II SA/Sz 565/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Inne z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia 4 stycznia 2019 nr., [...], II. zasądza od Inne na rzecz G. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Informacją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Dyrektor PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w K. ustalił dla "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S." opłatę stałą za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł.

W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości odprowadzanych wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] mł/s zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Dyrektor PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w K., na podstawie art. 271 ust. 7 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne, określił "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S." opłatę stałą za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że stronie doręczono opisaną powyżej informację, wobec czego obowiązana była wnieść wskazaną w niej opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału.

Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych -za okres od 1 stycznia do [...] grudnia 2018 r., której wysokość wynosi [...] zł ponieważ strona nie wniosła rat wspomnianej opłaty. Zgodnie bowiem z treścią art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6 właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.

Powołując się na treść art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, organ wskazał, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzonych do wód. Z kolei z § 6 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Z tych względów, opłata stała została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości odprowadzanych wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości [...] m3/h i wynoszącego w przeliczeniu [...] m3/s.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył odwołanie, w którym podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej, w skrócie: "k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego – art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 i 272 ust. 19 ustawy Prawo wodne.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił, że decyzja błędnie określa podmiot zobowiązany do dokonania zapłaty. Zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i to do obowiązków zarządcy należy utrzymanie nawierzchni dróg, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest natomiast urzędem przy pomocy którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje swoje zadania i wykonuje określone w ustawie o drogach publicznych, zadania zarządu dróg. Tym samym – zdaniem skarżącego – decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponadto, rozstrzygnięcie nie odpowiada dyspozycji art. 107 k.p.a. bowiem w jego treści organ nie wskazał, jakiego obszaru przedmiotowa decyzja dotyczy.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego strona podniosła, że organ orzekając w niniejszej sprawie, nie uwzględnił faktu, że inwestycja - Budowa drogi S-6 na odcinku od węzła U. M. do /bez węzła/ początek obwodnicy K. i S., dla której wydane zostało przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, nie została do chwili obecnej zrealizowana a tym samym nie istnieje droga publiczna, z której odprowadzane miałyby być wody opadowe lub roztopowe.

Zdaniem strony, definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Z art. 268 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód – wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia związany jest z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych.

Z powyższego wynika, że dopiero istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej umożliwia ustalenie opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Urządzenia te stanowią warunek niezbędny do ustalenia opłaty. Warunkiem natomiast uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód.

Zdaniem strony, odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy Prawo wodne, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że z akt nie wynika by Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. złożyła reklamację od wydanej informacji (określającej opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych). Brak działań w tym zakresie należy uznać za akceptację wysokości opłaty zawartej w informacji. Powyższe oznacza, że decyzja wydana przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. była konsekwencją zaniechania ciążącego na stronie skarżącej obowiązku wniesienia opłaty stałej ustalonej w formie informacji rocznej.

Organ wyjaśnił, że ustawodawca w ustawie Prawo wodne wprowadził dwa odmienne tryby wydawania decyzji określających wysokość opłaty za usługi wodne. Decyzje wydawane są na podstawie art. 271 ust. 7 jak również na podstawie art. 273 ust. 6 tej ustawy, przy czym wydawaniu każdej z nich towarzyszą odmienne przesłanki. W pierwszym przypadku taką przesłanką jest zaniechanie przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne wykonania obowiązku wpłaty w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. W drugim przypadku natomiast, przesłanką wydania decyzji jest nieuznanie przez właściwy organ reklamacji, którą podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne złożył, gdyż nie zgadzał się z wysokością opłaty wskazanej w informacji. Dla wymienionych wyżej trybów wydawania decyzji ustawodawca wprowadził również odmienny sposób skarżenia tych decyzji. W przypadku decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 wspomnianej ustawy, wyłączona została zasada dwuinstancyjności (podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego). Tym samym, umożliwiono podmiotom, którym przekazano informację ustalającą wysokość opłaty, kwestionowanie zarówno wysokości jak i sposobu ustalenia opłaty przed niezależnymi sądami. Taka sytuacja nie występuje natomiast w wypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 271 ust. 7 tej ustawy, w tym przypadku zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organem odwoławczym jest Dyrektor RZGW.

Zdaniem organu, taka odmienność przesłanek do wydawania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 i art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne potwierdza inny zakres prawa do wniesienia odwołania określony przez ustawodawcę. W niniejszej sprawie organ winien brać pod uwagę jedynie to czy dla strony ustalono wysokość opłaty za usługi wodne w drodze informacji czy w drodze decyzji wydanej w wyniku złożenia reklamacji, a także czy upłynął termin wniesienia przez stronę opłaty za usługi wodne oraz czy strona wniosła wspomnianą opłatę w całości.

