II SA/Sz 478/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. T. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego Z. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], Wojewoda Z., na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. T. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] września 2021 r. nr [...], znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi ul. [...] w miejscowości U. i drogi w miejscowości K. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr.. oraz na działkach nr [...], [...], [...] [...] w obr. K. w gminie U. , odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], Starosta K. zezwolił na realizację opisanej powyżej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji – Z. T..

Z uwagi na fakt, że dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazywała na uchybienie terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy, w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. zawiadomił stronę na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 2 tej ustawy o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z [...] września 2021 r. w terminie 30 dni, licząc od dnia otrzymania zawiadomienia, informując jednocześnie, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W wyznaczonym terminie, Z. T. złożył (pismem z dnia 15 lutego 2022 r.) wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym poinformował, że 17 listopada 2021 r. odebrał przesyłkę z udostępnioną mu na wniosek treścią decyzji z [...] września 2021 r., zaś odwołanie od niej zostało nadane 1 grudnia 2021 r., wobec czego, zdaniem wnioskodawcy, należało uznać, że dochował on terminu do wniesienia odwołania.

Wojewoda zaznaczył, że składając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania Z. T. nie podał przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie wskazując, że termin do wniesienia odwołania winien być, jego zdaniem, liczony od zapoznania się z treścią decyzji. Zdaniem organu, powyższe stanowisko nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Sama bowiem okoliczność ogłoszenia stanu epidemii nie jest wystarczająca do przywrócenia terminu. Art. 15zzzzzn2 ustawy COVID, wprowadzony w celu ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa, zobowiązuje organy administracji publicznej do dodatkowego informowania o możliwości przywrócenia terminu oraz wydłuża do 30 dni okres w jakim wniosek może być złożony, niemniej jednak złożenie wniosku wymaga przedstawienia okoliczności, które uniemożliwiły dokonanie określonej czynności osobie składającej wniosek. Na stronie ciąży bowiem obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dołożyła ona należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, niezależnej od osoby zainteresowanego. Do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in. stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej, ale także lżejszej jej postaci – niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy). W złożonym wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2021 r., skarżący nie przedstawił okoliczności, które potwierdzałyby, że nie mógł wnieść odwołania w 14-dniowym terminie liczonym od dnia tzw. doręczenia zastępczego, tj. do dnia 3 listopada 2021 r. Wskazał bowiem jedynie, że odwołanie nadane w placówce pocztowej 1 grudnia 2021 r., czyli 14 -go dnia od dnia zapoznania się z treścią decyzji z [...] września 2021 r. należy uznać za złożone w terminie.

Powyższe postanowienie Z. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie.

Wskazał, że na stronach 27/29 decyzji z dnia [...] września 2021 r., którą otrzymał 17 listopada 2021 r. znajduje się informacja o 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania, który liczy się od dnia odebrania przesyłki. Zaznaczył, że w otrzymanym zawiadomieniu o wydaniu tej decyzji brak jest informacji, pouczenia – w jakim terminie można się z decyzją zapoznać i w jakim terminie można się odwołać. Zdaniem skarżącego zawiadomienie to "nie spełnia dokładnej informacji".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 479/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. T. na postanowienie Wojewody Z. w S., nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi ul. [...] w miejscowości U. i drogi w miejscowości K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do uznania, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Wojewody Z., mocą którego odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi ul. [...] w miejscowości U. i drogi w miejscowości K. w gminie U. .

Wspomniana wyżej decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363), która reguluje postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach nieco inaczej niż ustawa z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022, poz. 2000).

Zgodnie z treścią art. 129 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Sposób zakomunikowania stronie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uregulowany został w art. 11f ust. 3 wspomnianej wcześniej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Ponadto, w myśl art. 11f ust. 4 tej ustawy, zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Z kolei zgodnie z art. 49 § 1 i 2 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (§ 1). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2).

W niniejszej sprawie należy także wziąć pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, zgodnie z którą stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, art. 11f ust. 3 u.i.z.d.p. stanowi wyjątek od zawartej w art. 109 § 1 k.p.a. zasady doręczania stronom decyzji na piśmie oraz jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 k.p.a., w związku z czym w stosunku do obu form zawiadomień o wydaniu decyzji przewidzianych w art. 11f ust. 3 u.i.z.d.p. znajduje zastosowanie art. 49 in fine k.p.a., zgodnie z którym zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i od tego dnia rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania dla wszystkich - poza wnioskodawcą - stron postępowania.

Z akt sprawy wynika, że Starosta K. zawiadomił o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia: na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy U. w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu K. – w dniu 4 października 2021 r. oraz w prasie lokalnej – G. – wydanie z 6 października 2021 r. Wobec powyższego, nie ulega wątpliwości, że obwieszczenie o wydaniu decyzji Starosty K. najpóźniej ogłoszone zostało w dniu 6 października (w prasie lokalnej), a zatem 14-dniowy termin, po upływie którego zawiadomienie uważa się za dokonane upłynął w dniu 20 października 2021 r., zaś termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 3 listopada 2021 r.

Wbrew przekonaniu skarżącego, powyższej okoliczności nie zmienia fakt, że na jego wniosek z dnia 19 października 2021 r., organ doręczył mu kopię tej decyzji w dniu 17 listopada 2021 r.

