II SA/Sz 44/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2022 r., Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 3 listopada 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. zwanej dalej: "k.p.a." ) oraz art. 59, art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p.") po rozpoznaniu odwołania N. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "stroną" lub "skarżącą"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwanego dalej: "organem II instancji" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. (zwanego dalej: "organem I instancji") z dnia 8 lipca 2022 r., nr [...] odmawiającą stronie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "D. " o mocy do 20 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i magazynem energii na działce nr [...] w obrębie D..

W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji przedstawił następujące ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia 8 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił stronie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "D. " o mocy do 20 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i magazynem energii na działce nr [...] w obrębie D.. Organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tj. nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizy.

Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 8 lipca 2022 r., której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Wskazała również na niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i uznanie, że w sprawie konieczne jest badanie spełnienia wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w sprawie o warunki zabudowy organ obowiązany jest do odmowy wyłącznie, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od spełnienia ww. przesłanek z art. 61 ust. 1. Na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej jako: "u.o.z.e."). W przepisie tym wskazano, że instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

1) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

2) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

W art. 2 pkt 22 u.o.z.e. wskazano, że odnawialne źródło energii stanowią odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Według Kolegium, przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może być jednak interpretowany wyłącznie literalnie. Podkreśliło, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że urządzenia fotowoltaiczne wytwarzające energię o mocy przekraczającej 500 kW (tzw. elektrownie fotowoltaiczne; we wcześniejszym stanie prawnym o mocy przekraczającej 10 kW) nie mogą być kwalifikowane jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16; wyroki: WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2019 r., II SA/Bd 278/19; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 660/19; WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 415/19; WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/G1 1423/20; WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 42/21). Farma fotowoltaiczna powinna być traktowana jak obiekt produkcyjny co oznacza, że nieruchomość na której farma taka zostanie posadowiona będzie posiadała funkcję produkcyjną.

Kolegium wskazało również, na kwestię podobieństw i różnic pomiędzy elektrownią wiatrową a elektrownią fotowoltaiczną. Podzieliło pogląd wyrażony w judykaturze, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznych założona na terenie upraw rolnych wprowadza co do zasady nowy sposób zagospodarowania terenu. Z tego powodu Kolegium w niniejszej sprawie nie zaakceptowało poglądu np. z wyroku NSA z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 64/16; z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 158/16, według którego, nie ma podstaw do różnego traktowania możliwości lokowania obu tych porównywanych obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Nawiązując do argumentacji przedstawionej w judykaturze (ww. wyroki) Kolegium wskazało, że ewentualne wykorzystanie gruntu pod panelami fotowoltaicznymi na cele pastwisk dla owiec lub na hodowlę drobiu, tylko wtedy stanowiłoby kontynuację dotychczasowej funkcji gdyby taka działalność rolnicza była prowadzona przed lokalizacją systemu fotowoltaicznego ( wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 100/19).

Zdaniem organu II instancji, przy wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., trzeba brać pod uwagę również zmianę ww. przepisu, która nastąpiła na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524, dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2019 r."), tj. rozszerzenie ww. wyłączenia o instalację odnawialnego źródła energii. W wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, NSA podniósł, że w uzasadnieniu do projektu ww. ustawy z 19 lipca 2019 r. wskazano, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o odnawialne źródła energii związane jest z potrzebą wspierania rozwoju prosumecnckiego wytwarzania energii elektrycznej, tj. przez podmioty będące odbiorcami końcowymi, wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Skoro ustawodawca dokonał rozróżnienia (w ramach ustawy) omawianych urządzeń energii słonecznej ze względu na jej parametry techniczne i przeznaczenie (co wynika także z przywołanego uzasadnienia projektu do zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), to w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego i studium, wydając decyzję o warunkach zabudowy, organ winien uwzględnić kwalifikację prawną spornej farmy fotowoltaicznej na podstawie przepisów ustawy u.p.z.p.

