2024).

Takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, jest art. 92c u.t.d. Z tego przepisu wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVA k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy działu IVA k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVA lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (por. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 191/23, z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 717/21 i II GSK 248/21). Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Bez znaczenia przy tym są wywody skargi wskazujące na odrębności instytucji umorzenia postępowania od odstąpienia od wymierzenia kary.

Odnosząc się zaś do powołanej przez skarżących uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 Sąd zwraca uwagę, że została ona podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie jej zasadnicze tezy nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie.

Na marginesie należy wskazać, że w orzecznictwie kształtują się dwie linie orzecznicze dotyczące możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na gruncie ustawy o transporcie drogowym. We wskazanym w skardze wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 145/22, z powołaniem się na ww. uchwałę, dopuszczono możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. na gruncie ustawy o transporcie drogowym. Podobnie w przywołanym w skardze wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3023/23 przyjęto, że "nie można zgodzić się z organem, iż przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. stanowi przepis odrębny, o którym stanowi art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., a więc wyłączający dopuszczalność zastosowania art. 189f § 1 - 3 k.p.a. Norma odsyłająca odwołuje się bowiem do instytucji odstąpienia od nałożenia kary, nie zaś do umorzenia postępowania. Należy mieć na uwadze, że w świetle art. 92c ust. 1 u.t.d. nie dochodzi do wydania decyzji nakładającej jakąkolwiek karę, natomiast zastosowanie art. 189f § 1 lub 2 k.p.a. powoduje, że strona nie pozostaje wolna od ukarania, lecz zostaje jej udzielone pouczenie, a więc sankcja innego rodzaju".

Natomiast w innym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 468/22 wykluczono taką możliwość. Podobne stanowisko zajęły WSA w Krakowie (wyrok z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 595/22) czy też WSA w Łodzi (wyrok z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 88/22). W orzeczeniach tych przyjmuje się, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym nie ma zastosowania art. 189f k.p.a. Do decyzji wydawanych na podstawie art. 92a u.t.d. mają bowiem zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. a w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku także art. 92b ust. 1 u.t.d. W tym względzie znajduje zastosowanie norma kolizyjna określona w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych: odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVA k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Jest to linia orzecznicza, którą jak już wywiedziono powyżej, Sąd w sprawie niniejszej podziela.

Odrębnie wskazać należy na szersze zagadnienie, dotyczące stosowania przepisów działu IVA k.p.a. na kanwie różnych ustaw prawa materialnego. Część ze wskazanych wyroków w skardze dotyczyła bowiem innych ustaw prawa materialnego. I tak powołane wyroki NSA z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt II OSK 141/20 i II OSK 142/20 dotyczą kary nakładanej na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 774/20 i II GSK 775/20 kary nakładanej na podstawie ustawy o wyrobach budowlanych, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21 kary nakładanej na podstawie ustawy o odpadach, a wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2023, sygn. akt I SA/Bk 217/23 kary nakładanej na podstawie ustawy o grach hazardowych. Jest to jednak zagadnienie nie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, wskazane jedynie marginalnie z uwagi na powołane w skardze wyroki.

Konkludując, w ocenie Sądu organy obu instancji wykazały naruszenie przez skarżących przepisów u.t.d., które uzasadniały nałożenie kary. Jej wysokość została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów u.t.d. i załącznika nr 3 do u.t.d. Organy wyjaśniły także dlaczego wskazane przez skarżących okoliczności nie mogą skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, a dokonana ocena pozbawiona jest cech dowolności.

Z tych wszystkich powodów Sąd, nie dopatrując się w sprawie podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.