II SA/Sz 609/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz strony skarżącej Spółka kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. W dniu [...] kwietnia 2019 r. na drodze krajowej nr [...] w S. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego dokonali kontroli autobusu marki [...] o nr rej. [...] Kontrolowanym pojazdem kierował p. O. K., który wykonywał krajowy, okazjonalny transport drogowy osób. Przewóz odbywał się w imieniu i na rzecz spółki [...] w S. SP. z o.o. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca")

Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wskazał na stwierdzone naruszenia, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, tj.:

- niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym – za każdy dokument;

- wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym w zakresie prawidłowego oznakowania lub wyposażenia pojazdu;

- niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis.

W konsekwencji stwierdzonych naruszeń, decyzją z dnia 7. czerwca 2019 r. nr [...] Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (przywoływany dalej jako: "Organ pierwszej instancji") nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł.

2. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji Organu pierwszej instancji i wniosła o umorzenie postępowania. Wskazała, że w toku postępowania złożyła wyczerpujące wyjaśnienia, w których wskazała na wyłączną winę kierowcy. W ocenie Skarżącej nie jest prawdą, że przerzuca ona odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia na kierowcę. W jej ocenie, co do zasady ma wprowadzone procedury i zalecenia, aby do takich naruszeń nie dochodziło, natomiast w tej sprawie doszło to wyjątkowej sytuacji, o jakiej mowa w art. 92 c, której przedsiębiorca nie był w stanie przewidzieć. Skarżąca podkreśliła, że kierowca został wyposażony we wszystkie wymagane dokumenty i prawdopodobnie zostawił je gdzieś w biurze. W zakresie braku ogumionego koła zapasowego Skarżąca wyjaśniła, ze przygotowanie pojazdu do realizacji konkretnego przewozu zgodnie z przyjętymi procedurami należy również do kierowcy i najprawdopodobniej nie zostało zabrane z uwagi na fakt, że na co dzień kierowca wykonuje przewozy do 50 km i wówczas go to nie obowiązuje. Skarżąca uwypukliła, że przy 250 kierowcach i taborze ok 200 pojazdów nie jest możliwe dokonywać osobistego sprawdzania każdego z kierowców przed rozpoczęciem przewozu, tym bardziej, że wykresówki mogą zostać poddane analizie dopiero po upływie 28 dni. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Organu, że przedsiębiorca niezależnie od podjętych kroków i działań zawsze będzie odpowiadał za działania lub zaniechania swoich kierowców.

3. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., przywoływanej dalej jako: "K.p.a."), art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1,3 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58, przywoływanej dalej jako: "u.t.d."), lp. 1.12, lp. 2.5, lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 25, art. 26d-e, art. 31e ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm., przywoływanego dalej jako: "u.c.p.k."), art. 33, art. 34, art. 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 60, str. 1 przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie UE nr 165/2014"), § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022), Główny Inspektor Transportu Drogowego (przywoływany dalej jako: "Organ odwoławczy") utrzymał w całości w mocy decyzję Organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska Organ odwoławczy wskazał, że art. 92a

ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów ww. załącznika. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez u.t.d., w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d.

Organ wskazał, że zgodnie z lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d., niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. – za każdy dokument sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 500 zł. Natomiast zgodnie z lp. 2.5 powyższego załącznika, wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym w zakresie prawidłowego oznakowania lub wyposażenia pojazdu, przewidzianym dla danego rodzaju wykonywanego przewozu drogowego sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 500 zł. Z kolei zgodnie z lp. 6.3.8. tegoż załącznika do u.t.d., niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzania danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis sankcjonowane jest również karą pieniężną w wysokości 50 zł.

Odnosząc się do powyższych naruszeń w ocenie Organu niewątpliwie zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez Skarżącą przepisów prawa w zakresie niewyposażenia kierowcy w wymagane zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 u.c.p.k.

Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika, że w dniu kontroli drogowej, kierowca wykonywał na rzecz Skarżącej krajowy okazjonalny transport drogowy osób. W trakcie czynności kontrolnych kierujący okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydany Skarżącej, prawo jazdy, kartę kierowcy, świadectwo kwalifikacji, orzeczenie lekarskie i psychologiczne, dowód rejestracyjny pojazdu wraz z polisą OC, dokument potwierdzający zlecenie najmu pojazdu oraz 5 sztuk wykresówek. Nie okazał natomiast zaświadczenia, o którym mowa w art. 31 u.c.p.k. za dni [...].03.2019 – [...].04.2019 r. Kierujący wyjaśnił, że w chwili kontroli wykonywał jednorazową usługę przewozu okazjonalnego, natomiast normalnie do dnia kontroli wykonywał przewozy w ramach komunikacji miejskiej oraz na liniach regularnych do 50 km.

Organ wskazał, że co do zasady każdy kierowca prowadzący pojazd niezwolniony z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych okazać dokumentację dotyczącą jego aktywności za bieżący tydzień i poprzednie 28 dni. W przypadku gdy kierowca nie prowadził pojazdu obowiązkiem przedsiębiorcy jako pracodawcy kierowcy jest wystawienie i wręczenie mu zaświadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 u.c.p.k., przed rozpoczęciem przez niego przewozu drogowego. Zaświadczenie to nie tyle zastępuje zapis wykresówek, czy danych na karcie kierowcy, ile wyjaśnia przyczyny ich nieposiadania przez kontrolowanego kierowcę. Celem tej regulacji jest umożliwienie funkcjonariuszom kontroli drogowej kontroli czy przestrzegane są przepisy o czasie pracy kierowców.

Stąd, jak wskazał Organ, kontrolowany kierowca w chwili kontroli powinien był okazać inspektorom za okres od [...].03.2019 r. do [...].04.2019 r. zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ust. 1 u.c.p.k., na przeznaczonym do druku formularzu, o którym mowa w decyzji Komisji nr 2007/230/WE z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym (Dz. Urz UE L n99 z 14.04.2007, str. 14, Dz. Urz UE L 101 z 11.04.2008, stro. 11, Dz. Urz. UE L 330 z 16.12.2009, str. 80 oraz Dz. Urz. UE L 63 z 12.03.2010, str. 31). Takie zaświadczenie Skarżąca powinna była przekazać kontrolowanemu kierowcy przed rozpoczęciem przewozu, tak by dysponował nim podczas kontroli drogowej. Strona natomiast nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku w tym zakresie i tym samym, w ocenie Organu przyczyniła się do stwierdzonego naruszenia.

Dalej Organ wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.) autobus powinien być wyposażony w ogumione koło zapasowe; przepisu nie stosuje się do autobusu miejskiego używanego w komunikacji miejskiej lub miejskiej i podmiejskiej, zaś zgodnie z § 18 ust. 2 przepisu nie stosuje się także w przewozach okazjonalnych wykonywanych w granicach administracyjnych miasta i gminy.

W tej sprawie, jak wskazał Organ, autobus Skarżącej nie posiadał na dzień kontroli wymaganego wyposażenia. Oględziny autobusu potwierdziły brak, zaś kotrolujący ustalili, że przewóz z dnia kontroli był przewozem okazjonalnym wykraczającym poza granice administracyjne miasta. Jednocześnie Organ wskazał, że zachowanie pracownika nie jest okolicznością, o której mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., czyli nie jest zdarzeniem, na które przewoźnik nie ma wpływu lub zdarzeniem, którego przewoźnik ie może przewidzieć. W ocenie Organu Skarżąca nie może bronić się argumentacją, że to kierowca nie sprawdził, czy też nie przygotował autobusu należycie do przewozu, bo to Skarżąca jako przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą i ona ponosi odpowiedzialność za zaniedbania.

