II SA/Sz 804/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] lutego 2022 r., [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz W. decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. Z. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym U. gmina W..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu, warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie został spełniony, gdyż brak jest działki sąsiedniej zabudowanej budynkami mieszkalnymi i pozwalającej na określenie wymogów w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto, nie został spełniony warunek w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. nr 52, poz. 315).

Organ I instancji wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przyjęto szerokość frontu terenu inwestycji od strony działki drogowej nr [...] (droga wewnętrzna - gruntowa), który na styku z terenem inwestycji wynosi 6m. Trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 18 m. Biorąc pod uwagę postanowienia art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznano, iż przyjęcie granic obszaru analizowanego w promieniu 50m (zgodnie z załącznikiem graficznym) jest wystarczające, aby obiektywnie ocenić możliwość realizacji planowanej inwestycji na wnioskowanym terenie i jest zgodne z ww. rozporządzeniem.

Zdaniem organu I instancji, brak jest jakichkolwiek podstaw do zwiększenia obszaru analizowanego tylko po to aby pojawiła się w jego granicach zabudowa mieszkalna usytuowana w dalszej części U. . Stanowić to będzie o zbyt swobodnym podejściu do kwestii ładu przestrzennego i stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Ponadto, organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu wizji lokalnej terenu i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów położonych w obszarze analizowanym stwierdzono, iż w jego granicach nie występuje żaden teren zabudowany budynkami mieszkalnymi. Najbliższe zabudowania zlokalizowane są ponad 132m od terenu objętego wnioskiem na terenie działki nr [...] i [...] i posiadają funkcję mieszkalną jednorodzinną. Natomiast w odległości 140m od granicy działki nr [...] położone są zabudowania mieszkalne wielorodzinne - na terenie działki nr [...]. Podkreślić należy, iż wnioskodawca zamierza wprowadzić w granicach przyjętego obszaru analizowanego zabudowę o funkcji znacznie odbiegającej od istniejącej funkcji w tej części wsi, czyli od funkcji rolnej oraz cmentarza. Planowana zabudowa służyć będzie wyłącznie indywidualnym, nierolniczym celom właściciela gruntu i nie mieści się w pojęciu "kontynuacji funkcji" dla terenu działek rolnych i terenu cmentarza a tym bardziej sąsiedniej oczyszczalni ścieków.

Burmistrz podkreślił, że z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo poniemieckiego cmentarza, planowana inwestycja związana z budynkiem mieszkalnym winna spełnić warunki rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Teren planowanej inwestycji w znacznej części położony jest w strefie 50m od granicy cmentarza. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Biorąc pod uwagę istniejące uzbrojenie w działkach drogowych (nr [...] i [...]) strefa ta w rozpatrywanym przypadku może zostać zmniejszona do 50m - jednakże nie mniej. Planowana inwestycja jest związana z mieszkalnictwem a większość terenu działki nr [...] zlokalizowana jest w granicach strefy 50m od granic cmentarza. Tym samym budowa budynku mieszkalnego nie będzie możliwa w promieniu 50m od granic istniejącego poniemieckiego cmentarza.

W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwe.

Załącznik do decyzji stanowi Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w U. g. W. w której podano, między innymi, że do analizy przyjęto szerokość frontu terenu inwestycji od strony działki drogowej nr [...], który na styku z terenem inwestycji wynosi 6 m, trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 18 m i w analizowanym obszarze brak jest działki sąsiedniej zabudowanej budynkami mieszkalnymi, pozwalającej na określenie wymogów w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto, w dokumencie analizy określono, że wnioskowana inwestycja narusza § 3 rozporządzenia z 1959 r. w sprawie określenia , jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Do analizy dołączono załącznik graficzny - kopię mapy zasadniczej w skali

1:1000 na której przedstawiono teren inwestycji, granicę obszaru analizowanego, granicę cmentarza i strefę 50 m od cmentarza.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. Z., reprezentowany przez radcę prawnego, w którym wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu wskazano na wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego. Ponadto za wadliwe uznano stwierdzenia organu I instancji jakoby przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy stanowiło sąsiedztwo nieczynnego cmentarza.