Natomiast odnoszenie się organu odwoławczego co do zasadności ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych na etapie decyzji podjętej w trybie art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne jest spóźnione. Nastąpić mogło przez wniesienie reklamacji, bądź skargi na decyzję wydaną w oparciu o art. 273 ust. 6 tej ustawy.

Skoro strona otrzymała informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej i nie wniosła tej opłaty zatem Dyrektor Zarządu Zlewni w K. słusznie wydał decyzję w trybie art. 271 ust. 7 ustawy, przy czym w takim wypadku ocenie organu odwoławczego nie podlega słuszność merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie naliczenia opłaty za usługi wodne. Organ bada jedynie czy podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne dokonał wpłaty w terminie i czy Dyrektor Zarządu Zlewni w K. miał podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 2 i art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że adresatem obowiązku wnoszenia opłaty jest zarząd drogi krajowej – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego określenia stanu faktycznego, a w szczególności, czy w świetle przepisów ustawy Prawo wodne, zarządca drogi krajowej jest zobowiązany do zapłaty opłaty stałej za odprowadzanie wód z przedmiotowej inwestycji - Budowa drogi S-6 na odcinku od węzła U. M. do /bez węzła/ - początek obwodnicy K. i S.,

3. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez dokonanie ich błędnej wykładni.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący podobnie jak w odwołaniu od decyzji wskazał, że adresatem decyzji może być jedynie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś skierowanie jej do urzędu tego podmiotu oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, jako skierowanej do podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania.

Zdaniem strony, z przepisów ustawy Prawo wodne nie wynika, aby w postępowaniu prowadzonym przez organ w trybie art. 271 ust. 7 tej ustawy, zostały wyłączone mechanizmy umożliwiające podmiotom obowiązanym faktyczne kwestionowanie tak zasadności jak i wysokości opłaty ustalonej w tym trybie. Co istotne, przepis art. 271 ust. 7 wspomnianej ustawy wskazuje, że jeżeli podmiot obowiązany zaniechał wykonania obowiązku, dokonania zapłaty kwoty wskazanej w informacji, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. Tym samym, nie jest uprawnione twierdzenie, jakoby przedmiotem postępowania w tym trybie pozostawało jedynie stwierdzenie przekroczenia terminu zapłaty.

Strona raz jeszcze podniosła, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód – wód opadowych lub roztopowych. Tak długo, jak woda nie jest odprowadzana, brak jest podstaw do uznania, że mamy do czynienia z usługą wodną. Jednocześnie w sprawie nie zostało zakwestionowane przez organ, że inwestycja drogowa, dla której wydane zostało pozwolenie wodnoprawne - nie była ukończona.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2021 r., poz. 137).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., ustalającą "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w S." opłatę stałą w kwocie [...]zł za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r.

W pierwszym rzędzie, rację należy przyznać skarżącemu, że w decyzjach organów I i II instancji nieprawidłowo oznaczono stronę jako "Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w S.", zamiast "Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie Sądu, powyższe nie oznacza jednak, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania, a to z tego względu, że zarówno z treści odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r., jak i z treści skargi z dnia [...] czerwca 2020 r. jednoznacznie wynika, że wydane w tym postępowaniu decyzje – faktycznie trafiły do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i to on właśnie uczestniczył w tym postępowaniu. Kwestia ta była podnoszona już w odwołaniu, sporządzonym przez r.pr. E. G., której pełnomocnictwa (z [...] kwietnia 2012 r.) do reprezentowania w tym postępowaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – udzielił p.o. tego Dyrektora - L. W., a następnie także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sporządzonej przez tego samego pełnomocnika. Należy podkreślić, że opisane wyżej pełnomocnictwo upoważnia tego pełnomocnika do reprezentowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie tylko przed organami administracji publicznej ale także przed sądami administracyjnymi. Do skargi dodatkowo dołączono także pełnomocnictwo z dnia [...] kwietnia 2009 r., (m.in. do reprezentowania strony przed sądami administracyjnymi), podpisane przez "Dyrektora Generalnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad".

Z tego względu, pomimo że strona nie została oznaczona w pełni prawidłowo, to jednak nie skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

Słuszne natomiast okazały się pozostałe argumenty podnoszone przez skarżącego - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że strona nie kwestionowała ustalenia opłaty stałej w drodze reklamacji od informacji rocznej z dnia [...] lutego 2018 r. Bezsporne jest także i to, że strona opłaty tej nie uiściła, wobec czego organ, na podstawie art. 271 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310) wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzję określającą opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. Zgodnie bowiem z treścią wspomnianego przepisu, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.

Z kolei w myśl art. 271 ust. 6 cytowanej ustawy, podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału.

Zdaniem organu II instancji, w wypadku wniesienia przez stronę odwołania od decyzji określającej wysokość opłaty stałej na wskazanej wyżej podstawie (tj. w razie nieuiszczenia opłaty za usługi wodne przez podmiot obowiązany do jej ponoszenia), ocenie tego organu nie podlega słuszność merytorycznego rozstrzygnięcia, a jedynie to czy ustalono wysokość opłaty w drodze informacji czy w drodze decyzji wydanej w wyniku złożenia reklamacji, czy upłynął termin do wniesienia opłaty, czy strona wniosła opłatę w całości. Natomiast ocena zasadności ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej może nastąpić w wypadku wniesienia reklamacji, bądź skargi na decyzję wydaną w oparciu o art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne.

W ocenie Sądu, z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić. Należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 523/20, zgodnie z którym, "skoro (...) przepis ustawy wyraźnie wskazuje, że organ w decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 Prawa wodnego określa wysokość opłaty stałej, to brak jest jakichkolwiek przesłanek dla przyjmowania, że istnienie obowiązku uiszczania określonej w tej decyzji opłaty stałej, jak i jej wysokości nie podlega kontroli w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego, do którego wydana na tej podstawie decyzja została zaskarżona, a wiążąca w tym zakresie jest niezakwestionowana reklamacją informacja roczna".

Zgodnie z treścią art. 273 ustawy Prawo wodne, podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Rozpoznając taką reklamację właściwy organ, w przypadku jej uznania, przekazuje podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 ustawy Prawo wodne), albo w razie nieuznania reklamacji określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6).

Zarówno w art. 271 ust. 7 jak i w art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne ustawodawca użył takiego samego sformułowania dotyczącego przedmiotu wydawanej na podstawie tych przepisów decyzji wskazując, że właściwy organ "określa wysokość opłaty". Wobec użycia dwóch tak samo brzmiących sformułowań, w kolejnych przepisach tego samego aktu prawnego brak jest jakichkolwiek przesłanek dla przyjęcia, że racjonalny prawodawca przypisuje im odmienne znaczenie i co za tym idzie odmiennie określa zakres rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 271 ust. 7 i art. 273 ust. 6 ww. ustawy.

We wskazanych wyżej przepisach, przewidziano dwa konkurencyjne wobec siebie tryby kwestionowania przez podmiot obowiązany istnienia i wysokości obciążającej go opłaty stałej za usługi wodne. Pierwszy z nich polega na braku podejmowania jakichkolwiek działań po doręczeniu mu informacji rocznej, w tym na braku uiszczania płatności wynikających z tej informacji, w następstwie czego dochodzi do wydania przez organ na podstawie art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne decyzji określającej wysokość opłaty stałej, która to decyzja może być przez adresata zaskarżona w administracyjnym toku instancji, a po jego wyczerpaniu zaskarżona na zasadach ogólnych do sądu administracyjnego.

W ramach drugiego - uproszczonego i przyśpieszonego trybu postępowania - adresat informacji rocznej kwestionujący wysokość ustalonej w niej opłaty, może skorzystać ze specyficznego środka prawnego jakim jest reklamacja, która musi zostać rozpoznana przez organ w terminie 14 dni, a od wydanej w następstwie jej rozpoznania decyzji przysługuje bezpośrednio (z pominięciem postępowania odwoławczego) skarga do sądu administracyjnego.

Na fakultatywność tego "reklamacyjnego" trybu postępowania wskazuje użycie przez prawodawcę w art. 273 ust. 3 sformułowania "może złożyć reklamację", przy jednoczesnym braku jakichkolwiek regulacji wskazujących, że jest to jedyny możliwy sposób zakwestionowania zasadności ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, jak też braku regulacji wskazujących na związanie treścią informacji rocznej organów i sądów, w przypadku braku złożenia reklamacji od niej. Z uwagi na powyższe nic nie stało na przeszkodzie by strona wybrała pierwszy z wymienionych sposobów rezygnując z trybu "reklamacyjnego".

