II SA/Sz 442/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie z dnia 1 marca 2023 r. nr LSZ 411.004.02.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia kary pieniężnej oddala skargę.

Zespół kontrolerski Najwyższej Izby Kontroli (dalej "NIK") Delegatura w S. na posiedzeniu w dniu 25 lutego 2022 r., postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr [...] nałożył na E. W. (dalej "skarżąca") karę pieniężną w wysokości [...] zł z uwagi na niestawienie się na przesłuchanie w dniu 25 lutego 2022 r., pomimo prawidłowego doręczenia jej wezwania w dniu 16 lutego 2022 r. Na postanowienie to skarżąca wniosła zażalenie. Dyrektor Delegatury NIK w S. wydał w dniu 21 lipca 2022 r. postanowienie z dnia 21 lipca 2022 r. nr [...], w którym utrzymał w mocy ww. postanowienie o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej. Postanowienie to jest przedmiotem w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 377/23.

Pismami z dnia: 19 kwietnia 2022 r., 8 lipca 2022 r. i 12 lipca 2022 r., skierowanymi do poszczególnych członków zespołu kontrolerskiego NIK, skarżąca zwróciła się z wnioskiem o uchylenie nałożonej na nią kary pieniężnej. Treść tych wniosków jest tożsama i wynika z nich, że skarżąca uważa, iż na podstawie art. 202 ust. 2, art. 203, art. 10, art. 95 ust. 2 i art. 105 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest dopuszczalne podejmowanie wobec [...] czynności kontrolnych, w tym przesłuchania w charakterze świadka na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r. poz. 623; dalej "ustawa o NIK").

Postanowieniem z dnia 31 października 2022 r. nr [...], członkowie zespołu kontrolerskiego NIK, odmówili uchylenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącą postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r. za niestawienie się bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie w charakterze świadka w dniu 25 lutego 2022 r. w siedzibie NIK w Warszawie przy ul. Filtrowej 57 w sali im. Lecha Kaczyńskiego.

W uzasadnieniu organ podał, że przepisy dotyczące uzyskania w toku postępowania kontrolnego możliwości dowodu z zeznań świadka opierają się na konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy o NIK umożliwia kontrolerowi w ramach postępowania kontrolnego skierowanie wezwania do złożenia zeznań w charakterze świadka do pracownika jednostki kontrolowanej, jak i innej osoby, o ile taka konieczność wystąpi wobec potrzeby ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Organ wyjaśnił, że pojęcie "pracownika jednostki kontrolowanej" obejmuje wąską grupę osób, tj. pozostającą z podmiotem kontrolowanym w określonym stosunku zatrudnienia, zaś pojęcie "innej osoby" obejmuje każdą osobę. Każdy wezwany

w charakterze świadka ma obowiązek stawienia się w wyznaczonym miejscu i czasie, niezależnie od sprawowanej funkcji czy piastowanego urzędu, gdy w ocenie kontrolera, konieczne jest uzyskanie wiedzy o posiadanych wiadomościach przez taką osobę. Organ podał, że brak jest przepisów ustanawiających specjalny status dla osób pełniących funkcję posła lub organu Sejmu i nie można twierdzić, że skarżąca pozostaje poza katalogiem desygnatów "inna osoba" z racji pełnionej funkcji [...]. Według organu, możliwości takiej nie daje w szczególności ustrojowa podległość NIK względem Sejmu. Organ wskazał, że o samodzielności NIK jako naczelnego organu kontroli orzekł Trybunał Konstytucyjny, który oceniając kwestię zgodności z ustawą zasadniczą przepisu ustawy o NIK, upoważniającego Marszałka Sejmu do nadania NK statutu, określił tę podległość jako ustrojowo-prawną, której treść wypełniają szczegółowe postanowienia Konstytucji RP. Organ stwierdził, że