Jak podniósł organ II instancji, strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 20 MW, a więc o mocy przekraczającej 500 kW. Zdaniem organu II instancji, przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., (tj. do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.). Organ ten uznał, że nie było więc podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że inwestycja nie spełnia wymogów, które przewidziane są w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inwestycja nie będzie bowiem stanowić kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, stanowi grunty orne o symbolu klasoużytku RIVb, RV, RV1 oraz nieużytki. Planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie gruntów rolnych z enklawami zieleni śródpolnej i nieużytkami, lasy, zbiorniki wodne, drogi publiczne i wewnętrzne oraz zabudowania wsi: D. , S. i W. oraz fragmenty wsi S. i M. , na których występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, zabudowa zagrodowa, związana z funkcją produkcji rolnej, jak również zabudowa usługowa oraz związana z infrastrukturą techniczną, a także ogródki działkowe. Według organu II instancji, realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej, w postaci farmy fotowoltaicznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. W badanym obszarze analizowanym nie ma zaś zabudowy o funkcji przemysłowej, która stanowiłaby analogiczną do produkcji energii elektrycznej.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że strona nie przedłożyła dokumentacji, która potwierdzałaby, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie spełniona więc została również przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że są one niezasadne. Według Kolegium, w zasadzie prawie całe uzasadnienie niniejszej decyzji stanowi odpowiedź na zasadność niestosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Dlatego Kolegium stwierdziło, że nie będzie kolejny raz powielało wyrażonej powyżej argumentacji. Kolegium uznało, że w kwestionowanej decyzji w dostatecznym stopniu wyjaśniono okoliczności sprawy i rozpatrzono całokształt materiału dowodowego. Organ I instancji wskazał w decyzji, jak również w analizie, a więc załączniku do decyzji, zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

N. Spółka z o.o. z siedzibą w W., zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z dnia 3 listopada 2022 r. wnosząc o jej uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 8 lipca 2022 r. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 77 i art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a., poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

a) nieustalenie, że w przypadku budowy farmy fotowoltaicznej będącej instalacją związaną z odnawialnymi źródłami energii nie jest wymagane spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa bez względu na moc planowanej inwestycji,

b) błędne ustalenie, że inwestor nie przedłożył dokumentacji, która potwierdzałaby, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy

c) całkowite pominięcie celu i wpływu inwestycji na interes społeczny, który przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji budowy farmy fotowoltaicznej, mającej na celu spełnianie potrzeb społeczeństwa oraz rozwój odnawialnych źródeł energii, co w konsekwencji uniemożliwiło budowę inwestycji farmy fotowoltaicznej i w zasadzie stanowi utrudnianie realizacji jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, która jest innowacyjna w Polsce, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ odwoławczy do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, którego istotą jest zagwarantowanie równości wobec prawa oraz poprzez podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia 8 lipca 2022 r., podczas gdy organ II instancji powinien uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji skarżąca zobowiązana była spełnić łącznie wszystkie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy z treści ust. 3 ww. przepisu wynika wprost, że w przypadku inwestycji dotyczących odnawialnych źródeł energii nie jest wymagane spełnienie warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p., co doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy wszystkie wymogi wynikające z ww., naruszonych przez organ przepisów, zostały przez skarżącą spełnione,

2. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy planowana inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy u.o.z.e, w konsekwencji przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie dla planowanej inwestycji farmy fotowoltaicznej o mocy do 20MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i magazynem energii,

3. art. 10 ust. 2a oraz 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, a także błędne przyjęcie, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku studium, ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przekraczającej wartość 500 kW powinno być poprzedzone postępowaniem, które odpowie na pytanie czy inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy,

4. art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu przez organ, że dla zastosowania wyłączenia dotyczącego instalacji odnawialnych źródeł energii ma znaczenie moc planowanej inwestycji, podczas gdy z treści przepisu w żaden sposób nie wynika prawidłowość dokonywania takiej interpretacji, a treść przepisu nie warunkuje zastosowania go w stosunku do określonej mocy planowanej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do samodzielnej i samowolnej nadinterpretacji prawnej ww. przepisu prawa materialnego i niezgodnego z prawem wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy,

