II SA/Sz 489/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi I. W. i L. W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 23 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę.

1.Postanowieniem z dnia 23 marca 2023 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. i K. T., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej ZWINB, Organ II instancji) uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB, Organ I instancji) z dnia 22 września 2022 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonywaniu robót budowlanych w budynku usytuowanym w W. na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] O. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Organ II instancji wskazał, że na skutek zgłoszenia L. T. z dnia 23 listopada 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na wykonywaniu robót budowlanych we wskazanym wyżej budynku nr [...] w W. , na działce nr [...] położonej w obrębie O..

W toku postępowania, w dniu 15 września 2022 r. wpłynął do Organu I instancji wniosek I. i L. W. (dalej: Inwestorów, Skarżących), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na złożenie przez nich wniosku do Sądu Rejonowego w B. o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w W. – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., w wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego wniosku, postanowieniem z dnia 22 września 2022 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i § 3, art. 103 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowił zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania sądowego o zniesienie współwłasności nieruchomości w W.

Zdaniem Organu I instancji kwestia zniesienia współwłasności nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne od którego zależy określenie kręgu stron postępowania oraz wydanie decyzji w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, co uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli K. i M. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem odwołujących postanowienie o zawieszeniu postępowania spowoduje, że Inwestorzy nie poniosą żadnej kary z tytułu popełnionej samowoli.

Organ II instancji uzasadniając wskazane na wstępie rozstrzygnięcie, uchylające postanowienie PINB w B. o zawieszeniu postępowania podniósł, że w rozpatrywanym przypadku złożenie przez sprawców samowoli budowlanej wniosku do sądu powszechnego o zniesienie współwłasności nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego od którego zależy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.

Odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśnił, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wówczas, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

Tymczasem nie ulega wątpliwości, iż samowola budowlana polegająca na wykonywaniu robót budowlanych w budynku nr [...] w W. , dotyczy części wspólnych tego budynku, zaś sprawcy tej samowoli nie posiadają zgody pozostałych właścicieli na dysponowanie częściami wspólnymi przedmiotowego budynku. Wystąpienie sprawców samowoli, czyli Skarżących o zniesienie współwłasności do sądu powszechnego nie stanowi przeszkody do kontynuowania ww. postępowania, jak również podejmowania w ww. sprawie rozstrzygnięć przez PINB w B.. W tej sytuacji brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego Organ II instancji zwrócił uwagę na czynności podjęte przez Organ powiatowy zmierzające do ustalenia następców prawnych po zmarłym J. O. (współwłaścicielu lokalu nr [...] w miejscowości W. ). Z dotychczasowych ustaleń Organu I instancji wynika, że J. O. zmarł przed wszczęciem niniejszego postępowania. Zdaniem Organu II instancji w sytuacji ustalenia braku zarządu majątkiem masy spadkowej po zmarłym J. O. przesłanką do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego może być złożenie przez Organ I instancji do sądu powszechnego wniosku o wyznaczenie kuratora.

2. Nie zgadzając się z postanowieniem z dnia 23 marca 2023 r. I. i L. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jednocześnie zarzucili:

1. naruszenie art. 40 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wskutek doręczenia postanowienia skarżącym z pominięciem ich pełnomocnika;

2. naruszenie art. 28 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, wskutek nieustalenia stron postępowania;

3. naruszenie art. 97 § 1 ust 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek uznania, że "in casu" nie występuje zagadnienie wstępne, podczas gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym J. O..

Mając powyższe na względzie Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, dopuszczenie dowodu z odpisu skróconego aktu zgonu J. O. na okoliczność jego śmierci przed wszczęciem postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonywaniu robót budowlanych w budynku położonym w W. , na działce wg ewidencji gruntów nr [...] obręb ewid. [...] O. oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem Skarżących zaskarżone postanowienie jest wadliwe, bowiem zostało doręczone z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. bezpośrednio Stronie z pomięciem wyznaczonego pełnomocnika. Taki sposób doręczenia powoduje, że nie wywołuje ono żadnych skutków prawnych.

