II SA/Sz 296/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz zobowiązania do jego zwrotu oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. A. M. wniósł o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z treści załączonego do akt zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2008 r. wynikało, że A. M. nie pobiera dodatku pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] Burmistrz N. przyznał A. M. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2008 r. bezterminowo.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], bowiem wnioskodawca nie legitymował się orzeczeniem komisji lekarskiej ds. inwalidztwa i zatrudnienia ZUS lub komisji MON lub MSWiA z okresu sprzed 1 stycznia 1998 r. i tym samym nie został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu p. 21 d art. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy kolejną decyzją SKO z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...]

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. strona została poinformowana o wszczęciu

z urzędu postępowania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] organ ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 grudnia 2008 r. do 31 marca 2018 r. w łącznej kwocie 17.136 zł został pobrany nienależnie, jednocześnie nakazując zwrot tej kwoty przez skarżącego. Decyzję tę Kolegium utrzymało w mocy.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r., E. M., działając w imieniu męża - A. M., wniosła o rozłożenie płatności ww. należności na raty po 70 zł miesięcznie, wskazując, że razem z mężem nie posiadają wystarczających środków finansowych do tego, by zwrócić świadczenie w takiej wysokości.

Burmistrz N. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] rozłożył na wniosek strony zadłużenie z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 grudnia 2008 r. do 31 marca 2018 r. w łącznej kwocie 17.136 zł na 240 rat po 71,20 zł oraz ostatnią ratę (241) w wysokości 48 zł.

Wobec treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 65/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z dnia

[...] stycznia 2019 r.,nr [...] w całości wydanej w sprawie rozłożenia na raty A. M. zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego w okresie od 1.12.2008 r. do 31.03.2018 r. zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 17.136 zł.

Następnie Burmistrz N. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] ustalił nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 grudnia 2009 r. do 31 marca 2018 r. w łącznej kwocie 15.300 zł - przyznany na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] i zobowiązał A. M. do zwrotu ww. kwoty w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja przyznająca świadczenie została objęta stwierdzeniem nieważności. Wobec powyższego, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych koniecznym było stwierdzenie, że pobrany zasiłek pielęgnacyjny był świadczeniem pobranym nienależnie. Decyzję wraz ze stosownym pouczeniem doręczono stronie w dniu [...] grudnia 2019 r.

W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2019 r. A. M. podniósł zarzut niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie

i nieustalenia przez organ czy zachodzą dostateczne przesłanki uznania, że wypłacone świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym. Ponadto, zarzucił dowolność wydania decyzji wskutek niedostatecznego uzasadnienia, z którego nie wynika, jakie dowody w ocenie organu I instancji świadczą o tym, że wypłacone świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym, niepoinformowanie go o braku uprawnienia do pobierania świadczenia rodzinnego, a następnie uznania ww. świadczenia za nienależnie pobrane. W jego ocenie należy odróżnić świadczenie nienależne i świadczenie nienależnie pobrane. Wobec zaś braku jego winy nie sposób obciążyć go skutkami błędnego działania organu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r.,

poz. 1257 ze zm.) w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 3 grudnia 2019 r.

Uzasadniając decyzję organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia stanowi art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, (dalej jako "ustawa").

Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie decyzja przyznająca świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego została objęta stwierdzeniem nieważności. W związku z tym podniesione w odwołaniu zarzuty nie mogą zostać uznane za słuszne, nie ma bowiem, w przypadku opisanym w art. 30 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy znaczenia stopień zawinienia strony albo też jego brak, czy też nastawienie psychiczne, czy emocjonalne, tudzież ewentualne celowe, albo niewprowadzenie organu w błąd. W tej sprawie znaczenie mają jedynie przesłanki o charakterze obiektywnym, które się zaktualizowały, co skutkowało koniecznością wydania zaskarżonej decyzji.

Kolegium podkreśliło, że w sprawie nie jest ważne to czy wnioskodawca miał wiedzę w przedmiocie tego czy świadczenie mu przysługuje, czy też nie. Na tym etapie Kolegium nie ma już możliwości oceny zasadności wydania wcześniejszych decyzji i w związku z tym zaskarżoną decyzję należy ocenić jako prawidłową.

W ocenie organu odwoławczego niesłuszne są zarzuty odnoszące się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem zawiera ona wszystkie konieczne elementy pozwalające na ustalenie procesu wydawania decyzji, w tym ustalenie przebiegu postępowania oraz przyczyn wydania zaskarżonej decyzji, a także okoliczności (faktów), na których organ się oparł oraz dowodów, którymi się przy tym posłużył. Istotnym jest tutaj fakt, że decyzja ma charakter związany. W związku z powyższym do ustalenia, czy świadczenie pobrane zostało pobrane nienależenie, czy też niewystarczające jest ustalenie, czy ziściły się przesłanki wskazane w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że wystarczającym jest wskazanie wcześniejszych decyzji świadczących o aktualizacji dyspozycji normy wynikającej z przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, to zaś organ uczynił, wyjaśniając przy tym zastosowaną w sprawie podstawę prawną.

W ocenie Kolegium materiał w sprawie został zebrany w sposób kompleksowy i został poddany prawidłowej ocenie przez organ I instancji. Bez znaczenia zatem pozostaje stan świadomości skarżącego. Istotne jest jedynie wydanie przez właściwy organ decyzji stwierdzającej nieważność decyzji pierwotnej, przyznającej zasiłek pielęgnacyjny.