W piśmie uzupełniającym odwołanie strona podała, że podtrzymuje zarzuty i wnioski wskazane w tym odwołaniu, a ponadto przedmiotowej decyzji zarzuca naruszenie przepisów:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz

§ 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na skutek wadliwego wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego tj. takiego, który obejmuje obszar mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu terenu działki strony;

2. art. 3 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych i przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że nieruchomość znajdująca się w obszarze analizowanym, stanowi: "poniemiecki cmentarz" mimo, że żaden z dokumentów zalegających w aktach sprawy nie wskazuje na to, by nieruchomość inwestora sąsiadowała z działką pełniącą funkcję cmentarza;

3. art. 6, 7, 8 oraz art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie statusu prawnego nieruchomości wskazanej w decyzji jako "poniemiecki cmentarz", w szczególności nie ustalenie, czy nieruchomość ta jest czynnym cmentarzem w rozumieniu przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W ocenie strony organ I instancji obliczając szerokość frontu nieruchomości winien uwzględnić całą długość boku działki, nie tylko zaś jej fragment, z którego bezpośrednio odbywa się wjazd na tę działkę. Tym samym w sposób nieprawidłowy, sprzeczny z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, organ wyznaczył granice obszaru analizowanego, a w konsekwencji granice obszaru przedstawiono również błędnie na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do analizy.

Strona zakwestionowała również ustalenie organu, że wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy jest wykluczone z uwagi na sąsiadowanie działki nr [...] z terenem "poniemieckiego cmentarza". Zdaniem odwołującego się, w sytuacji, gdy cmentarz został zgodnie z prawem założony, funkcjonuje, a jego granice są udokumentowane, ustalenie zakresu otaczających go pasów izolujących, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., nie powinno rodzić większych trudności. Z taką jednoznaczną sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 59, art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.:Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, w tym treść art. 61 ust. 1 pkt 1- 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podkreśliło, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji przyjął błędną podstawę prawną do wyznaczenia obszaru analizowanego, ponieważ zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 17 września 2021 r. Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ właściwy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front działki należy rozumień część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Zdaniem Kolegium, obszar został wyznaczony w sposób prawidłowy. Mimo tego, że organ I instancji zastosował inne przepisy, nie spowodowało to błędnego wyznaczenia obszaru. Organ I instancji wskazał sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Szerokość frontu działki ustalono na 6m, a więc długość granicy działki inwestycyjnej z działką drogową nr [...]. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości 50 m, gdyż trzykrotność szerokości frontu działki wynosi tylko 18 m. Inwestor określił dostęp do drogi publicznej wyłącznie z działki nr [...], nie wskazując żadnych innych danych (czego zresztą nie musiał czynić, chcąc by komunikacja odbywała się z tej działki). Opisany w analizie sposób wyznaczenia obszaru odpowiada temu, co zobrazowano na mapie w skali 1:000. Nieuzasadnione było poszerzanie obszaru tylko po to, by szukać zabudowy mieszkalnej (zabudowy o funkcji takiej jak planowana zabudowa). Tym bardziej, że najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się aż ok. 130 m od granicy działki inwestycyjnej. Wartości przedstawione przez organ I instancji w części opisowej analizy i na mapie są ze sobą zgodne. Wnioskowana inwestycja nie spełniła zatem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, gdyż w obszarze analizowanym brak jest zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. W związku z tym organ odwoławczy nie mógł zbadać, czy planowana inwestycja odpowiada funkcją i parametrami (zabudowy zastanej na danym obszarze, nie miał bowiem do czego tej inwestycji porównywać). W obszarze analizy grunty pełnią funkcję rolną oraz cmentarza poniemieckiego.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że przepisem odrębnym w przedmiotowej sprawie miał być § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Celem ww. regulacji było zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Bezpieczeństwo to wg. prawodawcy daje 50 m odległości od cmentarza, w przypadku istnienia podłączenia do sieci wodociągowej. Przepisy rozporządzenia mają zastosowanie zarówno do sytuacji wprost wskazanych w § 3 ust. 1, jak i do sytuacji odwrotnej, to jest, że nowa zabudowa musi spełniać warunki określone w przepisie, z uwagi przede wszystkim na treść § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że teren pod cmentarze powinien być zlokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywołania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Dokonana wyżej wykładnia przepisu § 3 ust. 1 znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.

Kolegium stwierdziło, że działka inwestycyjna związana jest z funkcją mieszkaniową, a większość jej terenu zlokalizowana jest w granicach strefy 50 m od granic cmentarza i nie jest możliwe zlokalizowanie budynku mieszkalnego w takiej odległości od cmentarza.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że są one bezpodstawne. Jak wskazano w uzasadnieniu niniejszej decyzji zarówno wyznaczenie obszaru analizowanego (choć na podstawie niewłaściwych przepisów), jak i uznanie przez organ I instancji, że decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi było prawidłowe i uzasadnione.

