II SA/Sz 292/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania obniżenia ogrodzenia oddala skargę

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r. nr 108/2020 znak PINB.5160.17.2020.IP na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. dalej P.b.) nakazał K. W., obniżenia ogrodzenia działki nr [...] usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] obr. M. do wysokości nie przekraczającej 1,20 m tj. zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego miejscowości M., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] czerwca 2017 r.

Uzasadniając decyzję PINB wskazał M. N. (dalej "skarżący") , że wniósł do PINB w K. pismo, domagając się wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia samowoli budowlanej - ogrodzenia działki nr [...] usytuowanego przy granicy z działką nr [...] stanowiącej drogę publiczną (ul. [...]).

W dniu 5 czerwca 2020 r. PINB w K. dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości i ustalił, że na terenie działki nr [...] od strony południowej i wschodniej wykonano ogrodzenie o długości 17,40 m i wysokości 1,50 m panelowe na słupkach metalowych bez podmurówki. Ogrodzenie zlokalizowane jest bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę publiczną.

PINB w K. dokonał analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie i ustalił, że Gmina M. dokonała podziału geodezyjnego działki nr [...] stanowiącej gminną drogę publiczną (ul. [...]) na działki [...] i [...]. Rada Miejska M. uchwałą nr [...] z dnia [...]maja 2019 r. pozbawiła z dniem 01.01.2020 r. część drogi gminnej nr [...] położonej na działce [...] kategorii drogi publicznej.

Działka nr [...] powstała w wyniku podziału i została oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako użytek Bi, zatem utraciła status użytku drogowego. Powyższa działka została wydzierżawiona na rzecz uczestniczki postępowania K. W.. W stanie prawnym obowiązującym w dacie budowy ogrodzenia poniżej 2,20m nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Natomiast zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. (uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.), przedmiotowa działka znajduje się na terenie, na którym obowiązuje zakaz budowy ogrodzenia powyżej 1,20m od story terenów publicznych.

Skarżący złożył odwołanie, w którym wskazał ,że działka drogowa została nieprawidłowo podzielona, oraz ,że nie istniała podstawa do zmiany jej oznaczenia na "Bi" w ewidencji gruntów i budynków.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej ZWINB) decyzją z dnia 26 marca 2021 r. nr WOA.7721.1.2021.MF na podstawie art. 138 § 1pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U .z 2020 r. poz.1333 zwanego k.p.a) w zw. z art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 grudnia 2020 r. znak PINB 5160.17.2020.IP.

ZWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie.

W ocenie ZWINB organ I instancji właściwie przeprowadził postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. Organ podkreślił, że o możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do budowy obiektów nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia przesądził NSA w uchwale z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że sporne ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z przepisami P.b. natomiast niezgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. (§ 8 pkt 1 ppkt 4 lit b ustaleń ogólnych planu).

W skardze na decyzję ZWINB z dnia 26 marca 2021 r. M. N. (dalej skarżący) podniósł następujące zarzuty :

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik

sprawy tj.

a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kończącej sprawę podczas i nieuznanie, że kwestia statusu i przeznaczenia działki nr [...] nie jest zagadnieniem wstępnym w myśl tego przepisu, podczas gdy status i przeznaczenie działki są podstawą do badania przez organ nadzoru budowlanego zgodności danej inwestycji z prawem budowlanym,

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że działka nr [...] jest drogą publiczną, co stoi w sprzeczności z uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej poprzez wyłączenie jej części z użytkowania jako drogi publicznej, podczas, gdy uchwała ta wyłącza ja z użytkowania wyłącznie jako drogę publiczną, a nie pre se, co wskazuje, iż jest ona drogą wewnętrzną, wobec czego nie można stwierdzić ,iż stanowi ona "inne tereny zabudowane", na których możliwe jest budowanie dowolnych obiektów,

c) art. 10 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się stronie po zakończeniu postępowania odwoławczego.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że istota sprawy sprowadza się do blokowania wjazdu na jego działkę oznaczoną nr ewd. [...] położonej w M. stanowiącą jego własność poprzez to, że uczestniczka postępowania wybudowała płot na działce [...] wydzierżawionej od gminy. Zdaniem skarżącego działka o nr ewd. [...] stanowi drogę wewnętrzną, wobec czego nie jest możliwe jej zabudowanie żadnymi obiektami budowalnymi.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji PINB w K..

W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak ustalonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności odnosząc do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania administracyjnego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania administracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik.

Sytuacja objęta hipotezą cytowanego wyżej uregulowania w rozpoznawanej sprawie bezspornie nie występuje. Wynika to z tego, że status działki nr [...] zlokalizowanej w obr. M. został ustalony na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Działka ta w ewidencji gruntów i budynków została oznaczona użytkiem Bi (inne tereny zabudowane). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rejestr ewidencji gruntów ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (vide wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1764/10,). Zapisy w ewidencji są zatem wtórne w stosunku do stanu prawnego. Podsumowując powyższe wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie nie występuje zagadnie wstępne dotyczące działki nr [...] położonej w obr. M. , bowiem działka w okresie prowadzenia przedmiotowego postępowania stanowi użytek Bi- inne tereny zabudowane.

Nie sposób uznać za uzasadnione podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że działka [...] skutecznie została wyłączna z użytkowania jako droga publiczna. Istotne w sprawie zagadnienia zostały przez organ rozważone i ocenione, a następnie odzwierciedlone w treści zaskarżonej decyzji. Organy prowadzące przedmiotowe postępowanie w sposób bezsprzeczny ustaliły, że działka nr [...] położona w obr. M. skutecznie została trwale wyłączna z użytkowania jako droga gminna.

Wyłączenie drogi z użytkowania umożliwia zmianę przeznaczenia terenu, na którym była zlokalizowana. W wypadku dróg gminnych następuje to na podstawie uchwały rady gminy i taką uchwałę rada podjęła. W uchwale tej nie określono przeznaczenia działki nr [...]. Twierdzenie skarżącego, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną nie znajduje umocowania ani w ewidencji gruntów i budynków jak i w uchwale. W ocenie Sądu w momencie oznaczenia działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków jako użytku Bi, działka ta nie stanowi już drogi publicznej jak i też ulicy.

Zarzut blokowania dojazdu do działki skarżącego przez uczestniczkę postępowania do drogi publicznej nie znajduje potwierdzenia, bowiem istnieje możliwość dojazdu, drogą dojazdową o szerokości co najmniej 3 m. Takie rozwiązanie jest zgodne z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z zm.), które stanowi w § 14 ust. 1 in fine, że "szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m."

Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym (art. 10 §1 k.p.a.) koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jego praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził naruszenia tego przepisu w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W aktach sprawy brak jest dowodu na realizację uprawnienia wynikającego z art. 10 k.p.a. stąd wynika ,że nastąpiło naruszenie art. 10 k.p.a., ale nie miało to istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skarżący mógł się szeroko wypowiedzieć w toku postępowania, co też czynił składając pisma procesowe.

Przy okazji rozpatrywania sprawy nakazującej inwestorowi do obniżenia ogrodzenia do wysokości 1,2 m wybudowanego na działce [...] w obrębie ewid. M. przylegającego do działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną, nie można żądać rozstrzygnięcia innych spraw spornych nie mających bezpośredni związek z przedmiotem postępowania. Taką sprawą jest sprawa podziału działki nr [...] na działki [...] i [...],która nie może być rozpatrywana w przedmiotowym postępowaniu, gdyż jest sprawą poza kompetencjami organów administracji budowlanej.

Z tych względów, uznając stanowisko Wojewody za prawidłowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.