II SA/Sz 61/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.

Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 101 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.", zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne, prowadzone na wniosek J. A., dalej również jako "Skarżący", w sprawie ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] na okres 9 miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku, tj. do dnia 19 czerwca 2021 r.

Zdaniem organu I instancji, wstępne opracowanie dotyczące planu miejscowego wskazuje, że ustalenia planu dla przedmiotowego terenu mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania przestrzennego działki.

Zażalenie na postanowienie złożył inwestor J. A., zarzucając organowi rażące naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem odwołującego, w zaskarżonym postanowieniu organ nie wskazał żadnych informacji dotyczących stanu zaawansowania procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności nie wskazał przewidywanego terminu zakończenia tej procedury i uchwalenia planu.

W ocenie skarżącego nie ma żadnych szans na to aby plan miejscowy mógł zostać uchwalony w okresie zawieszenia niniejszego postępowania. Ponadto, organ nie wykazał, że zamierzone przedsięwzięcie objęte jego wnioskiem będzie sprzeczne

z ustaleniami procedowanego planu.

Według skarżącego obecnie istnieją wszelkie parametry, które na zasadzie dobrego sąsiedztwa pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w sposób nienaruszający praw osób trzecich oraz właściciela działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1

w związku z art. 144 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że kluczowym narzędziem polityki przestrzennej na szczeblu gminy powinien być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Za wyjątek od tej zasady uważa się określenie sposobu zagospodarowania terenu, poprzez uzyskanie przez inwestora indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. daje pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z zasadą kształtowania ładu przestrzennego w oparciu o plan miejscowy związana jest regulacja z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąca podstawę zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta K..

Kolegium podało dalej, że kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia tego planu.

Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn, zdaniem organu, jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Mieć tu bowiem należy na uwadze również stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15.

W ocenie organu odwoławczego, bezsprzecznym w sprawie jest to, że dla obszaru, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], w obrębie ewid. [...] przy ul. [...] w K., Rada Miasta K. w dniu [...] kwietnia 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K., obejmującego tereny położone pomiędzy ulicami [...], [...] i torami kolejowymi relacji T. - K.. Według ustaleń organu pierwszej instancji procedura planistyczna przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru inwestycji jest zaawansowana. Wykonawca planu czeka wyłącznie na dokonanie zmian w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Procedura jego zmiany jest w fazie końcowej. Przewiduje się, że nowe studium będzie uchwalone najpóźniej do końca

I kwartału 2021 r. Obszar objęty powyższą procedurą obejmuje wnioskowaną działkę.

Według ustaleń organu, wstępne opracowanie dotyczące planu miejscowego wskazuje, że ustalenia planu dla przedmiotowego terenu mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu. Jeżeli więc, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu, to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji podjął powyższe ustalenia biorąc pod uwagę stan zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a okoliczność ta dawała możliwość zawieszenia postępowania, ponieważ w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia istniała realna możliwość, że miejscowy plan zostanie uchwalony przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia przez stronę skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie organ ten podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy okoliczność stanowiąca podstawę do zawieszenia postępowania została udowodniona. Ustalenia zostały dokonane na podstawie analizy wniosku inwestora, parametrów projektowanej inwestycji, jak również aktów prawa miejscowego w odniesieniu do wnioskowanego terenu, tj. uchwały Rady Miejskiej K. z dniu [...] kwietnia 2016 r. nr [...], załącznika graficznego do uchwały, a także na podstawie stanu zaawansowania prac nad sporządzeniem planu.

Na powyższe postanowienie J. A., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

- art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zastosowanie tego przepisu i zawieszenie na okres

9 miesięcy postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] obręb [...] w K., pomimo, że w tym terminie nie będzie możliwe uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i poprzestanie na oświadczeniach organu dotyczących stanu przyszłego i niepewnego.

Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych postanowień organów I i II instancji, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W ocenie Skarżącego, zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., a następnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga czynności, które muszą być rozłożone w czasie, wymagające zachowania terminów przewidzianych w procedurze administracyjnej. W decyzji organu I instancji nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności, uzasadniających twierdzenie, że "procedura planistyczna przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru inwestycji jest zaawansowana". Twierdzeniu temu przeczy okoliczność, że nie ma nawet aktualnego studium uwarunkowań, które stanowi punkt wyjścia dla opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jest ostatnią czynnością w tej procedurze - jak sugerują organy administracyjne twierdząc, że wykonawca planu czeka wyłącznie na dokonanie zmian w studium uwarunkowań. Okoliczności sprawy wskazują, że nie jest realne uchwalenie wiążącego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do dnia 19 czerwca 2021 r., do którego to dnia zawieszono postępowanie w niniejszej sprawie.

