II SA/Sz 454/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi D. H. na czynność Starosty w przedmiocie wpisania w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w części dotyczącej wpisania w dokumencie prawa jazdy z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...]/3211 wydanym przez Starostę, terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego D. H. kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 6 maja 2022 r. D. H., dalej jako "skarżący", reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność Starosty – wpisanie w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B.

W skardze podniósł zarzuty naruszenia

1) art. 16 ust. 1 k.p.a., przez dokonanie powtórnej weryfikacji posiadanych przez skarżącego uprawnień, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych;

2) art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 – j.t.), dalej jako "u.k.p.", przez wpisanie w dokumencie prawa jazdy daty ważności uprawnień kategorii B, podczas, gdy uprawnienia te skarżący nabył wcześniej bezterminowo;

3) § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", przez jego niezastosowanie i wpisanie w pozycji "ważne do" daty 6 sierpnia 2026 r., w sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami skarżący posiadał uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B, którego data ważności była bezterminowa.

Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w odniesieniu do wszystkich uprawnień przysługujących skarżącemu bezterminowo, w szczególności zaś w odniesieniu do uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wystąpił do Starosty z wnioskiem o wydanie dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A. Dokument prawa jazdy odebrał w dniu 19 kwietnia 2022 r. i wówczas zauważył, że w odniesieniu do wszystkich przysługujących mu uprawnień, w tym również kategorii B, które uzyskał wcześniej bezterminowo, w rubryce "ważne do" wpisano datę [...] sierpnia 2026 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi wskazując, że z przedłożonego przez skarżącego wraz z wnioskiem o wydanie prawa jazdy orzeczenia lekarskiego wynika, że nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Lekarz oceniający stan zdrowia skarżącego wskazał, że jego zdolność do prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E oraz T określa do dnia [...] sierpnia 2026 r. W ocenie Starosty, orzeczenie lekarskie wydane na cały blok kategorii, przez uprawnionego lekarza zobowiązuje organ do jego uwzględnienia przy wydaniu prawa jazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza, na podstawie art. 15zzzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 – j.t. ze zm.), została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest czynność Starosty z zakresu administracji publicznej, polegająca na umieszczeniu w dokumencie prawa jazdy, wydanym skarżącemu na jego wniosek, w związku z nabyciem kolejnych uprawnień, wpisu określającego termin ważności nadanych już uprzednio w dniu [...] grudnia 1994 r, (vide kopia prawa jazdy k. 3 akt administracyjnych), uprawnień kategorii B. Zaskarżona czynność stanowi, w ocenie Sądu czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a zatem podlega ona kontroli sądowej.

W badanej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie prawa jazdy posiadał nadane mu decyzją uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Niekontrowersyjne jest również i to że na skutek złożonego wniosku, który został przez Starostę uwzględniony, w dokumencie prawa jazdy określono jego termin ważności również dla uprawnień kategorii B, które zostały uprzednio nadane skarżącemu bezterminowo. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ był uprawniony do wpisania w rubryce 11 wydanego dokumentu, daty ważności uprawnienia do prawa jazdy kat. B

Stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.k.p., osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Zatem przyznanie skarżącemu kolejnych uprawnień wiązało się z koniecznością wymiany dokumentu prawa jazdy i potwierdzenia w tym dokumencie posiadania zarówno nowo nabytych, jak i wcześniej przyznanych uprawnień do kierowania pojazdami.

W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znajdował art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., który stanowi, że na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej nowy dokument, pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych.

Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem, organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy, zawierający uaktualnione dane objęte zmianą. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy, wydawany w związku ze zmianą stanu faktycznego powinien, poza danymi, które uległy zmianie, powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą więc ingerować w treść poprzednio widniejących w dokumencie zapisów, w szczególności modyfikować posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pojęcie "prawo jazdy" występuje w przepisach prawa w dwóch znaczeniach. Oznacza ono uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju oraz używane jest na określenie samego dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez jego posiadacza uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., o sygn. I OSK 1686/15; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego wymaga wyraźnego zaznaczenia konieczność odróżnienia uprawnień do kierowania pojazdami, które stanowią publiczne prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem od samego dokumentu prawa jazdy, który w świetle art. 4 ust. 1 ustawy stanowi wyłącznie dokument potwierdzający posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami. Prawo jazdy w znaczeniu dokumentu jest więc urzędowym dowodem posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami (art. 76 § 1 k.p.a.). Jego treść powinna być jasna i zrozumiała zarówno dla posiadacza prawa jazdy, jak i osoby kontrolującej, czy kierujący pojazdem posiada uprawnienie do prowadzenia tego właśnie pojazdu. W szczególności wymienione osoby nie mogą mieć wątpliwości, czy uprawnienia stwierdzone decyzją właściwego organu są ważne, czy też wygasły, np. wskutek upływu czasu (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. I OSK 1686/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co prawda § 10 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia wskazuje na konieczność umieszczenia w dokumencie prawa jazdy ważności pozwolenia wskazując w punkcie a), że ma to być data ustalona przez starostę stosownie do terminów okresowych badań lekarskich, o których mowa w art. 75 ust. 4 ustawy oraz w pkt b), że data ważności pozwolenia nie może przekraczać daty ważności orzeczenia psychologicznego wydanego na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy, co wskazywałoby na konieczność określenia daty ważności pozwolenia w każdym wypadku. Należy mieć jednak na względzie regulację zawartą w § 29 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Z przepisem tym koresponduje regulacja zawarta w § 10 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, który stanowi, że data ważności prawa jazdy to najpóźniejsza z dat określonych w rubryce data ważności uprawnienia dla poszczególnych kategorii prawa jazdy.

W świetle przytoczonych przepisów oczywistym, zdaniem Sądu jest, iż nie można stawiać znaku równości pomiędzy datą ważności prawa jazdy, a datą ważności uprawnień do kierowania pojazdami. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że czym innym jest data ważności prawa jazdy, jako dokumentu, a czym innym jest data ważności uprawnienia, wpisywana na drugiej stronie dokumentu prawa jazdy w kolumnie (pozycji) 11, w powiązaniu z pozycją w kolumnie 9, wskazującą na konkretną kategorię posiadanego uprawnienia.

Wyrażone stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, (OTK-A. 2013/9/137, Dz.U.2014/37). Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na zmianę charakteru dokumentu prawa jazdy wydanego pod rządami poprzednich przepisów, którego wymiana na dokument prawa jazdy według nowego wzoru spowoduje, że utraci on bezterminowy charakter. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy wszystkie dokumenty praw jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Trybunał stwierdził przy tym, że: "Nie utracą jednak bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów. Przy ubieganiu się o wydanie nowego prawa jazdy osoby te nie będą bowiem musiały ponownie ubiegać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia nabyły już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów".

Wykładni takiej nie stoją na przeszkodzie również ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii. Nie dotyczy to bowiem uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r.

Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż przedłożenie zaświadczenia lekarskiego, w którym określono zdolność skarżącego do kierowania pojazdami wymienionych kategorii (wśród których wskazano również kategorię B), uprawniało go do wskazania daty ważności uprawnienia, które nabył on bezterminowo. Podstawę do weryfikacji uprawnień kierowcy w kontekście jego stanu zdrowia stanowi art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., który przewiduje, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4 osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Skoro organ nie wykazał, aby w badanej sprawie takie przesłanki co do skarżącego istniały, to nie było podstaw po pierwsze aby skarżącego skierować na takie badania, a po wtóre, aby lekarz wypowiadał się co do stanu zdrowia skarżącego w zakresie posiadanych już przez niego uprawnień.

Z tych względów Sąd, uznając że zaskarżona czynność narusza prawo, na podstawie art. 146 P.p.s.a. orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności w zakresie, w jakim dotyczyła ona prawa jazdy kategorii B.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta zobligowany będzie mocą art. 153 P.p.s.a. uwzględnić wypowiedziane wyżej stanowisko Sądu i wydać Skarżącemu nowy dokument prawa jazdy potwierdzający posiadanie bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B .

O kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, należnych Skarżącemu orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając zwrot poniesionych kosztów w kwocie [...]zł. oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł na podstawie §14 ust 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800).