II SA/Sz 635/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Reczu z dnia 26 czerwca 2019 r. nr X/42/19 w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi Recza wotum zaufania oddala skargę.

1. Przedmiotem skargi W. L. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej (dalej przywoływana jako: "Rada Miejska" lub "Organ") z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi R. (dalej w skrócie: "Burmistrz") - którą wydano w następujących okolicznościach:

Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska działając na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej w skrócie: "u.s.g."), po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy, nie udzieliła Burmistrzowi R. wotum zaufania z tego tytułu.

2. Skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28 aa ust. 4 u.s.g. poprzez nierozpatrzenie przedstawionego radzie gminy raportu o stanie gminy podczas sesji Rady Miejskiej w dniu [...] czerwca 2019 r.;

2) art. 28aa ust. 5 u.s.g. poprzez nieprzeprowadzenie debaty nad przedstawionym raportem o stanie gminy podczas sesji Rady Miejskiej w dniu [...] czerwca 2019 r.;

3) art. 28 aa ust. 9 u.s.g. poprzez przeprowadzenie głosowania nad udzieleniem Burmistrzowi wotum zaufania pomimo nieprzeprowadzenia debaty nad raportem o stanie gminy;

4) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 141 zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez brak przedstawienia jakichkolwiek motywów podjęcia uchwały, jak również wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia uchwały.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o orzeczenie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Skarżący podał, że piastuje urząd Burmistrza R., a zatem podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania wpływa na sferę jego praw jako osoby piastującej urząd organu wykonawczego Gminy.

Uzasadniając zarzuty skargi Skarżący podał, że pomimo przedłożenia Radzie Miejskiej przez Burmistrza raportu o stanie gminy w ustawowym terminie, na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] czerwca 2019 r. nie doszło do faktycznego rozpatrywania raportu o stanie gminy, w tym nie odbyła się obligatoryjna debata nad przedłożonym raportem, a Rada Miejska przystąpiła do głosowania podejmując uchwałę o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania pomimo braku głosów przeciw udzieleniu wotum. Wskazał, że wprawdzie w porządku obrad [...] sesji Rady Miejskiej przewidziano pkt pod nazwą debata nad raportem o stanie gminy R. za [...] r. i podjęcie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, a przewodniczący Rady Miejskiej wskazał na przystąpienie do punktu porządku obrad obejmującego debatę i głosowanie, to debata taka podczas sesji się nie odbyła. W ocenie Skarżącego podjęcie uchwały z pominięciem przeprowadzenia debaty powoduje, że uchwała podjęta z naruszeniem przewidzianej prawem procedury, rażąco narusza prawo. Wobec nieprzeprowadzenia faktycznej debaty nad raportem nieznane są zastrzeżenia radnych do przedłożonego im raportu o stanie gminy.

Skarżący dodatkowo wskazał, że uchwała nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Nie wynika z niego powiem przyczyna podjęcia uchwały w przyjętej treści. Skarżący, powołując się za zasady techniki prawodawczej wskazał na potrzebę sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego.

Skarżący podkreślił, że w toku prac organu nie zostały wyartykułowane żadne konkretne zastrzeżenia związane z raportem o stanie gminy.

3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

4. W pierwszej kolejności Sąd odnotowuje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374).

5. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Jak wynika z normy kompetencyjnej zrekonstruowanej w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej przywoływana jako: "u.s.g." do wyłącznej kompetencji rady gminy należy "rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Z powołanej normy wynikają dwie istotne dla niniejszej sprawy konsekwencje. Po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że raport o stanie gminy ma zostać przez radę rozpatrzony, a po drugie, że uchwała w sprawie udzielenia, bądź nieudzielenia wotum ma zostać podjęta "z tego tytułu", przez co należy rozumieć obowiązek powiązania uchwały w sprawie wotum z rozpatrzeniem raportu. Innymi słowy, uchwała w sprawie wotum zaufania dla wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta ma odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy.

31 stycznia 2018 roku wszedł w życie art. 28aa u.s.g. (na mocy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, Dz. U. 2018r. poz. 130), który zoperacjonalizował procedurę rozpatrywania raportu, rozstrzygając o tym, do kiedy organ wykonawczy ma przedłożyć raport, jakie są podstawowe komponenty jego treści, oraz w jaki sposób dochodzi do jego rozpatrzenia.