Końcowo organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Powyższą decyzję A. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji naruszenie:

- błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy

o świadczeniach rodzinnych skutkującą uznaniem, że pobierane świadczenie w okresie od 1 grudnia 2009 r. do 31 marca 2018 r. było świadczeniem nienależnie pobranym, mimo że w tym okresie nie zaistniały żadne przesłanki dla takiego uznania, a nadto nie miał świadomości, że świadczenie takie nie jest mu należne, albowiem istniały przesłanki do jego wydania, a nadto, że wyłączna wina za nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia leży po stronie organu administracji, tj. Burmistrza N.;

- art. 6, 7, 75 § 1, 77, 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie istotnych w sprawie dowodów, a dotyczących ustalenia, czy w okresie pobierania świadczenia istniały faktyczne przesłanki do uznania świadczenia za nienależne oraz, czy w okresie pobierania świadczenia miał świadomość, że przyznane mu świadczenie jest nienależne;

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w drugiej instancji;

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów w postaci przesłuchania strony na okoliczność czy w okresie objętym zaskarżoną decyzją miała świadomość, iż przyznane świadczenie jest nienależne;

- 8 K.p.a. poprzez działanie w sposób niepogłębiający zaufania obywateli w stosunku do organu administracji.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organy I i II instancji błędnie ustaliły, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że świadczenie rodzinne pobrane przez niego jest świadczeniem nienależnie pobranym. Nie można bowiem mieć wątpliwości, iż w przez cały okres pobierania świadczenia nie miał świadomości, że decyzja Burmistrza N., na podstawie której je uzyskał, jest nieprawidłowa. Kierując się zasadą domniemania legalności decyzji administracyjnej oraz zaufania do organów administracji pobierał świadczenie przez okres ponad 10 lat.

Podkreślił, że w chwili pobierania świadczenia nie miał świadomości,

że świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego jest nienależnie pobierane, bowiem w tym czasie nie istniały żadne obiektywne przesłanki do takiego stwierdzenia. Decyzja SKO stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza N. przyznającej mu świadczenie zapadła dopiero w dniu [...] marca 2018 r., w związku z czym do tego momentu w ogóle nie można mówić o istnieniu w jego świadomości okoliczności,

że ww. świadczenie mu nie przysługuje.

Zarzucił również, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Burmistrz N., jak i SKO w S. nie zawiadomiły go o tym, że toczy się postępowanie, a także o zamiarze jego zakończenia i że zostanie wydana decyzja administracyjna, a tym samym uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do całości materiału dowodowego, w szczególności był pozbawiony możliwości zapoznania się z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zwarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zakwestionowanych rozstrzygnięć.

Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia [...] grudnia 2019 r., na podstawie której uznano zasiłek pielęgnacyjny, przyznany skarżącemu na podstawie decyzji tego organu w dniu

[...] grudnia 2008 r. w kwocie 153 zł począwszy od dnia 1 grudnia 2008 r., za świadczenie nienależnie pobrane, w łącznej kwocie do zwrotu 15.300 zł.

Podstawę materialnoprawną wymienionych decyzji stanowi art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r.,

poz. 2220 ze zm.), zwaną dalej "ustawą". Stosownie od tego przepisu, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Z powyższej normy jednoznacznie wynika, że wyeliminowanie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne we wskazanych powyżej trybach, w tym w trybie nieważności, skutkuje uznaniem wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła

w okolicznościach w nim opisanych ma niejako charakter związany. Oznacza to, że każde świadczenie wypłacone w warunkach opisanych w cytowanym przepisie należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12, dostępny www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Organ prowadząc postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, jest zobowiązany do ustalenia tylko tych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie końcowe sprawy. Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a., uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. Ustawodawca w omawianym przepisie nie przewiduje żadnych dodatkowych przesłanek, w tym nie uzależnia jego zastosowania od spełnienia warunków, o których mowa w innych przepisach ustawy. Omawiana regulacja, jako stanowiąca samodzielną podstawę do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, nie wymaga ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia, ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje. Tak więc bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia ewentualnego przyczynienia się strony do sytuacji nieważności decyzji przyznającej świadczenie. Z tego też względu bez wpływu na orzeczenie organu

o nienależnie pobranym świadczeniu i o obowiązku jego zwrotu muszą pozostać argumenty skarżącego co do braku winy po jego stronie, czy błędu organu

w postępowaniu w przedmiocie przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego.

Zasadnie zatem w sprawie uznano, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych bezwarunkowo nakładają obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych pobranych na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia nieważności. Natomiast kwestia braku winy skarżącego odnośnie przyznania mu wskutek błędu organu świadczenia, do którego uprawnienia nie miał, może mieć znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy jego ewentualnego wniosku o umorzenie należności, bądź rozłożenie jej na raty w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Prawidłowo zatem wskazał organ odwoławczy, że podstawa faktyczna w tej sprawie wynikała z ostatecznej decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny i ustalenie tylko tej okoliczności było konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 30 ust. 2 pkt ustawy.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego jest niejako następczym postępowaniem względem wcześniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji to świadczenie przyznającej, a organ I instancji nie mógł w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnąć sprawy nienależnie pobranego świadczenia inaczej niż to uczynił, w drodze uznania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższego, brak jest podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 K.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Materiał dowodowy został oceniony przez organy zgodnie z regułą z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., to wskazać należy, że w myśl ugruntowanej już linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zarzut ten może odnieść skutek tylko wówczas, jeżeli zostanie wykazane, że uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności. Przy czym, to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Tymczasem skarżący nie wykazał w żaden sposób, że wspomniane wyżej uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych a także związku przyczynowego między tym naruszeniem, a wynikiem sprawy. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący miał możliwość skorzystania z uprawnień przysługujących mu na etapie postępowania przed organem I instancji na podstawie omawianego przepisu, bowiem organ I instancji pismem z dnia [...] listopada 2019 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu (k. 4 akt adm.), a organ drugiej instancji oparł swoje rozstrzygnięcia w całości na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Skarżący nie wykazał zatem w żaden sposób, że został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień, a tym samym, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.