Zasadne okazały się więc zarzuty skargi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy przyjmując odmienność przesłanek wydawania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne ograniczył się do poczynienia ustaleń stanu faktycznego jedynie w zakresie wskazania, że została wydana informacja o ustaleniu skarżącemu opłaty rocznej za 2018 r. za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, której termin uiszczenia upłynął, a która nie została uiszczona na rachunek bankowy organu. Niewniesienie przez skarżącego reklamacji na wskazaną informację roczną, nie zwalniało jednak organu od dokonania pełnej analizy przesłanek składających się na określenie opłaty rocznej, w sposób tożsamy, jak ma to miejsce na gruncie wydania decyzji na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 274 ust. 1 ustawy.

Pominięcie ustalenia faktów mających znaczenie dla sprawy, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest wziąć także pod uwagę wyjaśnienia i wnioski strony. Zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., nakłada także i na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ww. zasadą oraz zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją. Jak wynika z treści odwołania od decyzji, skarżący podniósł, że organ nie wskazał jakiego obszaru przedmiotowa decyzja dotyczy, a ponadto pominął fakt, że nie została zrealizowana inwestycja drogowa, z którą związane jest naliczenie opłaty rocznej za usługę wodną. Zarzuty te zostały podniesione także w skardze.

W tym miejscu zwrócić należy też uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do braku podstaw do naliczenia opłaty za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych z obiektu wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym w wypadku gdy obiekt, którego to pozwolenie dotyczyło nie został zrealizowany.

NSA po dokonaniu analizy przepisów art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz art. 270 ust. 11, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne, stwierdził, że jak wynika z tych uregulowań, opłata naliczana jest za wykonanie usługi wodnej, a nie za rezerwację zasobów wodnych w zakresie wynikającym z treści udzielonego i pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego.

Podejście takie jest zgodne z zasadą "korzystający płaci", gdyż brak możliwości realizacji usługi powoduje, że nie występuje podmiot korzystający zobowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu korzystania z wód. Nie można bowiem przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód. Zaznaczenia wymaga, że jest to stanowisko ugruntowane w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem są chociażby wyroki NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3689/18, II OSK 3686/18 i II OSK 3690/18, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 674/19).

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że w wypadku gdy obiekt, którego dotyczyło pozwolenie wodnoprawne nie został zrealizowany, w związku z czym nie rozpoczęło się wykonywanie usługi wodnej, brak jest podstaw do naliczenia opłaty za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych z obiektu wskazanego w pozwoleniu.

Istotą pozwolenia wodnoprawnego jest określona w tej decyzji możliwość korzystania z wód lub też oddziaływania na te wody. Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną.

Zdaniem Sądu, organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może zatem abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego, tak jak wskazywał to skarżący, nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej. Ta rzeczywista możliwość aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to szczególne znaczenie, ponieważ skarżący w odwołaniu od decyzji podnosił, że inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym nie została do chwili obecnej zrealizowana, a organ do tej okoliczności nie odniósł się.

Podsumowując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że decyzja nakładająca na skarżącego opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych jest prawidłowa. Zaskarżona decyzja zapadła wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 7 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., co skutkowało tym, że organ II instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaniechał ustalenia czy skarżący zrealizował inwestycję, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, co wiąże się z budową odpowiednich urządzeń wodnych i rzeczywistym korzystaniem z usług wodnych.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, z której wynika, że istnienie obowiązku uiszczania opłaty stałej jak i ustalania jej wysokości w trybie decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 p.w., podlega kontroli w administracyjnym toku instancji oraz że niedopuszczalne jest obciążenie opłatą stałą podmiotu w sytuacji braku urządzeń, które są niezbędne do korzystania z usługi wodnej. W związku z tym dokładnie i wyczerpująco organ zobowiązany jest ustalić stan faktyczny sprawy, w szczególności w odniesieniu do twierdzeń skarżącego dotyczących realizacji inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym. Precyzyjnie winno być również określone miejsce lub urządzenie z którym wiąże się odprowadzanie wód do wód opadowych lub roztopowych. Jak trafnie zauważyła strona skarżąca, wydane wobec niej decyzje w istocie są tożsamej treści i nie konkretyzują w sposób należyty tej okoliczności ani w sentencji decyzji ani w ich uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz obarczoną tożsamymi uchybieniami poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie [...] zł oraz kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł.

Wyroki sądów administracyjnych przywołane w powyższym uzasadnieniu wyroku dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.