5. art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż instalacja farmy fotowoltaicznej nie stanowi odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., podczas gdy z treści art. 2 pkt. 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e wprost wynika, że planowana inwestycja farmy fotowoltaicznej jest przedsięwzięciem polegającym na produkcji energii z odnawialnych źródeł tj. energii słonecznej, wobec czego spełnia wszystkie wymogi wynikające z ww. przepisów, ponadto poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organ, że moc planowanej inwestycji ma znaczenie przy ocenie zastosowania definicji z art. 2 pkt 13 u.o.z.e, podczas gdy zarówno art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jak i art. 2 pkt. 13 u.o.z.e., w żaden sposób nie różnicują instalacji na podstawie ich mocy i odnoszą się do wszelkich instalacji odnawialnych źródeł energii niezależnie od ich mocy, co doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.,

6. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r., poz. 1385, dalej zwanej "p.e."), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji, poprzez niezastosowanie art. 7 ust. 8d pkt 1 p.e., co doprowadziło do wadliwego ustalenia przez organ, że inwestor nie przedłożył dokumentacji, która potwierdzałaby, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a w konsekwencji uznał, że przesłanka wynikająca z art. 61 pkt. 3 u.p.z.p. nie została spełniona, podczas gdy z treści naruszonego przez organ przepisu p.e. wprost wynika brak możliwości wydania przez zakład energetyczny takiego zapewnienia na etapie ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy, gdyż podstawą do wydania dokumentacji promesy energetycznej jest przedstawienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w konsekwencji nie jest możliwe na tym etapie postępowania uzyskanie żądanej przez organ dokumentacji w zakresie zapewnienia obsługi przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, co w konsekwencji powinno prowadzić do ustalenia, iż skarżący spełnił wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p., przekładając wszelką dokumentację potwierdzającą, iż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca uściśliła ww. zarzuty skargi. Według skarżącej, jej wniosek złożony do organu w dniu 7 marca 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy, zawierał wszelkie wymogi dotyczące zgłoszenia instalacji odnawialnego źródła energii, wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Skarżąca uważa, że rozstrzygnięcie organu było w całości wadliwe. Podstawowym błędem organu II instancji było ustalenie, że planowana inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu przepisu ar. 2 ust. 13 u.o.z.e. Definicją zawartą w art. 2 ust. 13 u.o.z.e., objęte są instalacje odnawialnego źródła energii, którymi są urządzenia służące do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Właściwa wykładnia przepisów winna prowadzić do wniosku, że farma fotowoltaiczna spełnia wszystkie ww. przesłanki i jest w całości zgodna z przedmiotową definicją, co znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Olsztynie z 31 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 7/22; WSA w Białymstoku z 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 529/22; WSA we Wrocławiu z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 351/22; WSA w Poznaniu z 12 października 2022 r., sygn. akt IVSA/Po 524/22; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt IISA/Go 1097/21; WSA w Bydgoszczy z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1591/21).

Skarżąca uważa, że nie ma również w niniejszej sprawie żadnego znaczenia wywód organu dotyczący definicji urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzecznictwo sądowe (na które powołuje się organ w decyzji) zostało wydane na gruncie stanu prawnego sprzed nowelizacji art. 61 u.p.z.p. Obecnie orzecznictwo nie pozostawia żadnych wątpliwości w zakresie interpretacji i powiązań art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W sposób jednoznaczny sądownictwo administracyjne określa, że budowa infrastruktury produkującej energię z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej stanowi instalację odnawialnego źródła energii i w tej sytuacji nie dokonuje się weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. Nie ma żadnych podstaw prawnych do formułowania tez sugerujących, że wyłączenie przesłanki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie instalacji odnawialnego źródła energii o małej mocy. Zdaniem wojewódzkich sądów administracyjnych taka interpretacja prowadzi do ograniczenia definicji ustawowej z art. 2 pkt. 13 ustawy u.o.z.e., do której bezpośrednio odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Całkowicie błędne jest więc stanowisko organu, iż przesłanką dyskredytującą farmę fotowoltaiczną jako instalację odnawialnego źródła energii jest jej produkcyjny charakter bądź zbyt wysoka moc planowanej inwestycji. Okoliczności te nie mają żadnego znaczenia i pozostają bez wpływu na kwalifikację zamierzonej inwestycji jako odnawialne źródło energii w rozumieniu art. 2 pkt. 13 u.o.z.e.

