II SA/Sz 633/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Decyzją z 19 stycznia 2023 r. NR [...] Prezydent Miasta Stargard na podstawie wniosku B. D. D. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą we W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie zespołu do 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej na terenie działek nr [...] w obrębie 3 miasta S. , w rejonie ulic [...] oraz [...]

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli również I. i D. U. domagając się dopuszczenia zabudowy jednorodzinnej albo zmniejszenia parametrów dla zabudowy budynków wielorodzinnych, ponieważ w ocenie skarżących w sprawie nie została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa ze względu na istniejącą w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Umożliwienie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wpłynie zdaniem skarżących na zmianę funkcji zabudowy obszaru, zagospodarowanie ogródków działkowych na parkingi, zwiększenie natężenia ruchu drogowego oraz możliwość powoływania się przez następnych nabywców działek na wyłom w niskiej zabudowie obszaru, co w ostateczności wpłynie na obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości. Ponadto ze względu na wysokość planowanej zabudowy dojdzie do ograniczenia dostępu do słońca oraz powodować będzie hałas.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł także Inwestor - B. D. D. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą we W.. W powyższym piśmie zarzucono naruszenie przepisów §§ 1, 4, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędne zastosowanie, naruszenie art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację i w konsekwencji wyznaczenie granic obszaru analizy w minimalnej ustawowej odległości, choć zasadne było przyjęcie większego obszaru, naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy zgodnie z wnioskiem i wskazaniami (parametrami) wskazanymi przez skarżącego (Inwestora), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano w szczególności, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową zatem organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek. Zdaniem Inwestora inwestycja oraz jej warunki i parametry wskazywane we wniosku odwołującego o wydanie decyzji spełniają wszelkie wymogi i są zgodne z "porządkiem architektonicznym" oraz uwzględniają tzw. "dobro sąsiedzkie".

Jak podkreślono, Inwestor wnosi objęcie wszystkich 6 budynków jednolitymi parametrami zabudowy wielorodzinnej, nawiązującej m.in. do ulicy [...], co jest wskazane w nazwie zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (zabudowa wielorodzinna). Zapis w decyzji "... w rejonie ulic [...] oraz [...]" jest niespójny, działki objęte inwestycją nie są obsługiwane z ulic [...] i [...], a nawet do nich nie przylegają.

W ocenie Spółki organ nieprawidłowo, wbrew obowiązującym przepisom, ustalił dwie linie zabudowy, nieprawidłowo rozpatrzył wniosek "o 40% powierzchni zabudowy", a także błędnie wyznaczył obszar analizowany. Nie do przyjęcia dla inwestora jest też zakaz lokalizowania miejsc postojowych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i brak możliwości bilansowania w pasach drogowych.

Końcowo Inwestor oświadczył, że pomimo ścisłej współpracy z organem wynik jest niezadowalający, skrajnie odległy od pierwotnych planów i nieakceptowalny przez Inwestora, dlatego odwołujący wnosi jak na wstępie. Kwestionowana decyzja wydaje się nie być wydana zgodnie z obowiązującym prawem, interesem Inwestora, a także koniecznością maksymalnego wykorzystania posiadanych zasobów na terenie Miasta.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z 16 czerwca 2023 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. - Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) orzekło o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i zwróceniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Jak wyjaśnił w uzasadnieniu organ odwoławczy w jego ocenie nie można uznać, aby obszar analizy urbanistycznej wyznaczono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Wyjaśniono w tym zakresie, że choć przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa jako podstawowy sposób wyznaczania granic obszaru analizy trzykrotność frontu, nie mniej niż 50 m, to jednak w pewnych okolicznościach nie tylko istnieją podstawy, ale wręcz koniecznym jest wyznaczanie granic obszaru analizy w promieniu większym niż ww. wartości minimalne. Do takich okoliczności zalicza się m. in. dysproporcję pomiędzy wielkością terenu inwestycji, a wielkością sąsiednich działek, czy też niewspółmiernie małą szerokością tej części terenu inwestycji, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem teren inwestycji składa się w sumie z 5 działek o łącznej powierzchni 13 976 m2, podczas gdy większość działek sąsiadujących z terenem inwestycji nie przekracza powierzchni 1000 m2. Nie można pomijać też faktu, dlaczego front terenu inwestycji, tj. ta część, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, mierzy zaledwie 8 m. Wynika to z faktu, że praktycznie cały teren inwestycji znajduje się w tzw. drugiej linii zabudowy, a do drogi publicznej przylega tzw. sięgacz, tj. wąski pas działek nr [...], poprzez który odbywać ma się wjazd. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, istnieje wręcz potrzeba na ustalenie granic obszaru analizy w sposób odmienny niż wskazuje na to zasada określona w § 3 ust 2 ww. rozporządzenia, tj. w odległości większej niż 50 m.

Wyniki z analizy urbanistycznej stanowią podstawowy dowód w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a w przypadku stwierdzenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona w nieprawidłowo wyznaczonym obszarze, zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia całej analizy. Tego rodzaju czynność bałaby równoznaczna z uzupełnieniem materiału dowodowego w istotnym zakresie, dlatego nie może to zostać przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego, bowiem stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a.

Końcowo Kolegium nakazało organowi I instancji zlecenie ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy, mając na względzie wskazaną powyżej argumentację, a ponadto rozważenie czy krąg stron został prawidłowo. Wyjaśniono, iż akt sprawy wynika, że za strony uznani zostali właściciele wszystkich lokali w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, podczas gdy stroną w takich przypadkach-powinna być tylko wspólnota mieszkaniowa.