Odnośnie naruszenia określonego w lp. 6.3.8 załącznika nr 3, Organ przywołał art. 33 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 165/2014 i wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 6 lit a) tego rozporządzenia każdy kierowca pojazdu wyposażonego w analogowy tachograf nanosi na swoją wykresówkę następujące informacje: na początku używania wykresówki – swoje nazwisko i imię. W tej sprawie, Organ ustalił, że wykresówka kierowcy nie zawiera wymaganego wpisu w zakresie imienia kierowcy. Kierowca zapisał bowiem na wykresówce swoje nazwisko oraz literę "O", która nie wskazywała na imię kontrolowanego. Daniem Organu wykresówka, nie spełniała zatem wymogu prawidłowego wprowadzenia danych.

Organ podkreślił, że całokształt materiału zgromadzonego w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowanie wobec Skarżącej art. 92c u.t.d., bowiem do naruszenia przepisów doszło w wyniku zaniedbań przez stronę, która nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku wyposażenia kierowcy w wymagany ustawą dokument, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.t.d. Ponadto organizacja pracy w przedsiębiorstwie Skarżącej była niedostateczna i to skutkowało naruszeniem przepisów. Organ uznał, że nie może uwzględnić stanowiska Skarżącej, że za stwierdzone naruszenia odpowiedzialność winien ponieść tylko kierowca bo to do jego obowiązków należało prawidłowe wyposażenie autobusu, czy też dysponowanie stosownymi dokumentami

4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. decyzję Organu odwoławczego wnosząc o jej uchylenie, Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Wydanej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, na jego dowolnej ocenie oraz zaniechaniu poczynienia prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na dowodach,

- naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, brak wskazania faktów na których Organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.,

Uszczegóławiając ww. zarzuty, Skarżąca podniosła, że Organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania na okoliczność, którą w decyzji podniósł, że kierowca nie został w dokument zaświadczenia wyposażony. Podobnie Skarżąca wskazała, ze Organ w żadnym stopniu nie odniósł się wyjaśnień strony w zakresie braku ogumionego koła. Także w zakresie braku pełnego imienia na wykresówce Skarżąca wskazała, że Organ nie przeprowadził analizy obowiązujących w przedsiębiorstwie procedur. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne Skarżąca wskazała, że wynika z niego, że niewystarczające jest nabycie programu i bieżąca analiza czasu pracy, właściwe zasady wynagradzania, udokumentowane szkolenia, czy odbieranie oświadczeń od kierowców. Skarżąca wskazała, że w toku postępowania złożone zostały wyczerpujące wyjaśnienia, w których wskazano na wyłączną winę kierowcy i wprowadzenie w firmie wszelkich wymaganych środków dla wyeliminowania tego typu naruszeń i zapewnienie właściwej organizacji dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców wymaganych przepisów. Skarżąca podkreśliła, że ze względu na wielkość przedsiębiorstwa, znaczną liczbę kierowców oraz, że realizowane przewozy mają szczególny charakter wprowadzono rozwiązania, które pozwalają na minimalizację błędów, zaś prawidłowe zasady wynagradzania pracowników nie zawierają składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Skarżąca podkreśliła, że w pismach z dnia 18.04.2019 r. oraz 10.05.2019 r. wskazano wprost na obowiązujące w przedsiębiorstwie zasady. Zgodnie z przyjętą procedurą każdy kierowca od dyspozytora uzyskuje informację na temat zadań przewozowych na dany dzień. Także od dyspozytora otrzymuje komplet dokumentów, dotyczących kierującego, pojazdu, jak i uprawnień przewozowych. Tego typu rozwiązanie uniemożliwia pomyłki w zakresie braku obsługi jakiegoś zlecenia czy braki w dokumentacji. Skarżąca podkreśliła, że nie ma mowy, by kierowca wyruszył w trasę bez wizyty u dyspozytora, gdyż tam jest sprawdzany także stan trzeźwości kierowcy. I taka sytuacja, zdaniem Skarżącej, miała miejsce w dniu kontroli pojazdu Skarżącej 8.04.2019 r.

