II SA/Sz 314/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. w rejonie ulicy [...] postanawia: I. odrzucić skargę. II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie [...](słownie: [...] złotych

A. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia

24 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. w rejonie ulicy W. .

Skarżący zakwestionował podjęcie ww. uchwały, powołując się m.in. na naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny, przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej skarżącego, poprzez przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmierzającego do zmiany przeznaczenia

i ograniczenia możliwości jej zabudowy, co skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącego, poprzez zmianę przeznaczenia jego działek nr [...], [...] i [...],

i możliwości realizacji planowanej inwestycji, w sytuacji podjęcia przez skarżącego wielu czynności w tym kierunku, a w szczególności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...] i nr [...] r. Decyzjami tymi ustalono m.in. na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, składającej się z 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynku wielofunkcyjnego (garaże, usługi, pomieszczenia techniczne i gospodarcze), a także budowie pozostałej niezbędnej infrastruktury towarzyszącej wraz z zagospodarowaniem terenu ww. działek.

Jak argumentował skarżący, doszło do opracowania projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma być procedowany w marcu 2023 r., a jego uchwalenie będzie niweczyć skutki decyzji o warunkach zabudowy. Działki skarżącego leżą na terenie procedowanego planu (projekt planu wyłożony został już do publicznego wglądu) i akt ten zmienia ich przeznaczenie, albowiem projekt planu przewiduje dla nieruchomości skarżącego przeznaczenie pod tereny produkcji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ argumentował, że stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała objęta przedmiotem skargi ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Uchwała taka nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem.

W dniu 18 kwietnia 2023 r. wpłynęła na rachunek sądowy kwota [...]zł uiszczona tytułem ww. skargi (k. 86 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także obejmuje kontrolę aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023, poz. 40 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada skargę na ww. akt m.in. pod kątem spełnienia wymogów formalnych mając na względzie charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a także interes prawny wnoszącego skargę

do kwestionowania uchwały. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie, stanowiący podstawę prawną wniesionej w sprawie skargi, art. 101 ust. 1 u.s.g. Ustawodawca aktualnie zaliczył do warunków formalnych dopuszczalności skargi zarówno wykazanie posiadania interesu prawnego lub uprawnienia, jak i ich naruszenia, poprzez podjęcie ww. aktu. Dopiero zatem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę przez uchwalenie zaskarżonego aktu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy uchwały wydanej na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej zwanej "u.p.z.p.") o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt ten jest koniecznym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej, co oznacza, że pozostaje w zakresie "sprawy z administracji publicznej", bowiem bez niej nie mogą być wypełnione kompetencje rady gminy dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że materia uregulowana zaskarżoną uchwałą należy do sfery spraw z zakresu administracji publicznej, poddanych kontroli sądu administracyjnego.

W sprawie ze skargi na uchwałę wniesioną w trybie ww. przepisu, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem zaistniałym w dacie wniesienia skargi (nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony.

W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie w ww. rozumieniu. Poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego są w tej materii zgodne, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela te poglądy judykatury, które stoją na stanowisku o braku interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13; postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 660/11).

Na marginesie należy zauważyć, że jak wskazał sam skarżący, posiada decyzję z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...] i nr [...], ustalające warunki zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego zgodnego z zamiarami inwestycyjnymi skarżącego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zaskarżona uchwała, nie będąc aktem prawa miejscowego, takich jak wyżej skutków wywołać nie może. Zgodnie natomiast z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., reguła wygaśnięcia decyzji nie obowiązuje, jeżeli na jej podstawie została wydana decyzja

o pozwoleniu na budowę - posiadająca przymiot ostateczności.

Podsumowując Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, aby kwestionowana uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie (art. 101 ust. 1 u.s.g.), które to naruszenie byłoby konkretne, aktualne i realne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę odrzucił, o czym orzekł,

jak w pkt I postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł,

jak w pkt II postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ww. ustawy.