w świetle regulacji ustrojowych NIK pozostawiona jest samodzielność w zakresie postępowania kontrolnego, co przekłada się m.in. na możliwość podejmowania decyzji o przeprowadzeniu kontroli, wyborów podmiotów do kontroli, metod kontroli i oceny kontrolowanej działalności. Organ wskazał, że wezwanie skarżącej jako świadka na przesłuchanie nie dotyczyło kontroli działalności Sejmu, Kancelarii Sejmu, czy samego [...], a odnosiło się do okoliczności związanych z kontrolą w sprawie [...]-Realizacja rządowego programu "[...]". Organ przytoczył treść art. 48 ust. 4 ustawy o NIK i wyjaśnił, że obligatoryjne uchylenie kary pieniężnej jest możliwe w przypadku, gdy nieobecność jest usprawiedliwiona. Nie można jednak mówić o usprawiedliwionej przyczynie nieobecności na przesłuchaniu w charakterze świadka, jeżeli świadek nie wykazuje woli uczestniczenia w nim. Organ wskazał, że w istocie skarżąca podważa zasadność wezwania jej na przesłuchanie z racji pełnienia funkcji [...]

Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie art. 48 ust. 4 ustawy o NIK. Według niej, istnieje trwała przeszkoda w postaci pełnionej przez nią funkcji uniemożliwiająca przesłuchanie jej w charakterze świadka, która jest usprawiedliwieniem jej niestawiennictwa na wezwanie NIK.

Dyrektor Delegatury NIK w S. wydał w dniu 1 marca 2023 r. postanowienia nr [...], w którym utrzymał w mocy postanowienie

z dnia 21 października 2023 r. o odmowie uchylenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącą.

W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny w sprawie oraz treść art. 48 ust. 4 ustawy o NIK. Organ odwoławczy podał, że nie podziela argumentów skarżącej, zawartych w zażaleniu. Według organu, obowiązujące przepisy dotyczące świadków oraz prowadzenia wobec nich określonych czynności proceduralnych opierają się na konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o NIK zezwala kontrolerowi do wezwania

w charakterze świadka pracownika jednostki kontrolowanej, jak i inną osobę. Organ wyjaśnił oba pojęcia te na tle ww. przepisu, w sposób jaki uczynił to organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał przepisy ustawy o NIK, ustanawiające wyjątki, co możliwości przesłuchania konkretnych osób w charakterze świadków oraz możliwości odmowy złożenia zeznań przez dane osoby. Organ odwoławczy podał, że brak jest przepisów, ustanawiających specjalny status dla osób pełniących funkcję posła lub organu Sejmu w postępowaniach kontrolnych prowadzonych przez NIK. Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła

i senatora (Dz. U. z 2022 r. poz. 1339) wprowadzają kategorię czynów związanych

z działalnością wchodzącą w zakres sprawowania mandatu, lecz w niniejszej sprawie nie występuje taki przypadek. Zdaniem organu odwoławczego, wśród adresatów normy z art. 42 ust.1 ustawy o NIK, znajduje się zarówno poseł na Sejm RP, jak też [...] Sejmu RP. Organ wskazał, że skarżąca swoje stanowisko uzasadnia przepisami o podległości ustrojowej NIK wobec Sejmu, lecz nie zauważa, iż przedmiotem postępowania kontrolnego nie była działalność Sejmu, Kancelarii Sejmu, ani [...] Sejmu. Skarżąca została poinformowana w wezwaniu, że kontrola dotyczy rządowego programu "[...] [...]", a zatem działalności administracji rządowej. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że użytemu w art. 202 ust. 2 Konstytucji RP zwrot "podlega Sejmowi" nie można nadawać potocznego znaczenia

i wywodzić z niego stosunku podrzędności i nadrzędności na płaszczyźnie NIK - Sejm, a tym samym z możliwością władczego oddziaływania Sejmu na działalność NIK.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że podległość z ww. przepisu ma charakter funkcjonalny z pewnymi elementami podległości organizacyjnej, lecz nie jest to podległość hierarchiczna. Organ odwoławczy podał, że skarżąca w istocie nie usprawiedliwiła swojego niestawiennictwa na ww. terminie przesłuchania.