Skarżąca wskazała, że jako profesjonalny, świadomy, będący od wielu lat na rynku przedsiębiorca, korzystając z wieloletnich doświadczeń, wprowadza takie zasady, polecenia i organizację, aby do naruszeń nie dochodziło. Generalnie, zdaniem Skarżącej, nie jest możliwe, aby przedsiębiorca prowadzący dużą firmę zajmował się osobiście nadzorem i kontrolą wszystkich kierowców i innych pracowników. W ocenie Skarżącej oczywistym jest, że codzienna kontrola pojazdu należy do obowiązków kierowcy, w przypadku jakichkolwiek braków lub nieprawidłowości winien to zgłosić do działu technicznego, a skoro tego nie uczynił, to znaczy, że nie dopełnił ciążącego konkretnie na nim obowiązku. Podobnie z wypisywaniem wykresówek.

W ocenie Skarżącej nie może być tak, jak to zostało wyrażone w decyzji, że przedsiębiorca niezależnie od podjętych kroków i działań zawsze będzie odpowiadał za działania lub zaniechania swoich kierowców.

5. W odpowiedzi na skargę, Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

6. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

7. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenie przez Skarżącą przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami w zakresie:

- niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym – zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 u.c.p.k.;

- wykonywania przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym w zakresie prawidłowego oznakowania lub wyposażenia pojazdu (brak ogumionego koła zapasowego);

- niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – brak pełnego imienia na wykresówce (w zamian umieszczenie na niej jedynie inicjału).

Skarżąca na tak zakreślonym tle ustaleń faktycznych, przyjętych przez Organy obu instancji, nie zakwestionowała stwierdzonych przez kontrolujących braków, zakwestionowała jednak rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej za powyższe naruszenia, podnosząc, że doszło do nich jedynie z winy kierowcy a przedsiębiorca dołożył wszelkich starań, by do tego typu naruszeń nie dochodziło.

8. W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne co do stwierdzonych podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2019 r. braków są prawidłowe, tzn., nie jest sporne, że kierowca nie miał zaświadczenia, o którym mowa w art. 31 u.c.p.k., w pojeździe brak było zapasowego koła ogumionego, a wykresówki kierowcy nie zawierały jego pełnego imienia, tylko inicjał. Powyższe braki zostały prawidłowo wskazane przez Organy obu instancji, choć nie każdy z nich, zdaniem sądu oznacza jednocześnie naruszenie przepisów przewozu drogowego, skutkujący nałożeniem sankcji.

Biorąc to pod uwagę, w zakresie wywodów prawnych przyjętych zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził tego rodzaju naruszenia prawa materialnego i procesowego, które uzasadniają uwzględnienie skargi. Organy dodatkowo, w ocenie Sądu, nie zbadały, czy nie zachodziły okoliczności uwalniające Skarżącą od odpowiedzialności (art. 92b u.t.d.), jako podmiotu wykonującego przewóz drogowy oraz niewystarczająco zbadały, uzasadniły i oceniły czy nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 92c u.t.d.

9. Uzasadniając powyższe, na wstępie tej części wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. e rozporządzenia nr 165/2014 "wykresówka" oznacza kartę wkładaną do tachografu analogowego, przeznaczoną do zapisywania i przechowywania zarejestrowanych danych, na której urządzenia znakujące tachografu analogowego zapisują w sposób ciągły informacje, które mają być rejestrowane;

Art. 34 ust. 6 lit. a rozporządzenia nr 165/2014 stanowi, że każdy kierowca pojazdu wyposażonego w analogowy tachograf nanosi na swoją wykresówkę na początku używania wykresówki - swoje nazwisko i imię. W tej sprawie, Organ ustalił, że wykresówka kierowcy nie zawiera wymaganego wpisu w zakresie imienia kierowcy. Kierowca zapisał bowiem na wykresówce swoje nazwisko oraz literę "O", która nie wskazywała na imię kontrolowanego. Zdaniem Organu wykresówka, nie spełniała zatem wymogu prawidłowego wprowadzenia danych, co zostało uznane za naruszenie.