Posiłkując się stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 61/16, skarżąca podniosła, że "Całkowicie błędną była również próba definiowania pojęcia ustawowego, poprzez odwoływanie się do zapisu zawartego w akcie wykonawczym wydanym dla całkiem innych celów, tj. § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.". Do czasu dokonania nowelizacji przedmiotowego art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie stosowania tego przepisu w stosunku do farm fotowoltaicznych istniały spory w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tej przyczyny organ II instancji w wydanej decyzji opiera się na nieaktualnym stanie prawnym. Powyższego nie zmienia również próba samowolnej interpretacji uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej ustawę u.o.z.e. Uzasadnienie do ustawy nie stanowi źródła prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Nie ulega wątpliwości, że gdyby ustawodawca chciał ustanowić wyjątek z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do mikroinstalacji to bezpośrednio odwołałby się do tej definicji wynikającej z ustawy u.o.z.e. - czego jednak nie zrobił powołując wprost definicję z art. 2 pkt. 13 ustawy u.o.z.e. Po wprowadzeniu nowelizacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. rozszerzono katalog wyłączeń o instalacje odnawialnych źródeł energii, którymi są (niezależnie od mocy inwestycji) farmy fotowoltaiczne. Skarżąca wskazała, że obecnie nie istnieje spór co do zasad interpretacji ww. przepisów, a wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji ustalenie organu jest tym bardziej całkowicie nieprawidłowe.

Dalej strona skarżąca podniosła, że błędna wykładnia przepisu art. 2 pkt 13 u.o.z.e doprowadziła organ do dalszych wadliwych wniosków. Organ naruszył art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez wadliwe uznanie, iż powyższy przepis nie ma zastosowania wobec planowanej inwestycji. Z powołaniem się na uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1591/21 skarżąca argumentowała, że farma fotowoltaiczna stanowi instalację odnawialnego źródła energii zgodnie z art. 2 pkt. 13 w zw. z art. 2 pkt. 22 u.o.z.e, co oznacza, iż wobec niej, zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się zasady dobrego sąsiedztwa. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu z treścią i uzasadnieniem ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ww. ustawy, instalacji o mocy przekraczającej 100 kW.

Odnosząc się do argumentacji organu II instancji dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 100 kW, skarżąca zaznaczyła, że na mocy art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., art. 61 ust. 3 u.p.z.p. otrzymał brzmienie, w myśl którego przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. W kwestii powołanej skarżąca przytoczyła poglądy prezentowane w judykaturze i powołała się na wyroki: NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; WSA w Bydgoszczy z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1591/21; WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 535/22; WSA we Wrocławiu z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 351/22; WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 162/22; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21).

Skarżąca nie podzieliła również stanowiska organu dotyczącego stwierdzenia

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "Rozumienie zwolnienia z art. 61 ust. 3 umacnia brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt. 3 u.p.z.p. [...] Treść przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego". Skarżąca wskazała na rażącą wadliwość powyższego twierdzenia, bowiem przytoczone przepisy w żaden sposób nie dotyczą wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a wyłącznie planowania przestrzennego, co oznacza, że brak zarówno studium jak i planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić przesłanki dla odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Chociaż organ dopuszcza sytuację, w której dla danego terenu nie będzie uchwalonego zarówno studium jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednocześnie całkowicie sprzecznie z przepisami i bez jakiejkolwiek podstawy prawnej stwierdza, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o mocy przekraczającej 500 kW powinno być poprzedzone postępowaniem, które odpowie na pytanie czy inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Według skarżącej powyższe stanowisko organu jest sprzeczne z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyroki: NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 346/18; NSA z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21; WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 549/22; WSA w Białymstoku z 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 529/22; WSA we Wrocławiu z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 351/22). Na mocy wskazanych orzeczeń skarżąca wskazała, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych. Wobec powyższego w niniejszej sprawie przepisy art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p. nie mają zastosowania.

Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, że orzecznictwo na które powołał się organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji niewątpliwie zapadło w oparciu o przepisy sprzed nowelizacji (w szczególności orzeczenia z 2018 r.). Odnosząc się zaś do orzeczenia NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, skarżąca wskazała, że ono również zapadło w poprzednim stanie prawnym, z tą różnicą, że NSA w uzasadnieniu orzeczenia odnosi się do treści uzasadnienia projektu nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Według skarżącej, przedmiotowy pogląd NSA został jednak "skrytykowany" przez aktualne orzecznictwo, które wyjaśniło błędne rozumienie przez NSA celów ustawodawcy oraz wskazało na prawidłowy kierunek interpretacyjny wprowadzonych zmian (wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21; WSA w Bydgoszczy z 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21).

Precyzując zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 8d pkt 1 p.e. Skarżąca podniosła, że organ I instancji w wydanej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wskazał, że wnioskujący nie wykazał przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego" poprzez "brak zapewnienia obsługi w zakresie przyłączenia do sieci elektroenergetycznej". Skarżąca argumentowała, że w odwołaniu od wydanej decyzji, uzasadniła swoje stanowisko oraz wskazała, że ustalenie organu I instancji jest błędne i na tym etapie postępowania niemożliwe do wykonania na gruncie obowiązujących przepisów prawa energetycznego. Skarżąca uważa, że organ II instancji ograniczył się w ww. kwestii jedynie do stwierdzenia o braku przedłożenia dokumentacji bez konkretnego wskazania jaka dokumentacja w ocenie organu II instancji powinna zostać przez inwestora przedłożona. Skarżąca zaznaczyła, że dokumentem, który jako jedyny odzwierciedla uzbrojenie terenu jest mapa zasadnicza, którą uzyskuje się z Wydziału Geodezji i Katastru w Starostwie Powiatowym. W niniejszej sprawie do wniosku o wydanie warunków zabudowy taka mapa została dołączona, w formie zgodnej

z przepisami i sugestią Starostwa Powiatowego, co oznacza spełnienie przez inwestora wymogów wykazania uzbrojenia terenu. Biorąc pod uwagę brak sprecyzowania oczekiwań organu II instancji w stosunku do "brakującej dokumentacji", skarżąca uznaje, że organ II instancji przyjął za prawidłowe ustalenie organu I instancji o konieczności przedłożenia dokumentu zapewniającego obsługę w zakresie przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Powyższe jest jednak całkowicie błędnym ustalaniem i żądaniem niemożliwym do spełnienia. Zdaniem skarżącej, wszelka dokumentacja potwierdzająca uzbrojenie terenu została przez skarżącą dołączona wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co w konsekwencji powinno stanowić podstawę do uznania przez organ wadliwości żądania organu I instancji i uznania za spełnioną przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p.

Skarżąca przytoczyła brzmienie art. 7 ust. 8d pkt. 1 p.e. i wywiodła, iż z tego przepisu wynika, że warunki przyłączenia do sieci energetycznej mogą zostać wydane przez zakład energetyczny dopiero po przedstawieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odróżnieniu od tradycyjnej zabudowy np. zabudowy jednorodzinnej, potrzeby własne na energię elektryczną określane są wraz z wydaniem warunków przyłączenia do sieci na dostarczanie energii. Podkreśliła, że potencjalny inwestor na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie ma i nie może mieć wiedzy w zakresie określenia miejsca przyłączenia, a także miejsca wpięcia do sieci i trasy kablowej, z uwagi na brak jego wiedzy dotyczących wytycznych udzielonych przez zakład energetyczny. Organ nie może więc żądać przedstawienia takiego zapewnienia, w sytuacji, gdy wydanie go przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest niemożliwe i sprzeczne z przepisami prawa energetycznego. Skarżąca wskazała również, że organ w żaden sposób nie uzasadnił sposobu ustalenia "braku zapewnienia obsługi w zakresie przyłączenia do sieci elektroenergetycznej" oraz nie wskazał na jakiej podstawie prawnej uznał konieczność zapewnienia obsługi w zakresie przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa w pierwszej kolejności wydaje się decyzję ustalającą warunki zabudowy, ponadto jeżeli uznał, iż przesłanka nie została spełniona z powodu braku dokumentów" to powinien wskazać jakich konkretnie dokumentów żąda - nie jest bowiem możliwe przedstawienie zapewnienia energetycznego z powyżej wskazanych przyczyn. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest w całości wadliwe i wymaga zmiany. Na marginesie skarżąca wskazała, że sam fakt, iż planowana inwestycja będzie sama wytwarzała energię elektryczną winno stanowić dla organu wystarczające uzasadnienie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.". stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), w związku ze spełnieniem przesłanek w nim przewidzianych.