W. Z., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję , w której podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez należytego poinformowania wnioskodawcy o wątpliwościach, co do szerokości frontu działki co miało niewątpliwie wpływ na wydanie decyzji odmawiającej,

- art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie w żaden sposób nie odnosi się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a wyłącznie zawiera powielenie twierdzeń organu I instancji, a tym samym niewyjaśnienie wnioskodawcy zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy rozstrzygnięciu,

- art. 15 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przez organ własnej oceny stanowiska organu I instancji oraz brak odniesienia się przez organ do argumentacji podniesionej w odwołaniu, jak również poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i nieprzedstawienie przez organ podstaw dokonanych ustaleń faktycznych,

- art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezawierającej prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził dowodów mających na celu wyjaśnienie wątpliwości (tj. nie wyznaczył prawidłowo obszaru analizowanego oraz nie ustalił prawnego i faktycznego terenu "cmentarza"),

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ponadto, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które sprowadziło się do nieprawidłowego wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego tj. takiego, który obejmuje obszar mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu terenu działki strony, a tym samym niewłaściwe ustalenie, że w pobliżu działki inwestora nie znajduje się inna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji;

- § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię pojęcia "frontu działki" i uznanie, że frontem działki jest wyłącznie ten odcinek działki, który bezpośrednio przylega do drogi i odpowiada szerokości drogi, co skutkowało niewłaściwym ustaleniem (zaniżonej) szerokości frontu działki, a w konsekwencji nieprawidłowym wyznaczeniem (mniejszego) obszaru analizowanego,

- art. 3 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość znajdująca się w obszarze analizowanym, stanowi: "poniemiecki cmentarz" mimo, że żaden z dokumentów zalegających w aktach sprawy nie wskazuje na to, aby nieruchomość inwestora sąsiadowała z działką pełniącą funkcję cmentarza, a tym samym nieznajdujące uzasadnienia w sprawie zastosowanie przepisów o bezpieczeństwie sanitarnym.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów oraz na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, po uprzednim wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób zgodny z przepisami (tj. po ustaleniu całej szerokości frontu działki przylegającej do drogi) oraz po przeprowadzeniu czynności zmierzających do ustalenia stanu prawnego i faktycznego terenu "cmentarza" w okolicy planowanej inwestycji oraz czynności zmierzających do ustalenia rodzaju zabudowy na sąsiednich działkach w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się na załączonej do skargi płycie CD przedstawiającej obecny stan terenu po cmentarzu, nagrania audio-wideo przedstawiającego obecny stan terenu po cmentarzu (na płycie CD).

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia minimalnej odległości w celu wyznaczenia granic obszaru analizowanego (w sposób błędny wyznaczył 50 metrów, czyli minimum wynikające z normy prawnej). Jednocześnie organ ustalił, że w odległości 130 metrów od działki skarżącego znajduje się zabudowa, która mogłaby stanowić podstawę wydania decyzji pozytywnej w zakresie wniosku inwestora. Po prawidłowym ustaleniu szerokości frontu działki (zgodnego z szerokością frontu działki przylegającej do drogi) i wyznaczeniu na tej podstawie obszaru analizowanego, omawiana zabudowa objęta byłaby tym obszarem. Nadto, wbrew ustaleniom organu, planowana zabudowa ściśle nawiązuje do istniejącej zabudowy wsi U. i stanowi jej kontynuację.

Skarżący zaznaczył, że zarówno organ I, jak i II instancji, nie zbadał czy na terenie sąsiadującym z działką inwestora rzeczywiście istnieje cmentarz, a w związku z tym, czy rzeczywiście istnieją jakiekolwiek ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów. Z wydanej decyzji, jak również z analizy urbanistycznej stanowiącej jej załącznik, nie wynika nawet kto jest właścicielem/zarządcą nieruchomości pełniącej rzekomo funkcję cmentarza, jaki nosi ona numer ewidencyjny, jaki sposób użytku tej nieruchomości zapisany został w rejestrze gruntów. Z załącznika mapowego strona może się jedynie domyślać, że chodzi o teren działki przyległej do drogi dojazdowej, noszącej nr [...]. Przy czym teren działki nr [...] nie stanowi czynnego cmentarza. Jest to teren, na którym w okresie prawdopodobnie przedwojennym, funkcjonował cmentarz ewangelicki, nie są jednak stronie znane okoliczności ostatnich pochówków. Z ustaleń strony wynika, że w latach 50. XX wieku, cmentarz ten został faktycznie zlikwidowany. Obecnie na jego terenie nie ma żadnych pozostałości cmentarza (żadnych nagrobków czy lapidarium), Nekropolia ta nie funkcjonuje od dziesiątek lat (najprawdopodobniej co najmniej 70 lat).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 5 grudnia 2022 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu Kart cmentarza (6 kart) na fakt niegraniczenia jego działki z czynnym cmentarzem.