Zdaniem Skarżącego, organ I instancji z pewnością nie wykazał, aby obiektywnie realne było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru w okresie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Także organ odwoławczy nie poczynił konkretnych ustaleń w tym zakresie, poprzestając na oświadczeniach organu dot. jedynie spodziewanego terminu zmiany studium uwarunkowań i to wskazanego w sposób orientacyjny.

Skarżący zwrócił uwagę, że organ nie wykazał, aby planowany sposób zabudowy przedmiotowej działki miał być sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub choćby ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż planu nie ma, a studium jest nieaktualne (i jak wskazuje organ wymaga zmiany). Zatem o ewentualnej niezgodności można by mówić co najwyżej po ustaleniu aktualnego studium uwarunkowań.

Podkreślił, że ewentualne zmiany w studium uwarunkowań muszą korespondować z aktualnym sposobem zabudowy w okolicy przedmiotowej działki nr [...] - a obecnie wygląda ona tak, że na działce sąsiedniej od około 2 lat jest realizowana budowa osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zmiany studium uwarunkowań winny więc zmierzać w kierunku zgodnym z wnioskowanym sposobem zabudowy działki, tj. zasadniczo zabudowa mieszkalna wielorodzinna, a nie z nią sprzecznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem dokonana przez Sąd ocena zgodności

z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie narusza przepisów wskazywanych w skardze, ani innych przepisów prawa. Nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...]. Powodem zawieszenia postępowania było wskazywane przez organ I instancji przystąpienie (uchwałą z dnia [...] kwietnia 2016 r.) do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia dla obszaru objętego wnioskiem Skarżącego mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Wskazać zatem na wstępie należy, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest (stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należy się zgodzić z wywodami organu co do roli tego dokumentu w procesie określania dopuszczalnego zagospodarowania objętych nim terenów.

Sąd podzielił również zapatrywania organu co do możliwości i dopuszczalności zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku przystąpienia przez gminę do sporządzenia planu miejscowego,

Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Zawieszenie postępowania na tej podstawie ma charakter fakultatywny,

co oznacza, że uzależnione jest od uznania organu. Zawieszenie postępowania nie może mieć jednak charakteru dowolnego.

Skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania winno być uzależnione od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedną z takich przyczyn jest niewątpliwie prowadzenie przez organ gminy procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego przy jednoczesnym wykazaniu, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie, które miałoby stać się przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami planu. Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. należy bowiem interpretować w powiązaniu z art. 65 ust. 1 przywołanej ustawy, który stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Zestawienie treści obu przepisów prowadzi do wniosku, że ratio legis przewidzianej przez ustawodawcę możliwości zawieszenia postępowania w trybie

art. 62 ust. 1 u.p.z.p. sprowadza się do ograniczenia wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji.

Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest zatem podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ jako przyczynę zawieszenia postępowania wskazał po pierwsze podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, a po wtóre potencjalną sprzeczność ustaleń planu z zamierzeniem inwestycyjnym Skarżącego.

Nie ma przy tym znaczenia, że – jak podnosi Skarżący, równocześnie prowadzone są prace nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że równolegle prowadzenie prac nad studium i planem miejscowym jest dopuszczalne (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, z 26 marca 2018 r., II OSK 2451/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest dopuszczalne jedynie równoczesne (na jednym posiedzeniu rady gminy) uchwalenie obu dokumentów (por. wyroki NSA z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, 17 listopada 2016 r., II OSK 303/15; 14 grudnia 2016 r., II OSK 1388/16, 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jak wynika z pisma organu I instancji z dnia 9 października 2020 r. prace nad zmianą studium były zaawansowane i przewidywano jego uchwalenie do końca

I kwartału 2021 r., co zdaniem Sądu uprawdopodobniło tezę, iż plan miejscowy zostanie uchwalony przed dniem upływu zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Co prawda w decyzjach organów obu instancji lakonicznie opisano potencjalną niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami procedowanego planu, jednak należy zwrócić uwagę na to, że sam Skarżący w odwołaniu wskazuje na konieczność aktualizacji studium, które w dotychczasowym kształcie przewidywało inne, aniżeli zamierzone przez niego zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem.

Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), to w ocenie Sądu zawieszenie postępowania w badanej sprawie było uzasadnione. Nie jest bowiem powiedziane, że ustalenia procedowanego studium, a co zatem idzie ustalenia planu miejscowego, zostaną dostosowane do jego oczekiwań. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem jeżeli aktualne w dacie zawieszenia postępowania studium przewidywało inne aniżeli zamierzone przez Skarżącego wykorzystanie terenu, a zmiana jego przeznaczenia w dalszym ciągu jest z tym zamierzeniem sprzeczna, to istniały podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Z tych względów, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.