Zdaniem Sądu, przypisanie naruszenia w tym zakresie jest wynikiem zbyt rygorystycznej, formalistycznej interpretacji przepisu art. 34 ust. 6 lit. a rozporządzenia nr 165/2014 oraz lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że regulacja art. 34 ust. 6 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz.UE.L Z 2014 r. Nr 60, str. 1), czego nie dostrzegły Organy obu instancji, ma na celu zapewnienie skutecznej kontroli stosowania obowiązujących rozwiązań prawnych, poprzez niebudzącą wątpliwości możliwość przyporządkowania wykresówki do konkretnego kierowcy. Cel tego przepisu, w ocenie Sądu, jest wystarczająco osiągnięty w sytuacji, gdy kierowca w wykresówce wskazuje wyłącznie swoje nazwisko lub nazwisko z inicjałem imienia, zaś nie ma wątpliwości, że jest to wykresówka tego konkretnego kierowcy. W tym względzie Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bk 932/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), i uznaje przedstawioną tam argumentację za swoją.

W ocenie składu orzekającego, celem regulacji art. 34 ust. 6 lit. a ww. rozporządzenia jest możliwość przypisania określonej wykresówki do konkretnego kierowcy, a tym samym uniemożliwienie wykorzystania wykresówki przez inną osobę oraz wykluczenie możliwości jakichkolwiek nadużyć w tym zakresie. Do takich wniosków uprawnia treść całego art. 34, a zwłaszcza ust. 6 tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 6 lit. a – e, kierowca oprócz imienia i nazwiska jest zobowiązany zamieścić w wykresówce datę i miejsce rozpoczęcia jej używania oraz datę i miejsce zakończenia jej używania, numer rejestracyjny każdego pojazdu, do którego został przydzielony, wskazania licznika długości drogi, czas kiedy miała miejsce zmiana pojazdu. Powyższe informacje mają zapewnić skuteczną kontrolę stosowania obowiązujących rozwiązań prawnych, poprzez niebudzącą wątpliwości możliwość przyporządkowania wykresówki do konkretnego kierowcy. Zdaniem Sądu, taki cel w przypadku Skarżącą i wykresówek jego kierowcy o nazwisku O.K. został osiągnięty również w tych sytuacjach, gdy na wykresówce znajdowało się pełne nazwisko kierowcy ("K.") z inicjałem imienia ("O. K.").

Sąd zauważa, że nie było wątpliwości co do tego, że nazwisko na wykresówce z inicjałem imienia oznaczało, że wykresówki używał ten konkretny kierowca, (co do tego nie miał wątpliwości również Organ przypisując te wykresówki tylko jednemu kierowcy (właśnie O.K.) – zbyt daleko idące i nieuwzględniające celu wskazanej regulacji było przypisanie Skarżącej naruszenia w tym zakresie oraz ukaranie karą [...] zł za wykresówkę niezawierającą wskazania imienia kierowcy.

W tym zakresie należy wskazać, że zastosowana przez Organy w sprawie tej formalistyczna wykładnia przepisu art. 34 ust. 6 lit. a rozporządzenia nr 165/2014 została skrytykowana w orzecznictwie na tle przepisu art. 15 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U. UE L z 1985 r. Nr 370, poz. 8). Na tle tej ostatnio wskazanej regulacji, identycznej jak art. 34 ust. 6 lit. a rozporządzenia nr 165/2014, sądy administracyjne argumentowały, że przepis nakazujący wskazanie przez kierowcę w wykresówce swojego imienia i nazwiska nie może być traktowany jako narzędzie do wymierzania przewoźnikowi kary pieniężnej za najmniejsze choćby uchybienie w treści wykresówki, mimo braku jakiegokolwiek problemu z identyfikacją kierowcy, którego wykresówka dotyczy. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem tej regulacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 621/15 oraz powołane w nim orzecznictwo oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 314/17, dostępne także na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, że wymierzenie kary pieniężnej za opisane wyżej naruszenie mogłoby być uzasadnione, gdyby przedsiębiorca zatrudniał co najmniej dwóch kierowców o tym samym nazwisku "K." i bez wskazania ich imienia nie sposób byłoby przypisać konkretnej wykresówki do konkretnego kierowcy. Istniałby zatem problem z identyfikacją kierowcy. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie. Dlatego, zdaniem Sądu, ocenić należy, że Organy naruszyły przepis art. 34 ust. 6 lit. a rozporządzenia nr 165/2014 opierając się na wykładni, która prowadzi do niedających się zaakceptować wyników z punktu widzenia celu tej regulacji. Wykładnia funkcjonalna tego przepisu jest wykładnią, która powinna być w sprawie zastosowana, zatem jej nieuwzględnienie prowadzi do ustalenia, że miało miejsce naruszenie prawa.