Na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z ww. dokumentu na okoliczności jakie podano w piśmie z dnia 5 grudnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne w sposób uzasadniający wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie do powołanego przez skarżącego art. 145a § 1 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.

W tym miejscu, w odpowiedzi na wniosek strony o rozstrzygniecie sprawy na podstawie powyższego przepisu, należy wskazać, że w okolicznościach tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania powyższej normy, a stwierdzone istotne uchybienia proceduralne spowodowały konieczność skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Natomiast Sąd, działając na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., uwzględnił wniosek dowodowy strony i dopuścił na rozprawie dowód z dokumentów Kart cmentarza, uznając, że jest to dowód, który ma znaczenie dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które pojawiły się w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza W. o odmowie wydania na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym U., gmina W., Sąd doszedł do przekonania, że wymienione decyzje zostały wydane niezgodnie z prawem.

Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania administracyjnego, określonych w art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a nadto, odpowiednio art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a., a także w zakresie przepisów regulujących sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r . poz. 741 ze zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p.").

Należy wyjaśnić, że w związku z tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony [...] grudnia 2021 r., w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r. Z tym dniem uległa zmianie treść art. 61 u.p.z.p., jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Ponadto zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z powyższych względów w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., co też trafnie wskazał organ II instancji w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest zatem jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w powyższym przepisie warunków, a niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Obszar ten wyznacza się w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.").

W świetle mającego zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., " w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy".

Jednocześnie § 3 ust. 2 wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ".

Zdaniem Sądu, rację ma skarżący, że organ I instancji wadliwie wyznaczył obszar analizowany wokół działki inwestycji nr [...], zaś organ II instancji w żaden sposób tego nie skorygował (pomimo zarzutów sformułowanych w odwołaniu), i błędnie uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe.

Słusznie zauważyła strona, że stwierdzona nieprawidłowość przy ustalaniu obszaru przeznaczonego do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej jest konsekwencją niewłaściwego ustalenia szerokości frontu działki, w sposób niezgodny z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, że frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Organ I instancji wadliwie bowiem przyjął za front działki wyłącznie ten odcinek działki, który bezpośrednio przylega do drogi wewnętrznej (działki nr [...]) i odpowiada szerokości drogi, co skutkowało ustaleniem zaniżonej szerokości frontu działki, która - według organów - wyniosła 6 metrów, i w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego wyznaczenia na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 obszaru analizowanego i uzyskania negatywnego wyniku analizy w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zawężenie granic obszaru analizowanego wokół działki inwestycji zdeterminowało bowiem ustalenie organów co do braku w sąsiedztwie działki zabudowanej budynkami mieszkalnymi, pozwalającej na określenie wymogów w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym w zakresie ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Tymczasem, jak wskazał skarżący, gdyby organ I instancji uwzględnił całą długość boku działki, nie tylko zaś jej fragment, z którego bezpośrednio odbywa się wjazd na tę działkę to trzykrotność szerokości frontu działki inwestora od strony drogi publicznej wyniosłaby 191,4 m, a ta wartość zdeterminowałaby wielkość obszaru analizowanego, w granicach którego znalazłaby się zabudowa pozwalająca na ocenę inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz istniejących cech urbanistycznych.

Należy też dostrzec, że § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. ustala dwie minimalne odległości granic obszaru analizowanego. Pierwsza to trzykrotna szerokość frontu działki. Jeżeli tak ustalona wielkość jest mniejsza niż 50 m, wówczas minimalna odległość granic obszaru analizowanego musi wynosić przynajmniej 50 m. Znaczy to, że granice te nie mogą zostać wyznaczone w mniejszej odległości, co nie stoi na przeszkodzie ustalenia w konkretnym przypadku granic obszaru analizowanego w odległości większej od minimalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2013 r., II OSK 2097/11, LEX nr 1340186, stwierdził, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że wskazane w nim parametry stanowią podstawowe kryteria dla określenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustalając minimalne odległości, jakie należy uwzględnić, wytyczając granice analizowanego obszaru. Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach tego rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Wyznaczając zatem obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji. Dokonany zaś w tym względzie wybór przyjętych granic powinien zostać przez organ uzasadniony, jako że przyjęcie do analizy obszaru w innych granicach może prowadzić do odmiennych wyników. Z powyższego wynika, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości. Dlatego też obszar przyjęty do analizy może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli przy jego wyznaczaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, ale nie może być mniejszy niż wskazuje minimum normatywne określone w rozporządzeniu.

