II SA/Sz 901/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oraz zobowiązania do jego zwrotu oddala skargę.

1. Wnioskiem z dnia 3 września 2014 r. K. W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), wniosła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na sześcioro dzieci wraz z dodatkami.

2. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znal [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza L. przyznano Skarżącej zasiłek rodzinny na dziecko w wieku 5-18 lat w kwocie po [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. na wnioskowane sześcioro dzieci wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, w kwocie po [...] zł jednorazowo, płatne we wrześniu 2015 r. na sześcioro dzieci wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w kwocie po [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. na czworo dzieci.

3. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza L., uchylono w okresie od dnia 1 kwietnia 2015 r. powyższą decyzję.

4. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] Nr [...], Wojewoda Z. odmówił Skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z wnioskowanymi dodatkami na rzecz sześciorga dzieci od dnia 1 kwietnia 2015 r. do dnia 31 października 2015 r.

5. Decyzją z [...] maja 2020 r. znak [...] Wojewoda ustalił, że świadczenia rodzinne które pobrała Skarżąca za okres od 1 kwietnia 2015 r. do 31 października 2015 w kwocie [...]zł są świadczeniami rodzinnymi nienależnie pobranymi oraz zobowiązał Skarżącą do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W uzasadnieniu Organ wskazał, że we wniosku Skarżąca podała, że żaden członek rodziny nie przebywa w celach zarobkowych poza granicami RP. Po tym, Skarżąca została pouczona o konieczności niezwłocznego informowania Organu o wszelkich zmianach w okolicznościach mogących mieć wpływ na prawo do świadczenia. Skarżąca natomiast poinformowała Organ o aktywności zawodowej ojca dzieci na terenie [...] dopiero w dniu 12 września 2017 r., zaś aktywność zawodowa M. W. rozpoczęła się od dnia 9 marca 2015 r.

6. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej przywoływana jako: "K.p.a.") w zw. z art. 23a ust. 2, 5 i 9, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.ś.r.")- utrzymało w mocy powyższą decyzję Wojewody.

Kolegium wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną żądania Skarżącej się stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ przywołał art. 23a ust. 9 u.ś.r., art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 23a ust. 5 u.ś.r. i wskazał, że jak wynika z załączonych do odwołania dokumentów, w tym w szczególności decyzji w sprawie zasiłku na dzieci z dnia [...] marca 2018 r., decyzja ta obejmowała faktycznie tzw. dodatek dyferencyjny, jednak decyzja ta ma charakter tymczasowy, do czasu ustalenia w Polsce zasad pierwszeństwa. Co za tym idzie, w ocenie Organu, wysokość świadczenia wynikającego z tej decyzji może ulec zmianie. Skoro zaś decyzja ta jest tymczasowa i obowiązuje de facto do czasu zakończenia tej sprawy, nie może stanowić podstawy do uznania, że fakt wypłacania jedynie dodatku dyferencyjnego ma w sprawie doniosłe znaczenie. Jak wskazało Kolegium, słusznie Wojewoda uznał, że świadczenie zostało przez Skarżącą pobrane nienależnie.

Organ odniósł się także do stanu świadomości Skarżącej uznając, że była ona pouczona o tym, że co do zasady zasiłek w kraju nie przysługuje, jeśli przysługuje on za granicą, a także o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu właściwego o wyjeździe członka rodziny za granicę, gdyż niepoinformowanie niezwłoczne o tym fakcie może skutkować koniecznością zwrotu pobranych świadczeń.

7. Skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła sprzeciw (prawidłowo powinno być: "skarga", przyp. WSA) na decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2020 r., zaskarżając ją w całości, zarzuciła naruszenie art. 23a ust. 2, 5 i 9 w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. poprzez ustalenie, że objęte zaskarżoną decyzją a pobrane przez nią świadczenia były świadczeniami nienależnie pobranymi i w konsekwencji zobowiązanie jej do ich zwrotu. Wskazała także na naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i 107 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszelkich okoliczności sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli.

Wskazała, że nie została w sposób skuteczny pouczona o fakcie, że świadczenia rodzinne i wychowawcze mogą podlegać koordynacji świadczeń. Ponadto uwypukliła, że tożsamy Organ po stronie [...] ([...]), wydał decyzję tymczasową co do wypłaty świadczenia jedynie w zakresie dodatku dyferencyjnego, który zgodnie z ustawą nie stanowi zupełnego świadczenia, lecz jedynie uzupełnienie świadczenia z drugiego kraju członkowskiego. Skarżąca zaznaczyła, że obowiązkiem [...] jest niezwłoczne powiadomienie instytucji Państwa członkowskiego właściwej do wydania decyzji dotyczącej koordynacji świadczeń rodzinnych, wychowawczych, etc., celem ustalenia czy istnieje i w jakim zakresie koordynacja tych świadczeń. W tym postępowaniu decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem w szczególności art. 35 K.p.a., a co za tym idzie również [...] nie otrzymało w terminie stosownych informacji niezbędnych do wydania decyzji dotyczącej ewentualnej wypłaty jak i koordynacji świadczeń. Wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

8. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest zasadna.

9. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. poz. 1758 ze zm.) w § 1 ustaliło, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanie rodzajów obszarów, na których obowiązują dodatkowe ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii obejmujący powiaty nastąpiło w wykazie będącym załącznikiem do rozporządzenia.

W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić wypełnienie warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta S. będącego siedzibą tutejszego sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18).

10. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd pod względem opisanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2020 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody z [...] maja 2020 r. nie dała podstaw do zakwestionowania ich legalności.

11. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialnoprawną podstawą orzekania organów stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Po myśli art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Jak stanowi ust. 2 pkt 3 tego artykułu, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenie wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 2 u.ś.r., tj. w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wówczas organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; pozytywne ustalenie wojewody w tym zakresie stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania przez właściwy organ, który przyznał i wypłacił świadczenia rodzinne decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu wskazanego wyżej innego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Ubocznie zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że co do zasady samo ustalenie, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie jest równoznaczne z tym, że dana osoba w zakresie świadczeń rodzinnych podlega ustawodawstwu innego państwa. Wojewoda nie może ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o podjęciu przez wnioskodawcę lub członka jego rodziny zatrudnienia w innym państwie ani nawet ubieganiu się o świadczenia rodzinne. Takie okoliczności pozwalają wojewodzie jedynie na ustalenie, że w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W praktyce organ powinien zatem wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16, z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 972/16, z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 243/16 i I OSK 245/16, z 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Inaczej rzecz ujmując, za nienależnie pobrane świadczenia uznać można jedynie te, które zostały wypłacone za te same okresy czasu w Polsce oraz w innym państwie członkowskim.

12. W okolicznościach sprawy – stosownie do przytoczonych wyżej przepisów - istotny do uznania pobranych przez Skarżącą świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane pozostaje fakt, że w następstwie stwierdzenia przez Wojewodę Z., że w przypadku Skarżącej i jej męża zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy (Burmistrz) uchylił za wskazany okres (od 1 kwietnia 2015 r.) swoją decyzję o przyznaniu jej świadczeń rodzinnych, a Wojewoda wydaną następnie decyzją z [...] lipca 2019 r. odmówił przyznania jej tych świadczeń.

Jak trafnie stwierdziły orzekające w rozpoznawanej sprawie Organy, decyzje te nie zostały zaskarżone i stały się ostateczne. Jako pozostające w obrocie prawnym, wiążą nie tylko organy administracji publicznej, ale również sąd administracyjny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 117/18). Skoro zgodnie z nimi prawo do świadczeń rodzinnych we wskazanym okresie skarżącej nie przysługiwało, to będące konsekwencją tego decyzje o uznaniu tych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązujące do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami nie naruszają prawa.

13. Podkreślić należy, że w granicach materialnych tej sprawy pozostaje jedynie kwestia orzeczenia przez właściwy organ o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych i obowiązku ich zwrotu. Jest to sprawa administracyjna materialnie i procesowo odrębna (autonomiczna) od sprawy stwierdzenia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz sprawy uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne (por. np. wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 40/20). Bez znaczenia w tej sytuacji w sprawie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu pozostaje sygnalizowana przez Skarżącą kwestia terminów przekazywania informacji niezbędnych do wydania decyzji dotyczącej ewentualnej wypłaty i koordynacji świadczeń.

14. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Skarżąca, pomimo stosownego pouczenia zamieszczonego w treści wniosku o przyznanie świadczenia, a zawierającego informację o jakich okolicznościach należy niezwłocznie zawiadomić organ, nie poinformowała Organu w stosownym czasie o okoliczności mającej znaczenia prawne, a mianowicie fakcie wyjazdu członka rodziny za granicę. Nie informując o fakcie mającym znaczenie prawne w sprawie, co do których świadomość Skarżąca uzyskała po zapoznaniu się z treścią pouczeń we wniosku, na etapie ubiegania się o świadczenia w poszczególnych okresach zasiłkowych, działała w warunkach świadomego wprowadzenia organu w błąd. Zachowanie strony przybrało postać pozytywnego działania polegającego na złożeniu niezgodnego z prawdą oświadczenia, zaniechaniu zawiadomienia oraz biernego, świadomego wykorzystywania błędu Organu I instancji. Każde z wyartykułowanych przypadków wyczerpuje znamiona świadomego wprowadzania w błąd organu przyznającego świadczenia i leży u podstaw kwalifikacji prawnej zdarzenia, jako uzasadniającego nienależne pobranie świadczenia.

W tym stanie rzeczy okoliczności, na które powołuje się strona nie mają znaczenia prawnego.

Organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 2 u.ś.r. dokonał prawidłowej kwalifikacji świadczenia w kategoriach nienależnie pobranego, uwzględniając w powyższym zakresie okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

15. Z podanych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.