Ponadto w dalszej części skargi zarzucono brak ustalenia wszystkich stron postępowania, albowiem jak wynika z załączonego do skargi odpisu skróconego aktu zgonu, jeden ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości zmarł w dniu 9 sierpnia 2008 r. Natomiast żaden z organów nie ustalił ewentualnych spadkobierców względnie czy spadek został objęty, jak też czy są osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a także czy, w przypadku ich braku, został wyznaczony kurator spadku.

Jeżeli wezwanie do postępowania następców prawnych zmarłych stron nie jest możliwe, to w ocenie Skarżących, konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Jedynie osoby, które wykażą się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku będą miały przymiot strony.

Tym samym, w ocenie Skarżących, niewątpliwie zawieszenie postępowania do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

3. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

4. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd dokonuje tej oceny według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

5. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie, którym uchylono rozstrzygnięcie Organu I instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie samowolnego wykonywania robót budowlanych w budynku nr [...] w W. do czasu zakończenia przez sąd powszechny postępowania wywołanego wnioskiem Skarżących o zniesienie współwłasności nieruchomości.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

6. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Organu I instancji stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Podzielić należy poglądy orzecznictwa, że użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza" oznacza, iż kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 803/16, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 951/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 11/19 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 253/17 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela również stanowisko NSA, zgodnie z którym zniesienie współwłasności nie jest sporem o własność, a stosowne orzeczenie sądu powszechnego w takiej sprawie ma charakter konstytutywny, tj. kształtuje stosunki własnościowe na nowo i na przyszłość, ale między współwłaścicielami. Co prawda nie można wykluczyć, że zapadłe przed sądem powszechnym rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności nie pozostanie bez wpływu na przedmiot postępowania w postępowaniu administracyjnym, gdyż rozstrzygnięcie takie może stać się podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, co nie wpływa jednak na ocenę, iż podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego wyrażone w art. 97 § 1 k.p.a. należy interpretować ścieśniająco, zaś samo pojęcie zagadnienia wstępnego immanentnie związane jest z uzależnieniem w sposób realny, a nie hipotetyczny, rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od rozstrzygnięcia tego zagadnienia. (zob. wyrok z dnia 23 czerwca 2020 r., II OSK 3579/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

7. Inaczej rzecz ujmując nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie sprawy cywilnej miało determinować rozpatrzenie i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu. Wynika to z tego, że sąd administracyjny ocenia stan faktyczny i prawny na dzień wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że wytoczenie w toku postępowania administracyjnego sprawy cywilnej, nie zawsze będzie przeszkodą tamującą bieg postępowania naprawczego (legalizacyjnego). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem aktu administracyjnego wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje lub jest jedynie hipotetyczny, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zatem przyjąć należy, że nie ma żadnych powodów, aby zwlekać z zakończeniem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sporu o własność.

8. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że złożenie przez Inwestorów do sądu powszechnego wniosku o zniesienie współwłasności budynku, w którym samowolnie wykonali oni roboty budowlane, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a rozstrzygnięcie przez właściwy sąd ww. kwestii cywilnoprawnej nie jest niezbędne do wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji w postępowaniu głównym prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

9. Mając na uwadze argumentację skargi wyjaśnienia wymaga, że istotą zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie braku związku prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem o zniesienie współwłasności nieruchomości.

Wobec tego za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w ocenie Skarżących, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym, byłym współwłaścicielu nieruchomości – J. O..

Ustalenie następców prawnych po zmarłym współwłaścicielu, stanowi bowiem osobną, otwartą kwestię, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organów. W rezultacie za przedwczesny należy uznać zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskutek błędnego ustalenia stron postępowania.

10. Nadto wbrew argumentom skargi zaskarżone postanowienie prawidłowo zostało doręczone bezpośrednio Skarżącym, w sytuacji gdy brak było podstaw do uwzględnienia przedłożonego wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego (toczącego się w trybie ustawy Prawo budowlane) pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżących profesjonalnemu pełnomocnikowi w sprawie "o zniesienie współwłasności nieruchomości".

11. Podsumowując Sąd uznał zaskarżone postanowienie z dnia 23 marca 2023 r. za zgodne z obowiązującymi przepisami, bowiem uchylone na jego mocy postanowienie Organu I instancji o zawieszeniu postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

12. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.