Skarżąca złożyła skargę na ww. postanowienie i wniosła o stwierdzenie nieważności, wydanych postanowień z dnia 1 marca 2023 r. i 31 października 2022 r. lub o ich uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła organowi naruszenie art. 64a ust. 2 ustawy o NIK w zw. z art. 105 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy o NIK, art. 66a pkt 1 i 2 oraz art. 69e ustawy o NIK, art. 42 ust. 1 ustawy o NIK w zw. z art. 202 ust. 2 i art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 i art. 13 ustawy o NIK.

W uzasadnieniu skargi, zarzuty w niej podniesione zostały uszczegółowione.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:

Spór dotyczy nieuwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie nałożonej na nią kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o NIK, kontroler może wezwać pracownika jednostki kontrolowanej lub inną osobę do stawienia się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań w charakterze świadka.

Na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, na osobę wezwaną w charakterze świadka, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, kontroler może nałożyć karę pieniężną do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

Stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy o NIK, postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej podlega uchyleniu przez kontrolera, jeżeli osoba wezwana usprawiedliwi niestawienie się na wezwanie.

Kwestia możliwości przesłuchania skarżącej została wyjaśniona w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 377/23. Jak wskazał NSA w orzeczeniach dotyczących skarżącej (por. sygn. akt III OSK 2604/22; sygn. akt III OSK 2424/22; sygn. akt III OSK 2604/22, sygn. akt III OSK 91/23; akt III OSK 233/23; III OSK 244/23), wezwania do złożenia zeznań w charakterze świadka w trybie art. 42 ustawy o NIK – zostało skierowane osobiście do skarżącej jako obywatela i kształtuje jej prawa i obowiązki. Skarżąca występuje tu jako osoba fizyczna, a nie jako piastun organu – [...] Sejmu. Należy zatem uznać, że sprawa dotyczy sytuacji prawnej jednostki (jej ukarania), ukształtowanej w sposób jednostronny i władczy przez organ – w ramach wykonywania przez organy NIK działalności administracji publicznej w szeroko pojętym rozumieniu konstytucyjnym, z którego to punktu widzenia nie ma znaczenia pozycja ustrojowa NIK.

Przedmiotem postępowania kontrolnego nie była działalność Sejmu, Kancelarii Sejmu, ani [...] Sejmu. Skarżąca została poinformowana w wezwaniu, że kontrola dotyczy rządowego programu "[...] [...]", a zatem działalności administracji rządowej.

Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany powyżej przez NSA oraz przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 23 listopada 2023 r. o sygn. akt II SA/Sz 377/23.

Jak wynikało z akt, na skarżącą została nałożona kara pieniężna z uwagi na niestawienie się na wezwanie na przesłuchanie w charakterze świadka bez usprawiedliwienia.

W niniejszej sprawie skarżąca w istocie nie przedstawiła usprawiedliwienia swojej nieobecności. O tym, że kara pieniężna winna być uchylona, jej zdaniem, świadczył fakt podległości ustrojowej NIK – Sejmowi oraz pełnienie przez nią funkcji [...] [...]. Podkreślić należy, że powyższe okoliczności były podnoszone również przez skarżącą w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 377/23.

W ocenie Sądu, nie stanowiły one usprawiedliwionej przyczyny nieobecności skarżącej na przesłuchaniu. Wezwanie na przesłuchanie zostało doręczone skarżącej prawidłowo, zawierało ono wskazanie terminu i miejsca przesłuchania oraz powodu

z jakiego skarżąca została wezwana w charakterze świadka. Uchylenie przez organ nałożonej na świadka kary pieniężnej przez organ jest możliwe w sytuacji gdy ten usprawiedliwi swoją nieobecność, zaś w niniejszej sprawie skarżąca tego nie uczyniła. Zgodzić należy się z twierdzeniem organu, że nie można mówić o usprawiedliwionej przyczynie nieobecności na przesłuchaniu w charakterze świadka, jeżeli świadek nie wykazuje woli uczestniczenia w nim.

Zdaniem Sądu, organ działał prawidłowo, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani procesowego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.