Przedmiotem kontroli w tej sprawie objęta jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "D. " o mocy do 20 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i magazynem energii na działce nr [...] w obrębie D..

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p.").

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji uznały, że planowana inwestycja nie pełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, aby uzyskać warunki zabudowy, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Według skarżącej, farma fotowoltaiczna, którą zamierza zrealizować, objęta jest regulacją art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co w konsekwencji oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nie wymaga spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2.

Stosownie bowiem do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 (odnoszących się do tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.).

Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Spór w niniejszej sprawie w istocie sprowadza się do wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który, zdaniem organu II instancji, należy odczytywać w relacji do przepisu art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, wspomniany przepis ma jednoznaczne, kategoryczne brzmienie i nie daje podstaw do wprowadzenia ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy i przeznaczenia, jaką ma charakteryzować się lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii, tak jak przyjęły to organ obu instancji w uzasadnieniu wydanych decyzji.

Rację ma skarżąca, że omawiana regulacja wprost obejmuje swym zakresem planowaną farmę fotowoltaiczną o mocy do 20 MW. W analizowanym przepisie jest zawarta ogólna zasada, że przesłanek tzw. dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii, bez rozróżniania jej mocy, czy instalacja ta jest instalacją przemysłową, czy też małą instalacją lub mikroinstalacją, w rozumieniu ustawy u.o.z.e.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji

o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie Sądu, nie zasługuje na akceptację przyjęta przez organ II instancji wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., którą ma wzmacniać treść przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a prowadząca do tego, że organ rozstrzygający o warunkach zabudowy powinien dokonać prawnej kwalifikacji farmy fotowoltaicznej na podstawie powyższych przepisów.

Zajmując takie stanowisko należy wyjaśnić, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej: "ustawa zmieniająca z 2019"). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii".

Przed wskazaną nowelizacją w orzecznictwie sądów administracyjnych istniał spór w zakresie kwalifikacji instalacji fotowoltaicznych, a jedna z linii orzeczniczej sprzeciwiała się zaliczaniu elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Na takie poglądy judykatury powołały się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji. Jednakże, zdaniem Sądu, wskazana nowelizacja problem ten rozwiązała, wprost odsyłając do definicji instalacji odnawialnego źródła energii, zawartej w odrębnej ustawie, co oznacza, że zamiarem ustawodawcy jest ułatwienie realizacji tego rodzaju inwestycji, m.in. poprzez "uproszczenie" postępowania dotyczącego wydawania decyzji o warunkach.

Uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W pkt 5 uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (..)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, dodatkowo wskazać należy, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii.

Sąd podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22, że z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika jedynie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Studium jest aktem, którego ustalenia, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5, to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że w ustawie u.p.z.p. nie ma przepisu, który nakazuje przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji lokalizującej instalację odnawialnego źródła energii uwzględnić treść studium, brak jest także takiego unormowania w ustawie o odnawialnych źródłach energii.

Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21; wyrok WSA w Gdańsku z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 701/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 grudnia 2022r. sygn. akt II SA/Go 320/22).