Jak już bowiem wcześniej wskazano doręczenie dotychczasowemu właścicielowi zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza w stosunku do niego skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a.

Słusznie zatem organ uznał, że wniesienie przez stronę odwołania od tej decyzji w dniu 1 grudnia 2021 r. nastąpiło po terminie.

Prawidłowo też, w zaistniałej sytuacji, organ pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. zawiadomił stronę na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z [...] września 2021 r. wraz z uprawdopodobnieniem braku winy w jego uchybieniu w terminie 30 dni, licząc od dnia otrzymania zawiadomienia.

Z uwagi jednak na okoliczności sprawy, o których będzie mowa poniżej, stwierdzić należy, że Wojewoda niezasadnie uznał, iż wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że w żadnym obwieszczeniu o wydaniu decyzji z dnia [...] września 2021 r. nie ma jakiegokolwiek pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania, jak również brak jest informacji od kiedy rozpoczyna bieg termin do wniesienia tego odwołania. Obwieszczenia zawierają jedynie informację gdzie, w jakich dniach oraz w jakich godzinach można zapoznać się z "zebranymi materiałami w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej", a także w jakich godzinach można składać – w terminie 7 dni od ukazania się ww. obwieszczenia w prasie lokalnej - w sekretariacie Starostwa Powiatowego "wnioski i zastrzeżenia". Identyczne pouczenie zawierała także informacja o wydaniu decyzji, którą doręczono skarżącemu w dniu 12 października 2021 r.

Co więcej, doręczona skarżącemu w dniu 17 listopada 2021 r. kopia decyzji zawierała pouczenie, zgodnie z którym "od niniejszej decyzji przysługuje stronom odwołanie do Wojewody Z. za pośrednictwem Starosty K. w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, a pozostałym stronom w terminie 14 dni od dnia ukazania się obwieszczenia na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego w K., Urzędu Gminy U. oraz ukazania się informacji w prasie lokalnej".

Pouczenie to, zdaniem Sądu, z uwagi na jego niejednoznaczną treść okazało się dla skarżącego mylące. Ponieważ nie sprecyzowano w nim, że stroną której termin do wniesienia odwołania biegnie od doręczenia decyzji jest jedynie wnioskodawca, zatem w sytuacji, w której doręczono mu – jako stronie – kopię tej decyzji, doszedł do przekonania, że to właśnie jego dotyczy taki sposób obliczenia powyższego terminu. Powyższe wynika chociażby z treści samej skargi.

Dodatkowo, ze względu na to, że obwieszczenia w prasie oraz w Biuletynie Informacji Publicznej były dokonywane w różnych terminach obliczenie daty od której biegnie termin do wniesienia odwołania przez pozostałe strony postępowania – na podstawie powyższego pouczenia – nie jest możliwe. Jednocześnie taką treść pouczenia należy uznać za wadliwą z uwagi na treść cytowanego już wcześniej art. 49 § 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że termin, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie powinien być w nim wskazany. Poza tym termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od daty tego obwieszczenia, które ogłoszone zostało najpóźniej, a zatem w wypadku niniejszej sprawy – ogłoszenia w prasie lokalnej (a nie – wbrew wskazaniom zawartym w pouczeniu - w Biuletynie czy na tablicy ogłoszeń).

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 58 § 1 i § 2 k.p.a.) umożliwiają przywrócenie terminu złożenia odwołania od decyzji w razie jego uchybienia na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

W realiach sprawy, oceniając spełnienie przez skarżącego przesłanki braku zawinienia w uchybieniu terminu, Wojewoda powinien był wziąć pod uwagę treść art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zważywszy, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wywołuje doniosłe skutki w stosunku do stron postępowania, wobec tego organ powinien szczególnie dbać o precyzyjne informowanie stron, tak aby nie doszło do utrudnienia stronom dochodzenia ich praw. Podkreślenia wymaga przy tym, że skarżący działał bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika.

Dodatkowo, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma też okoliczność, że organ doręczając skarżącemu – na jego wniosek z 19 października 2021 r. - kopię decyzji z dnia [...] września 2021 r. naruszył art. 49b § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zawiadomienia strony zgodnie z art. 49 § 1 lub art. 49a o decyzji lub postanowieniu, które podlega zaskarżeniu, na wniosek strony, organ, który wydał decyzję lub postanowienie, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie.

Podkreślenia wymaga, że gdyby organ udostępnił stronie odpis decyzji we wspomnianym trzydniowym terminie (liczonym od 19 października 2021 r.), wówczas skarżący miałby możliwość dochowania terminu do wniesienia odwołania (który upłynął z dniem 3 listopada 2021 r.).

Wysłanie kopii decyzji dopiero 2 listopada 2021 r. (w przedostatnim dniu terminu) całkowicie możliwości tej go pozbawiło (próbę doręczenia przesyłki podjęto 3 listopada 2021 r., z tym, że przesyłkę awizowano).

Z uwagi na powyższe, wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zawiera uzasadnione podstawy. Błędne, niejasne pouczenia zawarte zarówno w decyzji jak i w obwieszczeniach oraz informacji o wydaniu decyzji nie mogą być uznane za prawidłową realizację przez organ obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym wyroku.