II SA/Sz 228/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. J. i G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania Pana G. J. stwierdziło niedopuszczalność odwołania w sprawie dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania wniosku z dnia [...]r. o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia się dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu, złożonego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej; "MOPR").

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, wniosek z dnia [...]r. o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia się dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu był niekompletny. Organ pierwszej instancji wezwał stronę pismem z dnia [...]r. do uzupełnienia braków formalnych, a następnie pismem z dnia [...]r. poinformował ją o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w związku z niedostarczeniem w terminie dokumentów określonych w wezwaniu.

Rozpatrując podanie wniesione po doręczeniu powyższego zawiadomienia Kolegium uznało, iż w dniu[...] r., iż stanowi ono odwołanie od decyzji MOPR.

Kolegium orzekając w sprawie stwierdziło, że pismo MOPR z dna [...]r. zawiadamiające o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia nie stanowi decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie, zatem odwołanie wniesione w takiej sprawie musi być uznane za niedopuszczalne.

Kolegium wskazało końcowo w swoim postanowieniu, że jeżeli w ocenie wnioskodawcy pozostawiony bez rozpoznania wniosek z dnia [...]r. powinien być przez organ rozpatrzony, a więc jeżeli wnioskodawca kwestionuje legalność czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, może złożyć ponaglenie na bezczynność organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia (Kolegium), jak również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wówczas wynik tego postępowania przesądzi, czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie, tzn. czy powinien rozpoznać sprawę w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższe postanowienie organu odwoławczego zostało zaskarżone przez W. i G. J. (dalej: "Skarżący") do sądu administracyjnego w piśmie z [...]Skarżący opisali okoliczności wydania skarżonego rozstrzygnięcia. Opisali też schorzenia zdiagnozowane u dziecka oraz przywołali okoliczność, iż wymaga ona częstych konsultacji u różnych specjalistów na terenie całego kraju oraz potrzebuje ciągłej rehabilitacji, mającej na celu poprawę funkcjonowania. Oświadczyli, iż domagają się ustalenia prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia się dziecka.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Pismem z dnia [...] roku G. J. uzupełnił stanowisko wskazując, iż w dniu [...] miał się stawić do MOPRu, "aby zamknąć sprawę, gdyż nie posiadał jeszcze zaświadczenia lekarskiego od chirurga. Lecz w tym dniu musiał być w poradni [...] i poradni [...] w B.". Dołączył też zdjęcie z karty informacyjnej dowodzące, że był w tym dniu w poradni. W tym dniu [...] prowadzący dziecko wypisał zaświadczenie lekarskie. Oświadczył też, iż "próbował wówczas dodzwonić się do MOPR, ale nikt nie odbierał po przełączeniu do odpowiedniego urzędnika. Dopiero popołudniu telefon odebrał urzędnik i powiedział żeby dostarczył zaświadczenie od lekarza na drugi dzień. Skarżący tak zrobił. Dostarczył dokumenty na następny dzień i czekał na decyzję. Po paru dniach dowiedział się, że nie należy mu się zasiłek ponieważ spóźnił się o 1 dzień i koniec sprawy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola postanowienia Kolegium przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W badanej sprawie bezspornym jest, że w dniu [...] roku został wniesiony do MOPR wniosek o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia się dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu. Powyższy wniosek został złożony na druku, którego wzór wynika z rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] r. w sprawie wzoru wniosku o jednorazowe świadczenie z tytułu urodzenia się dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu (Dz. U. poz. 2234).

Jak wynika z treści powyższego wzoru ubiegający się o świadczenie zobowiązani są dołączyć do wniosku:

"1. zaświadczenie potwierdzające ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu, wystawione przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty w dziedzinie: położnictwa i ginekologii, perinatologii lub neonatologii;

2. zaświadczenie lekarskie / zaświadczenie wystawione przez położną potwierdzające pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży do porodu - wzór zaświadczenia został określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. poz. 1234)".

W badanej sprawie bezspornie takie zaświadczenia nie zostały dołączone do wniosku w dniu jego wnoszenia a organ administracji powołując się na art. 24a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 111) w związku z art. 10 ust. 13 ustawy z dnia 4 listopada 2016 roku o wsparciu kobiet w ciąży i rodzina "Za życiem" (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1329) wezwał stronę do przedstawienia w terminie 14 dni od doręczenia wezwania:

"1. oryginału zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu zgodne z wzorem zaświadczenia określonego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz.U. z 2010 r. nr 183 poz. 1234 z późn. zm.),

2. zaświadczenia lekarza ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty w dziedzinie położnictwa i ginekologii, perinatologii, neonatologii, neurologii dziecięcej, kardiologii dziecięcej lub chirurgii dziecięcej potwierdzającego ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu".

