II SA/Sz 46/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 24 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

1. Decyzją znak [...] z dnia 12.06.2023 r. Burmistrz M. po rozpatrzeniu wniosku przedłożonego przez Panią B. L. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), w dniu 21.03.2023 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie terenu działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. w gminie M.. Podstawą odmowy uczynił argument, iż Skarżąca, z uwagi na fakt, że nie jest właścicielką działki nr [...] w obrębie M., nie jest stroną prowadzonego postępowania.

Organ uzasadniał, że w toku podejmowanych czynności Skarżąca nie wskazała także podstawy prawnej, która pozwalałaby na stwierdzenie istnienia interesu prawnego lub obowiązku mogących być podstawą do wystąpienia z żądaniem do organu wydania ww. decyzji. Ponadto Organ I instancji ustalił, że nie doszło do zmiany przeznaczenia ww. działki, zatem nie można stwierdzić niezgodności jej użytkowania z uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia 30.06.2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy M. w obrębach ewidencyjnych C. i M. , bowiem działka pozostaje działką rolną. W ocenie Organu nie doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest brak możliwości wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Sankcja wynikająca z art. 59 ust. 3 p.z.p. nie może służyć rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich.

2. W odwołaniu od ww. decyzji Skarżąca podkreśliła, że we wniosku z dnia 21.03.2023 r. żądała wydania decyzji o zakazie wykonywania na ww. terenie prac ziemnych prowadzących do zmiany rzędnych terenu, żądanie dotyczyło także wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu ww. działki. Odpady budowlane, o których rozmieszczeniu na ww. działce informowała w toku postępowania, zostały przetransportowane z okolic ul. [...] i zakopane na działce nr [...] od strony ul. [...]. Swoje uprawnienie do uznania za stronę postępowania wywodzi z faktu bezpośredniego sąsiedztwa działki nr [...] (której jest właścicielką) w stosunku do działki nr [...]. Na ww. działce znajduje się czynny rów melioracyjny, pełniący strategiczną rolę dla miejscowości - odprowadza wodę do przepompowni w M. . Na skutek nawiezienia znacznych mas ziemi doszło do znacznego podniesienia rzędnych terenu działki nr [...], co stanowi o zmianie zagospodarowania terenu. Negatywnym skutkiem powyższego może być negatywne oddziaływanie na grunt należący do Skarżącej poprzez jego zalanie. Zarzuciła Organowi I instancji pominięcie w swych rozważaniach kwestii dotyczących:

usytuowania działki nr [...] na obszarze chronionego krajobrazu "K. ",

zakazu lokalizacji na ww. działce nowej zabudowy,

znajdowania się na tym terenie stanowisk archeologicznych "W. ",

- obowiązywania ograniczeń i zakazów określonych w uchwale nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15.09.2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zach. 2014.01637).

Ponadto Skarżąca jest przekonana, że właścicielka ww. działki chce prowadzić na tej działce inwestycję budowlaną.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 24 listopada 2023 r. nr SKO.4150.1926.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 28, art. 61 § 1, art. 61a, art. 98 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.2023.775 t.j. ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."),

art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.2023.775 t.j. ze zm., dalej "u.p.z.p."),

art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U.2018.570 t.j.),

orzekło o utrzymaniu zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że Organ pierwszej instancji nieprawidłowo prowadził postępowanie administracyjne na skutek wniesienia skargi przez odwołującą się w trybie "na wniosek strony" zamiast w trybie "z urzędu", Skarżąca jako osoba nieuprawniona stała się adresatem merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Kolegium uznało za udowodnione, że nie doszło do zagospodarowania działki nr [...], obręb M. w sposób sprzeczny z przeznaczeniem tej działki określonym w planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym teren, na którym się znajduje.

4. Niezadowolona z treści decyzji Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wniosła o wydanie zakazu prowadzenia wszelkich prac ziemnych na terenie działki nr [...] M. oraz zmiany rzędnych terenu. Wniosła także o wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działki nr [...] M. (do stanu poprzedniego, sprzed rozpoczęcia nawożenia ziemi, zgodnego z mapami geodezyjnymi oraz przed usunięciem 5 drzew oraz przed częściową zabudową rowu melioracyjnego i utworzonym przejazdem.

W uzasadnieniu wskazała na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące obszaru chronionego krajobrazu "K. ", zakazu lokalizacji nowej zabudowy, usuwania drzew, zasad kształtowania i ochrony zasobów. Podniosła, że na tym terenie zakazuje się wykonywania prac trwale przekształcających rzeźbę terenu oraz zaleca utrzymanie wskazanych w planie, istniejących elementów urozmaicających strukturę biotyczną i krajobrazową obszaru – zadrzewień, odkrytych cieków wodnych i oczek wodnych.

Skarżąca podkreśliła, że wyjaśnienia właścicielki terenu są absurdem, gdyż nie ma ona koni a w najbliższej okolicy brak jest infrastruktury dla tych zwierząt. Podkreśliła, że właściciel działki [...] dokonuje samowolnej zmiany zagospodarowania terenu i mimo zakazu zabudowy wystąpił o warunki zabudowy.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

6. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się zatem do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Dokonując kontroli sprawy według ww. kryterium legalności działań organu administracji publicznej Sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

Należy uzupełniająco wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), w związku ze spełnieniem przesłanek w nim przewidzianych.

7. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie utrzymująca w mocy decyzję Organu I instancji, który umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie terenu działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. w gminie M..

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. natomiast, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Jak wynika z powyższego nieprawidłowość polegająca na zagospodarowaniu terenu w sposób niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyeliminowania tej nieprawidłowości poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie pkt 2 wyżej przywołanego przepisu. W ogólnym przypadku organ zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia umożliwiającego doprowadzenie przedmiotu postępowania do zgodności z przepisami niezależnie od woli stron.

9. Rację należy przyznać Organowi odwoławczemu, że cechą charakterystyczną postępowań prowadzonych "z urzędu" jest ochrona interesu państwa lub interesu społecznego. Najczęściej podstawą takich postępowań jest stwierdzenie jakichś nieprawidłowości, które należy wyeliminować, czemu ma służyć władcza postawa organu państwowego. Podejmowanie czynności nie zależy od woli strony czy uczestnika postępowania, są one podejmowane pomimo ewentualnego sprzeciwu stron.

W związku z powyższym zdaniem Sądu, przenosząc powyższe na tę sprawę, postepowanie to od początku powinno toczyć się z urzędu, nie zaś w trybie "żądania strony". Po złożeniu w dniu 21.03.2023 r. wniosku przez Skarżącą Organ powinien uznać, że żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte i wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., na które służy zażalenie. Podstawą odmowy w tym przypadku jest. jak słusznie zauważył Organ odwoławczy "inna uzasadniona przyczyna", tj. fakt, że postępowanie w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. należy wszcząć i prowadzić z urzędu.

Złożony wniosek stanowiłby natomiast skargę obywatelską, czyli informację o możliwych nieprawidłowościach w zakresie sposobu zagospodarowania, na podstawie której organ podjąłby czynności wyjaśniające "z urzędu" i rozpoznałby sprawę merytorycznie, kończąc postępowanie decyzją. W takim przypadku, Skarżąca nie otrzymałaby decyzji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Słusznie zatem postąpiło SKO uznając za Organem I instancji, że Skarżącej nie przysługuje status strony, jednak na skutek działania Organu I instancji, decyzja została skierowana do osoby, która nie jest stroną.

10. Poza ustaleniem, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony, organ podjął również rozstrzygnięcie merytoryczne, orzekając, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i tę argumentację podzielił Organ odwoławczy – dla rozpatrywanej przez sąd sprawy nie ma to jednak znaczenia, bowiem ustalenie merytoryczne w tej sprawie powinno być skierowane jedynie do właściciela działki nr [...].

Burmistrz M. poczynił ustalenia co do przedmiotu skargi obywatelskiej, w wyniku których nie stwierdził podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...], obręb M.. Działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ww. uchwałą Rady Gminy M., ww. działka usytuowana jest na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...] Zgodnie z § 56 przeznaczona jest na tereny rolnicze, teren położony jest w obszarze chronionego krajobrazu "K. ", dla którego obowiązują ustalenia zawarte w § 9 uchwały, na terenie obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy, a także znajdują się na nim strefy ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych "W. ", dla których obowiązują ustalenia zawarte § 10 uchwały. Jednym z zakazów wyrażonych w § 9 jest zakaz wykonywania prac trwale przekształcających rzeźbę terenu - należy zachować naturalne formy morfogenetyczne terenu (ust. 3 pkt 3 lit. c). Na całym terenie objętym planem wyklucza się lokalizację działalności i przedsięwzięć uciążliwych, m. in. negatywnie oddziaływujących na otoczenie wynikające z przekroczenia standardów środowiska określonych przepisami prawa, powodujących np. emisję pyłów i gazów, odorów, hałasu, promieniowania itp., a także wynikających ze wzmożonego ruchu pojazdów, związanych z funkcjonowaniem obiektów i urządzeń, ze składowaniem odpadów na otwartej przestrzeni lub w inny widoczny i oczywisty sposób pogarszających warunki życia sąsiadów w najbliższym otoczeniu (ust. 4 pkt 1 lit. d).

Jak wynika z akt sprawy nie określono konkretnych działań/aktywności właścicielki ww. działki wskazujących na zmianę przeznaczenia ww. działki z terenu rolniczego na nierolniczy - potencjalne zdarzenia nie mogą być podstawą podjęcia przez organy interwencji. Prowadzone postępowanie w przedmiocie sposobu zagospodarowania ww. działki jest bezprzedmiotowe – słusznie zatem organy uznały, że należy je umorzyć.

11. Zdaniem Sądu prawidłowo Organ odwoławczy dostrzegł, że wniosek Skarżącej jest wielowątkowy. To zaś implikuje ewentualne dalsze podjęcie działań przez Organ I instancji, które słusznie wskazało SKO (rozważyć istnienie, innych niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstaw do prowadzenia postępowania/postępowań administracyjnych, na gruncie ustawy o odpadach, Prawa wodnego lub ustawy o ochronie przyrody). Na podstawie art. 66 § 1 K.p.a. jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu.

12. Podsumowując, nawet przy zastrzeżeniach Skarżącej, co do planów inwestycyjnych właściciela działki [...], prawdziwości bądź pozorności twierdzeń o hodowli koni, na użytek tego postępowania – Skarżącej w nim, z uwagi na treść art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie przysługiwał od początku status strony.