Wójt ma obowiązek przedstawić raport do 31 maja. Raport ma stanowić podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego – art. 28aa ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

Obowiązkiem rady jest rozpatrzyć raport na tej samej sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę – art. 28aa ust. 4 u.s.g. Radni uczestniczący w debacie mogą zabrać głos bez ograniczeń czasowych. Ustawa dopuszcza udział w debacie mieszkańców gminy, o ile uprzednio zgłoszą taką chęć.

6. Sąd nie podziela poglądu Skarżącego, że obowiązek przeprowadzenia debaty nad raportem musi być równoznaczny z zabraniem głosu przez wszystkich, bądź określoną część – większość – radnych. Przeprowadzenie debaty na raportem o stanie gminy ma charakter wymogu proceduralnego, który nie musi zostać skonsumowany poprzez zabranie głosu przez radnych. Istotne jest wyłącznie to, czy z protokołu sesji rady wynika, że przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia (tak. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2021, sygn. akt II SA/Rz 1064/20; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.

W literaturze przedmiotu, na tle tego przepisu zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony, podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. SIP LEX). Udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych. Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku.

W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20).

7. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać należy, że z treści protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2019 roku wynika pkt 3 – debata nad raportem o stanie gminy R. za 2018 r.. Wynika z niego również, że Przewodniczący Rady odczytał stanowiska i wnioski komisji i otworzył debatę nad raportem o stanie gminy, i że nie stwierdzono dyskusji podczas debaty.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że z treści protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej oraz Komisji ds. Budżetu, Rolnictwa i Rozwoju Gospodarczego odbytego w dniu [...] czerwca 2019 r. oraz protokołu z posiedzenia Komisji ds. Oświaty, Kultury, Zdrowia, Sportu i Rekreacji oraz Spraw Socjalnych wraz z Komisją ds. Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, [...], Porządku Publicznego, Ochrony Środowiska i Ochrony Przeciwpożarowej, które odbyło się w dniu [...] czerwca 2019 r., w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że radni nad raportem dyskutowali.

W takim układzie Sąd stwierdza, że wymóg przeprowadzenia dyskusji został zrealizowany.

8. Kolejny zarzut Skarżącego sprowadza się do kwestionowania uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.

Z treści protokołu posiedzenia rady wynika, że w głosowaniu nad udzieleniem burmistrzowi wotum zaufania udział wzięło 13 radnych. Oddano 13 głosów ważnych, 4 głosy za udzieleniem wotum i 11 głosów przeciw. W takim układzie niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania musiało zostać uznane za równoznacznez podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania – zdanie ostatnie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Jak już wyżej eksponowano, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. tak uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania musi zostać podjęta, jako efekt rozpatrzenia raportu. Aby można było ten wymóg zweryfikować uchwała w tym przedmiocie musi zawierać uzasadnienie. Podkreślić trzeba, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości zweryfikowania przez Sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona. Nie ma bowiem żadnych podstaw, by wnioskować, że może to być tzw. "uchwała milcząca". Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna.

Zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. Podkreślić należy, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności - zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17.

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Należy odnotować, że analogiczne stanowisko w kwestii konieczności sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 785/19 i WSA we Wrocławiu w wyroku 5 listopada 2020 r., sygn. III SA/Wr 283/20. W ocenie Sądu oczywistym jest, że substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady – dyskusji nad raportem – ani zapis audio z tego posiedzenia.

9. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać należy, że chociaż lakoniczne, to jednak uzasadnienie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2019 r. zostało sporządzone. Wynika z niego, że Burmistrz R. przedstawił do 31 maja 2019 Radzie Miejskiej raport o stanie gminy, wskazano co obejmował oraz, że po przeprowadzeniu debaty w tym zakresie postanawia się nie udzielić wotum zaufania Burmistrzowi.

W tym stanie rzeczy, nawet wobec skromnego uzasadnienia zaskarżonej uchwały ale wziętego pod uwagę wspólnie z analizowanymi protokołami Sąd miał wgląd w motywy jej podjęcia, a co za tym idzie możliwość zweryfikowania, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a więc jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy – art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.

10. W świetle przytoczonych argumentów stwierdzić należy, że Rada Miejska, nie dopuściła się podnoszonych przez Skarżącego naruszeń. Stąd też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

10. W kwestii legitymacji Skarżącego należy podać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.

Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję - por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17).

Jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona przez osobę pełniącą funkcję Burmistrza, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.