Sąd w tym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko. Dlatego też, przyjmując szerokie rozumienie sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1), trzeba, zdaniem Sądu, w razie potrzeby odpowiednio zwiększyć obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie praw inwestora, tym bardziej, jeśli istnieje możliwość realizacji planowanej zabudowy z zachowaniem ładu przestrzennego na określonym terenie, w dość bliskim sąsiedztwie.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów § 2 pkt 5 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik końcowy sprawy. Należy tu podkreślić, że podstawową czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r. w sprawie IV SA/Po 926/11 - Lex). Dlatego też Sąd uznał, że w tej sprawie organ I instancji powinien na nowo, rzetelnie i dokładnie, przeprowadzić analizę urbanistyczną, z uwzględnieniem powyższych uwag i dopiero orzec w przedmiocie wniosku strony.

W ocenie Sądu, skarżąca słusznie też kwestionuje ustalenie organu, że wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy jest wykluczone z uwagi na sąsiadowanie działki nr [...] z terenem "poniemieckiego cmentarza".

Zdaniem Sądu odmowa wydania warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji na tej podstawie jest przedwczesna.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy na danym terenie rzeczywiście znajduje się urządzony cmentarz i wówczas konieczne jest zachowanie warunku z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. II OSK 1458/18 CBOSA).

Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika aktualny status cmentarza znajdującego się na działce nr [...]. Według strony teren ten nie stanowi czynnego cmentarza. Jest to teren, na którym w okresie prawdopodobnie przedwojennym, funkcjonował cmentarz ewangelicki, w latach 50 -tych XX wieku, cmentarz ten został faktycznie zlikwidowany. Obecnie na jego terenie nie ma żadnych pozostałości cmentarza (żadnych nagrobków czy lapidarium). Nekropolia ta nie funkcjonuje od dziesiątek lat (najprawdopodobniej co najmniej 70 lat).

Powyższe informacje potwierdzają przedłożone do akt sądowych Karty cmentarza, z których wynika, że po 1945 roku na terenie tym nie występował już nowy cmentarz, a więc nie było tam żadnych pochówków, a od co najmniej 1956 -1957 roku cmentarz poniemiecki został zlikwidowany, z jego terenu zostały usunięte nagrobki, jak również został rozebrany stojący tam niegdyś budynek kościoła. Na terenie tym znajduje się były Dom Pastora, przerobiony aktualnie na budynki zakwaterowania pracowniczego. Zapisy w karcie cmentarza jednoznacznie wskazują również na stałą i systematyczną dewastację i zarastanie terenu po zakończeniu II Wojny Światowej, co wyklucza jakiekolwiek jego obecne wykorzystywanie zgodnie z poprzednią funkcją.

Rację ma skarżący, iż żaden z organów nie zbadał, czy cmentarz ten rzeczywiście istnieje i funkcjonuje jako cmentarz, a w związku z tym, czy rzeczywiście istnieją jakiekolwiek ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów i istnieją podstawy do zastosowania norm prawych z rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. ograniczających zabudowę w sąsiedztwie byłego "poniemieckiego cmentarza".

W ocenie Sądu, niezweryfikowanie i niewyjaśnienie przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy (pomimo zarzutu w odwołaniu), kwestii istnienia i faktycznego funkcjonowania cmentarza na terenie sąsiednim względem działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, stanowiło istotne uchybienie podstawowym regułom procesowym, wymienionym na wstępie przez Sąd, które to naruszenie doprowadziło do negatywnej, i jak już wskazano, przedwczesnej oceny niespełniania przez projektowaną zabudowę przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Niewątpliwie, aby podjąć zgodne z prawem rozstrzygniecie, organ I instancji powinien w omawianym zakresie postępowania dokonać odpowiednich, rzetelnych, wyczerpujących ustaleń, także z uwzględnieniem materiału dowodowego, który Sąd przyjął w tym postępowaniu sądowym, i dopiero po ustaleniu statusu działki nr [...] i jej rzeczywistego zagospodarowania, podjąć decyzję o konieczności przeprowadzenia badania planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Mając na uwadze stwierdzone uchybienia Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych skargą decyzji, o czym orzekł w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy czym wskazania dla organów co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z powyższego uzasadnienia.

O kosztach postępowania w kwocie 997 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.