Powyższe wezwanie zostało doręczone w dniu [...]roku. Następnie pismem z [...] roku MOPR poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w związku z niedostarczeniem w terminie dokumentów określonych we wcześniejszym piśmie. Jak wynika jednak z pieczęci naniesionych na kopiach dokumentów znajdujących się na k.36 i 38 akt administracyjnych, dwa zaświadczenia lekarskie (jedno potwierdzające przebywanie kobiety w ciąży pod opieką medyczną oraz jedno stwierdzające ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę) zostały przedłożone organowi administracji w dniu [...] roku. Kolejne zaś zaświadczenie, stwierdzające ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę, przedłożono w dniu [...] roku (k. 40 akt administracyjnych).

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie dla oceny zasadności skargi ma ocena faktycznego charakteru pisma wniesionego po zawiadomieniu o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków wniosku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż o charakterze pisma decyduje, nie nazwa pisma, ale jego treść. Oznaczenie środka zaskarżenia nie może decydować o jego dopuszczalności, bez zbadania jego zawartości i treści merytorycznej. Każde pismo niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony, zawartą w treści pisma (por. postanowienie NSA z dnia 19 października 2010r., sygn. akt I OZ 791/10, publ. CBOSA).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nieprawidłowo przypisał pismu z dnia [...] roku charakter odwołania. Skoro w badanym piśmie, wystosowanym po pisemnej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, opisano problemy związane z uzyskaniem zaświadczeń od lekarzy pracujących w oddalonych ośrodkach i ewidentnie oczekiwano uwzględnienia powyższych problemów w toku załatwiania sprawy, stanowisko takie powinno było być potraktowane jako mające na celu doprowadzenie do merytorycznego załatwienia wniosku przez MOPR. Warto też zauważyć, że w piśmie wyrażono oczekiwanie przyznania świadczenia co należy rozpatrywać także w kontekście uprzedniego złożenia opisanych powyżej zaświadczeń.

W sytuacji gdy w sprawie ewidentnie nie doszło do wydania takiego aktu administracyjnego, który mógłby zostać zaskarżony w trybie odwoławczym, a pismo wniesione do MOPR niewątpliwie stanowiło reakcję na działania organu I instancji podejmowane w formie czynności materialno-technicznej (pisma), organ winien był albo uznać, iż skarżący zmierzają do skorzystania ze środka jaki im faktycznie przysługuje względnie powinien był wezwać Skarżących do sprecyzowania charakteru pisma i wskazania organu do którego owo pismo jest kierowane.

Za takim rozumieniem obowiązków organów administracji stoi w szczególności wyrażony w art. 8 ust. 1 k.p.a. obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do tychże organów.

Organ administracji wyższego stopnia rozpatrując ponaglenie winien mieć w szczególności na względzie, iż jak wynika z akt sprawy, najpóźniej w dniu [...] roku organ I instancji był w posiadaniu zaświadczeń wydanych przez specjalistę ginekologii oraz lekarza pediatrę a późniejsze, tj. w dniu [...] roku, przedłożone kolejne zaświadczenie od lekarza specjalisty chirurgii dziecięcej było kolejnym zaświadczeniem lekarza mającym potwierdzać ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu. Z obowiązujących przepisów nie wynika przy tym aby wnioskodawca miał obowiązek przedkładania zaświadczeń w tym ostatnim przedmiocie od więcej niż jednego lekarza.

Organ winien też uwzględnić okoliczność, iż wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wystosowane przez organ I instancji jawi się jako wadliwe, skoro organ dokonał w nim modyfikacji określonego jednoznacznie we wzorcowym wniosku opisu dokumentów do których przedłożenia jest zobowiązany wnioskodawca. W wezwaniu wskazano, że zaświadczenie ma potwierdzać pozostawanie kobiety "pod opieką medyczną" podczas gdy prawodawca wyraźnie sprecyzował, iż stosowne zaświadczenie może być wystawione przez "lekarza / położną". Taka nieprecyzyjność organu niewątpliwie utrudniała opiekunom chorego dziecka pozyskanie wymaganego dokumentu, gdyż zmuszało ich do samodzielnego ustalania takiego podmiotu świadczącego "opiekę medyczną", który może odpowiednie, honorowane przez organ, zaświadczenie wydać. Zakwalifikowanie położnych do grupy osób uprawnionych do świadczenia opieki medycznej i wystawiania zaświadczeń z tym związanych nie jest przy tym oczywiste.

Należy mieć też na względzie, że wezwanie skierowane do wnioskodawcy w trybie art. 24a z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) nie dotyczyło nieprawidłowo wypełnionego wniosku (ust. 1) lecz braku dokumentów, które powinny być dołączone do wniosku (ust. 2). W takim zaś przypadku określony przez organ termin na przedłożenie brakujących dokumentów powinien być nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni. W aktualnej sytuacji epidemiologicznej, niewątpliwe utrudniającej dostęp zarówno do urzędu jak i usług medycznych (w tym uzyskiwanie zaświadczeń), wyznaczanie terminów w dolnej granicy ustawowej (14 dni) powinno następować w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, których w realiach niniejszej sprawy nie sposób się dopatrzyć.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po ustaleniu, iż pismo z dnia [...] roku powinno być rozpatrzone zgodnie z intencją Skrzących jako ponaglenie o którym mowa w art. 37 k.p.a., orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.