Pismem z 27 czerwca 2023 r. M. D. reprezentowany przez radcę prawnego wystąpił ze sprzeciwem na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie w trybie art. 138§ 1 k.p.a. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy

W ocenie skarżącego organ odwoławczy zbyt dowolnie przechodzi od pojęcia "front działki" do kategorii "sumaryczna szerokość działek". Można się zgodzić z argumentem, że nie można utożsamiać czynnika szerokości frontu działki z odcinkiem 8- metrów, przez który dojeżdża się tylko do właściwego terenu inwestycji, jednak zachować trzeba pewien związek z drogą publiczną. Gdyby bowiem ustawodawca miał na myśli szerokość terenu inwestycji lub jego obszar, to takiego sformułowania użyłby w ustawie zamiast pojęcia "front terenu".

Zdaniem skarżącego w realiach badanej sprawy warunki sporządzania analizy uznać należy za standardowe i nie przemawiające za zwiększeniem obszaru analizy, a w rezultacie sprzeczny z zasadą dobrego sąsiedztwa. SKO nie przywołuje bowiem żadnych danych opisanych w analizie poza zestawieniem wielkości działek najbliżej położonych z wielkością inwestycji, które w żaden sposób nie przemawia za zwiększaniem obszaru analizy.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej przywoływana jako: P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje natomiast wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

W tym miejscu ponownie podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e P.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu w następstwie wniesionego sprzeciwu jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, które uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Stargard ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie zespołu do 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej na terenie działek nr [...] w obrębie 3 miasta S. , w rejonie ulic [...], [...]j oraz [...]

Przy czym postępowaniu odwoławczym rozpatrzeniu podlegały dwa odwołania – wśród których było odwołanie Inwestora.

W tym miejscu warto zauważyć, iż decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie wniosku inwestora. Choć organ ustalający warunki zabudowy nie jest związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, to nie oznacza to, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność. (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2433/14).

W badanej sprawie po opracowaniu analizy parametrów organ prowadził korespondencję z Inwestorem, który dokonywał modyfikacji swojego wniosku. Następnie zaś po opracowaniu kolejnej analizy, przy uwzględnianiu stanowiska Inwestora został opracowany przez architekta projekt decyzji, do którego inwestor wniósł swoje uwagi w piśmie z 12 listopada 2022 r. Przy czym warto zaważyć, iż ów opisany wyżej projekt decyzji był przedmiotem uzgodnień z właściwymi organami. Następnie organ wydał decyzję ustalającą warunku zabudowy.

W ocenie Sądu, mając na względzie treść pisma z 12 listopada 2022 r. oraz odwołania, w którym Inwestor domagał się zmiany zaskarżonej decyzji w całości poprzez ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, zgodnie z wnioskiem i wskazaniami (parametrami) wskazanymi przez skarżącego (Inwestora), decyzja ustalająca warunki zabudowy winna była zostać uchylona przez organ celem jednoznacznego sprecyzowania wniosku Inwestora i co też po stronie organu administracji czyni konicznym weryfikację aktualności przeprowadzonej analizy dla oczekiwanych przez Inwestora zamierzeń. Warto też zauważyć, iż w razie uznania konieczności zmiany parametrów inwestycji w decyzji potrzebną byłaby zmiana projektu decyzji oraz uzgodnienie tak zmienionej decyzji z właściwymi organami. Dopiero pozytywne uzgodnienie projektu decyzji dawałoby podstawy do orzekania w sprawie. Tak opisane postępowanie niewątpliwie wykracza poza opisany wyżej zakres postępowania odwoławczego i czyni zasadnym uchylenie decyzji przez organ odwoławczy. Przy czym, w pierwszej kolejności celowym jawi się wezwanie Inwestora do jednoznacznego sprecyzowania jego wniosku tak aby nie budziło wątpliwości planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne w zakresie oczekiwanych przez niego parametrów.

Sąd nie znalazł wobec powyższego podstaw do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego o konieczności uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając na względzie treść zarzutów zawartych w sprzeciwie Sąd wskazuje, iż nie znalazł też podstaw do zakwestionowania stanowiska Kolegium o potrzebie opracowania nowej analizy w szczególności zawierającej należyte wyjaśnienie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego z uwagi na fakt, że praktycznie cały teren inwestycji znajduje się w tzw. drugiej linii zabudowy, a do drogi publicznej przylega tzw. sięgacz. Kolegium wprawdzie wskazało w decyzji na możliwy sposób ustalenia granic obszaru analizy jako "sumarycznej szerokości działek", należy mieć jednak na względzie, iż rozszerzenie leży w gestii osoby opracowującej analizę oraz wymaga odpowiedniego uzasadnienia. Warto aktualnie, przy ocenie podstaw i zakresu rozszerzania obszaru analizowanego wskazać, że pomocne mogą okazać się zasady przyjęte przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przepisach wchodzących w życie z dniem 24 września 2023 r. (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Powyższy przepis może stać się swoistym wzorcem dla osób wyznaczających obszar analizowany także w toczących się postępowaniach, z uwagi na określenie przez ustawodawcę zasad, które dotychczas nie były odpowiednio precyzyjnie uregulowane.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W następstwie powyższego, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.