Z uwagi na powyższe należało stwierdzić, że art. 10 ust. 2 jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej, a zatem organ II instancji, opierając się na wcześniejszym orzecznictwie, pozostaje w błędzie.

Sąd uznaje za nieuzasadnione prawnie twierdzenie organu II instancji, iż jeżeli na badanym terenie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to można ustalić warunki zabudowy dla odnawialnych źródeł energii, jeśli studium przewiduje na tym obszarze lokalizację tego typu instalacji. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej, bez względu na jej moc, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga oceny przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Skoro zatem w odniesieniu do tego typu inwestycji nie ma zastosowania wymóg kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie było także konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazane przez Sąd naruszenie prawa poprzez wadliwą wykładnię ww. przepisów stanowi wystarczającą przyczynę do uwzględnienia skargi. Nie mniej jednak także uzasadnione wątpliwości nasuwa Sądowi prawidłowość wywodów organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do nieprzedłożenia przez stronę dokumentacji, która potwierdzałaby, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego – niespełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sąd stwierdza, że powołana argumentacja organu jest zbyt ogólnikowa i nie pozwala na udzielenie odpowiedzi, w jakim zakresie brak uzbrojenia terenu nie jest wystarczający do zgodnego z prawem zrealizowania inwestycji. Brak takiego pełnego uzasadnienia wywodów powoduje, że decyzja wymyka się spod kontroli sądowej. Skarżąca uważa, że powyższy brak winien być oceniany w kontekście art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Lektura uzasadnienia kontrolowanych decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie, nie pozwala jednoznacznie ocenić, czy w kwestii zapewnienia uzbrojenia rzecz dotyczy przyłącza odbierającego wyprodukowaną energię, czy też dotyczy uzbrojenia umożliwiającego dostawę energii elektrycznej do farmy fotowoltaicznej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazywała, że planowana inwestycja będzie sama wytwarzała energię elektryczną. Z akt administracyjnych wynika, że inwestycja skarżącej ma polegać na budowie farmy fotowoltaicznej z magazynem energii. Sąd zauważa przy tym, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie zawiera warunku zapewnienia odbioru wyprodukowanej energii. Kwestia uzbrojenia terenu planowanej inwestycji wymaga więc jednoznacznego wyjaśnienia przez organ prowadzący sprawę. Takich ustaleń nie może natomiast dokonać sąd administracyjny na etapie kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej w zastępstwie organu, w tym ustalania za organ stanu faktycznego sprawy. Stąd Sąd uznał, że poddanie merytorycznej ocenie powołanego przez skarżącą zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 61 ust. 1 w zw. art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy Prawo energetyczne, jest aktualnie przedwczesne z braku dokonania przez organ pełnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Sąd dostrzega potrzebę poddania poszerzonemu badaniu ww. aspekt sprawy przez organ, o czym będzie mowa niżej.

Kierując się powyższym Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organy I i II instancji dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się przez organ odwoławczy (jak też organ I instancji) na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do wydania decyzji odmownej, która jest przedwczesna i nie uwzględnia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, dla której nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa. Uznając wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy obu instancji nie poddały sprawdzeniu spełnienia przez wnioskowaną inwestycję wszystkich wymogów przewidzianych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem nie wyjaśniły sprawy w pełnym zakresie, mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Wydanie kwestionowanych decyzji było tym samym przedwczesne i nastąpiło z naruszeniem przepisów o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.).

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia. W szczególności przyjmie, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i przeznaczenia, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Ponadto organ winien doprowadzić do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w powołanej wyżej kwestii przedstawienia przez inwestora dokumentacji, która potwierdzałaby, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Podsumowując Sąd stwierdził, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które wynikało z błędnej ich wykładni i zastosowania, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Ponadto zasadne okazały się zarzuty skargi o naruszeniu zaskarżoną decyzją przepisów prawa procesowego wyżej wskazanych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tożsamych uchybień naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego dopuścił się również organ I instancji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt I sentencji wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 8 lipca 2022 r. O kosztach postępowania, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl.