II SA/Sz 860/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a.") w związku z art. 3, art. 8, art. 39 ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r, poz. 1507 ze zm.- dalej "u.p.s.") oraz uchwały Nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023, po rozpatrzeniu odwołania Z. D. (dalej "Skarżący") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie [...]zł miesięcznie - od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] października

2020 r.

Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Skarżący zwrócił się do organu I instancji

z wnioskiem o wsparcie w ramach programu rządowego "Posiłek w domu i szkole".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta S. przyznał Skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu"

w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] października

2020 r., jednocześnie nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz zebrane w sprawie dokumenty stwierdził, że Skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności. Organ ustalił, że dochód Skarżącego wynosi [...] zł i nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 701,00 zł, natomiast 150% wyżej wymienionego kryterium stanowi kwota 1.051,50 zł. Ponadto organ wyjaśnił, że wysokość przyznanej pomocy odpowiada możliwościom finansowym Ośrodka, które obecnie są ograniczone, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. W roku 2019 Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. zrealizował świadczenia w ramach wieloletniego programu: "Posiłek w szkole i w domu", które dotyczą zapewnienia pomocy między innymi w formie: posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności

w wysokości 3.781 850,35 zł. Liczba osób, którym przyznano decyzją ww. świadczenie w 2019 r. wyniosła 5.087 . Średnia miesięczna wysokość świadczenia w formie: posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności na osobę wyniosła 61,95 zł. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. na realizację zadań w zakresie wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 w 2020 r. dysponuje budżetem 3 300 000,00 zł. Na podstawie analiz z lat poprzednich przewidywana liczba osób uprawnionych do ww. świadczenia w roku 2020 utrzyma się na poziomie roku 2019 (+/- 1-5%).

Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, że jest ona dla niego niezrozumiała i pozbawiona podstaw prawnych, gdyż nie zapewnia mu zabezpieczenia podstawowych potrzeb życiowych. W jego ocenie, organ winien przyznać refundację w wysokości [...] zł miesięcznie na zakup żywności w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu". Podkreślił, że jedynym źródłem jego dochodu jest emerytura w wysokości [...] zł i nie pracuje dorywczo z powodu braku uprawnień w zawodzie elektryka. Z dziećmi, które przebywają za granicą, nie ma kontaktu.

W uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane zgodnie z prawem.

Kolegium za bezsporne uznało, że dochód Skarżącego jako osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł i nie przekracza 150 % kryterium dochodowego,

o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł, stąd 150% tego kryterium stanowi kwota [...]zł. W związku z czym Skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że osoba uprawniona nie może za każdym razem kiedy jest w potrzebie oczekiwać zaspokojenia swoich potrzeb w wysokości 100% ze środków pomocy społecznej. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i stanu finansów publicznych. W tej sytuacji przesłankami przyznania zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Rozpatrując zatem wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ zmuszony jest brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu decyzji dane dotyczące wysokości środków pieniężnych, jakimi Ośrodek dysponował w 2019 r. i jakimi dysponuje w 2020 r. oraz informacje wskazujące na liczbę osób uprawnionych do tych świadczeń z czego jasno wynika, że z uwagi na niewystarczające środki finansowe nie jest w stanie pokryć w całości wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W tej sytuacji brak jest podstaw do jej zmiany albo uchylenia w całości bądź w części.

Skarżący złożył skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wskazał, że jest człowiekiem schorowanym i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jedynym jego dochodem jest emerytura w wysokości [...] zł, która nie pozwala na egzystowanie. W ocenie Skarżącego, Kolegium przyjęło błędne kryterium dochodowe, gdyż nie wynosi ono w stosunku do osób samotnie gospodarujących 701 zł, ale 1.051,50 zł.

Ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. podtrzymał wniesioną skargę jak i stanowisko w niej wyrażone

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów uznał, że akt ten odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. o przyznaniu Skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie [...]zł miesięcznie - od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] października 2020 r.

Materialnoprawną podstawę powyższych decyzji stanowiły przepisy ustawy

o pomocy społecznej oraz postanowienia uchwały nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007- dalej jako "uchwała").

Uchwała ustalająca program "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Zgodnie z punktem III.2.1. modułu odnoszącego się do osób dorosłych, ze środków przekazywanych gminom przez budżet państwa w ramach programu, gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150 % kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s., osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacji wymienionej w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym. Objęta programem rządowym pomoc, przewidziana w uchwale, realizowana jest w trybie przewidzianym w przepisach u.p.s. i należy zakwalifikować ją jako formę zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 u.p.s.

W świetle art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy kwestie sporną stanowi przyjęte przez organ kryterium dochodowe oraz kwota przyznanego świadczenia, która w ocenie Skarżącego jest za niska.

Jak już wyżej wskazano, warunkiem przyznania w ramach programu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, jest zachowanie 150% kryterium dochodowego odpowiednio dla osoby samotnie gospodarującej lub dla osoby w rodzinie. W czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynosiło - zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358 - obowiązującego od dnia 1 października 2018 r.) - 701,00 zł. Równowartość 150% tego kryterium stanowi zatem kwotę 1.051,50 zł.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że właśnie taką kwotę, tj. 1051,50 zł zastosował organ odwoławczy przy rozpoznaniu wniosku. W tym miejscu podkreślenia wymaga, czego nie dostrzegł Skarżący, że organ odwoławczy wskazując na kwotę 701 zł stanowiącą według u.p.s. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, jednocześnie kwotę tą powiększył o 50 % zgodnie z wymogiem uchwały. Co istotne Kolegium słusznie uznało, że skoro dochód Skarżącego wynosi [...] zł, to tym samym nie przekracza 150 % podwyższonego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, czyli 1051,50 zł. Oznacza to, że organ nie tylko uwzględnił fakt, że Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, ale przy tym prawidłowo określił wartość 150 % kryterium dochodowego uprawniającego do przyznanie dla takiej osoby pomocy finansowej w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Jakiekolwiek zastrzeżenia w tej mierze zgłoszone przez Skarżącego świadczą o niezrozumieniu wyjaśnień organu, którego intencją było tylko zwięzłe przedstawienie sposobu wyliczenia podwyższonego kryterium dochodowego, o którym mowa w uchwale, a także przesądzenie, że przesłanka ta została spełniona.

W ustosunkowaniu się do drugiej spornej kwestii zaakcentowania wymaga, że świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłku celowego) przyznawane na podstawie wieloletniego do rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 ma charakter uznaniowy, a więc zarówno przyznanie pomocy jak i jej wysokości należy do uznania organu. Uznanie to nie oznacza jednakże dowolności w podejmowanych decyzjach, gdyż powinno znajdywać uzasadnienie w okoliczności konkretnej sprawy. Pamiętać przy tym należy, że celem pomocy społecznej jest wsparcie osoby, która podejmuje wysiłek zmierzając do zaspokojenia niezbędnych potrzeb z jednoczesnym podejmowaniem działań umożliwiających jej przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. W rezultacie zatem samo spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy na dożywianie w ramach programu nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana i to w wysokości, która byłaby dla wnioskodawcy zadowalająca.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że możliwość zaspokojenia potrzeb osób uprawnionych jest zależna nie tylko od spełnienia przez nich przesłanek uprawniających do otrzymania świadczenia (które w niniejszej sprawie bez wątpienia są spełnione), ale także od stanu finansów ośrodka pomocy społecznej. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.) W świetle tych przepisów nie budzi wątpliwości, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 201/17, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Na gruncie niniejszej sprawy, przy określaniu wysokości pomocy udzielonej Skarżącemu organy wzięły pod rozwagę zarówno trudną sytuację Skarżącego, jak i możliwości finansowe organu oraz potrzeby innych osób wymagających wsparcia ze strony instytucji pomocy społecznej. Organ I instancji podał jakim budżetem dysponuje w roku 2020 r., jednocześnie zwracając uwagę, że jest on mniejszy niż kwota zrealizowanych świadczeń w ramach programu "Posiłek w szkole" w roku 2019 r. Poza tym, uwzględniając ilość beneficjentów, wyliczył średnią miesięczną wysokość pomocy udzielonej na kwotę 61,95 zł. Niewątpliwie Skarżącemu przyznano świadczenie w wyższej wysokości, co potwierdza, że organy w należyty sposób wyważyły konieczność udzielenia wsparcia w ramach posiadanych możliwości finansowych. Skoro zatem organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w wyższej kwocie, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, LEX nr 194040 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008r., sygn. akt VIII SA/Wa 387/08, dostępne w Internecie).

Podsumowując stwierdzić należy, że argumentacja skargi okazała się chybiona, zaś Sąd z urzędu nie dostrzegł żadnych naruszeń uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.