Już to ustalenie, skutkować powinno wyeliminowaniem wadliwych decyzji z obrotu prawnego.

10. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.t.d., statuującym obowiązki kierowcy podczas kontroli, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (...). Natomiast na podstawie art. 31 ust. 1 u.c.p.k., w przypadku braku możliwości wprowadzenia danych, zgodnie z art. 34 rozporządzenia (UE) nr 165/2014 lub Umową AETR, przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany wystawić kierowcy wykonującemu przewóz drogowy zatrudnionemu u tego przedsiębiorcy zaświadczenie, jeżeli kierowca:

1) przebywał na zwolnieniu lekarskim od pracy z powodu choroby;

2) przebywał na urlopie wypoczynkowym;

3) miał czas wolny od pracy;

4) prowadził pojazd wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub Umowy AETR;

5) wykonywał inną pracę niż prowadzenie pojazdu;

6) pozostawał w gotowości do wykonywania pracy w rozumieniu art. 9 ust. 1 - w przypadku przewozu drogowego, do którego ma zastosowanie rozporządzenie (WE) nr 561/2006, lub w rozumieniu art. 12 ust. 3 lit. c załącznika do Umowy AETR - w przypadku przewozu drogowego, do którego ma zastosowanie Umowa AETR.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 u.c.p.k., zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, wystawione na przeznaczonym do druku formularzu, o którym mowa w:

1) decyzji Komisji nr 2007/230/WE z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym (Dz.Urz. UE L 99 z 14.04.2007, str. 14, Dz.Urz. UE L 101 z 11.04.2008, str. 11, Dz.Urz. UE L 330 z 16.12.2009, str. 80 oraz Dz.Urz. UE L 63 z 12.03.2010, str. 31) - w przypadku przewozu drogowego, do którego ma zastosowanie rozporządzenie (WE) nr 561/2006,

2) Suplemencie 3 do załącznika do Umowy AETR - w przypadku przewozu drogowego, do którego ma zastosowanie Umowa AETR

- przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego, a kierowca to zaświadczenie podpisuje.

Sąd podziela stanowisko Organów, że co do zasady każdy kierowca prowadzący pojazd niezwolniony z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych okazać dokumentację dotyczącą jego aktywności za bieżący tydzień i poprzednie 28 dni. W przypadku gdy kierowca nie prowadził pojazdu obowiązkiem przedsiębiorcy jako pracodawcy kierowcy jest wystawienie i wręczenie mu zaświadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 u.c.p.k., przed rozpoczęciem przez niego przewozu drogowego. Zaświadczenie to nie tyle zastępuje zapis wykresówek, czy danych na karcie kierowcy, ile wyjaśnia przyczyny ich nieposiadania przez kontrolowanego kierowcę. Celem tej regulacji, co potwierdziły Organy, jest umożliwienie funkcjonariuszom kontroli drogowej kontroli czy przestrzegane są przepisy o czasie pracy kierowców. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia obu decyzji, Organy nie wzięły w związku z powyższym możliwości uwolnienia się od kary pieniężnej w przypadku, o którym mowa w art. 92b ust. 1, który wyraźnie odsyła do przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, a za takie właśnie uznać należy, w ocenie Sądu, normy zawarte w ustawie o czasie pracy kierowców, w tym w art. 31 tej ustawy.

Zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 8 kwietnia 2019 r.), nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006,

b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014,

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 409),

d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d. ust. 2 przepis ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio w sprawach o nałożenie kary pieniężnej wobec osób, o których mowa w art. 92a ust. 2.

W tym zakresie Organy nie tylko nie rozważyły możliwości zastosowania normy wynikającej z tego przepisu, ale także nie przeprowadziły stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie. Do tego, by uwolnić się od odpowiedzialności w powyższym zakresie, wystarczy już, by podmiot wykonujący przewozy wykazał właściwą organizację pracy i poprawny system wynagradzania, na co Skarżący jako duży, profesjonalny i działający od lat na rynku przedsiębiorca powoływał się w toku postępowania.

11. Zgodnie z art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym odpowiedzialność przedsiębiorstwa transportowego jest zbliżona do odpowiedzialności na zasadzie ryzyka, bowiem to przewoźnik organizuje pracę kierowców, wydaje im polecenia, nadzoruje ich pracę i kontroluje. Powinien to czynić tak, aby nie dochodziło do naruszeń obowiązujących przepisów. Dlatego też przewoźnik ponosi odpowiedzialność za naruszenie przepisów przez swoich pracowników, przy czym chodzi tu o kierowców – pracowników oraz tych kierowców, którzy nie są zatrudnieni przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, ale wykonują osobiście przewozy drogowe na jego rzecz (art. 92a ust. 4 u.t.d.). Zwolnienie się od tej odpowiedzialności następuje tylko w przypadkach wymienionych w art. 92c ust. 1 u.t.d., przy tym należy pamiętać, że w przepisie tym sformułowano przesłanki o charakterze wyjątków, zatem podlegają one interpretacji ścisłej. Skorzystanie z tych wyjątków wymaga wykazania, że przewoźnik dołożył należytej staranności i przezorności organizując pracę i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie, zaś przez należytą staranność należy rozumieć uczynienie wszystkiego czego można rozsądnie wymagać od przewoźnika organizującego przewóz, a zatem gdy jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. W wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II GSK 280/16 NSA wskazał, że powinny to być sytuacje ponadprzeciętne.

Zdaniem Sądu w sprawie, powyższych okoliczności, w odniesieniu do ostatniego zarzutu – braku ogumionego koła zapasowego, nie wykazano w sposób wystarczający, zaś rozważania w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczące braku podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., są dość ogólnikowe. Organ nie zbadał należycie i nie wezwał Skarżącej, mimo powoływania się przez nią na obowiązujące w przedsiębiorstwie procedury w zasadzie uniemożliwiające błędy do wykazania, że przewoźnik dołożył należytej staranności i przezorności organizując pracę i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę przy czym oczywistym dla Sądu jest, że brak takiego wpływu musi istnieć realnie, zaś przez należytą staranność należy rozumieć uczynienie wszystkiego czego można rozsądnie wymagać od przewoźnika organizującego przewóz, a zatem gdy jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.

W świetle zasad rozkładu ciężaru dowodu w zakresie odpowiedzialności administracyjnej za naruszenia prawa ujęte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, wezwanie przedsiębiorcy do wykazania w określonym terminie podnoszonych przez niego w toku postępowania okoliczności pozwoliłoby Organom orzekającym w sprawie na jednoznaczne stwierdzenie, czy w sprawie doszło do zaistnienia przesłanki egzoneracyjnej z art. 92c ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy.

12. Stwierdzenie, iż Organy dopuściły się naruszenia przepisu art. 34 ust. 6 lit. a rozporządzenia nr 165/2014, przy stwierdzeniu jednocześnie uchybień w pozostałym zakresie (art. 92b i art. 92c u.t.d., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), zobowiązywało Sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji w całości. Organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zobowiązany do uwzględnienia oceny prawnej Sądu i niewymierzenia kary przedsiębiorcy (w przypadku uznania, że dodatkowo zachodzą przypadki, o których mowa w art. 92b i 92c u.t.d.) albo obniżenia wysokości nałożonej kary.

13. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł, w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.