II SA/Sz 225/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę.

1.Decyzją z dnia 13 lipca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w brzmieniu ustawy obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., tj. w związku z art. 25 i 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozprowadzeniu na powierzchni działki rolnej nr [...], obręb [...], gmina D. substancji powodujących utwardzenie jej powierzchni, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Policach (dalej: Organ I instancji, PINB) nakazał R. R. oraz A. M. "doprowadzenie do stanu poprzedniego w terminie do dnia 31 października 2022 r. części powierzchni działki nr [...], obręb [...], gm. D., poprzez usunięcie rozprowadzonego po jej powierzchni gruzu ceglanego, frezu asfaltowego i innych materiałów sypkich, niebędących gruntem rodzimym".

W uzasadnieniu Organ I instancji powołując się na protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 11 lutego 2020 r. oraz oświadczenie złożone przez R. R. w dniu 17 lutego 2020 r., ustalił, że był on inwestorem robót polegających na rozprowadzeniu materiału sypkiego, prawdopodobnie frezu asfaltowego do wysokości granicy pomiędzy dz. nr ewid. gr. [...] obr. [...], gm. D. i zrealizował je około roku 2018. Z kolei zgodnie z oświadczeniem A. M. z dnia 24 lutego 2020 r. rozprowadzenie gruzu ceglanego na powierzchni gruntu działki rolnej nr [...] wykonano na całej powierzchni tej działki za zgodą i wiedzą większości jej współwłaścicieli w 2014r.

Pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy drogi na terenie dz. nr ewid. gr. [...], obr. [...] gm. D..

PINB zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako budowę części jezdnej, która jest elementem obiektu budowlanego - drogi wewnętrznej. Budowa realizowana była etapami, przez dwóch inwestorów, ale w efekcie powstała całość - jeden obiekt budowlany o nawierzchni z różnych materiałów, służący wszystkim jako droga dojazdowa do posesji.

Odwołując się do informacji uzyskanych z systemu informacji przestrzennej gminy D. teren działki nr [...], obręb [...] położonej na terenie gminy D. nie jest obecnie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia 15 września 2020 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, Organ I instancji ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w określonym terminie, umożliwiając inwestorowi dokonanie legalizacji samowoli budowlanej.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli K. i A. M..

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: Organ II instancji, ZWINB) uchylił zaskarżone postanowienie PINB w Policach i nakazał Organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy z zastosowaniem przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w związku z przyjętym stanowiskiem, że przedmiotowe utwardzenie polegające na rozprowadzeniu na powierzchni działki gruntowej substancji powodujących utwardzenie jej powierzchni stanowi wykonanie robót budowlanych innych niż samowola budowlana do których zastosowanie znajdują przepisy art. art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Ponieważ zaś przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: 5) utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych", to uznano, iż przedmiotowe roboty budowlane, jako wykonane na działce rolnej, wykonane zostały z naruszeniem przepisów prawa, lecz zastosowanie do nich znajdują przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji potwierdził, że inwestorami wykonanych robót byli R. R. oraz A. M..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ I instancji postanowieniem z dnia 17 maja 2021 r., znak: [...], wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do dokonania niezbędnych zabezpieczeń oraz przedłożenia w określonym terminie określonych dokumentów.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyli K. i A. M..

ZWINB postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2021 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie z dnia 17 maja 2021 r. i nakazał organowi pierwszej instancji ponowne rozpatrzenie sprawy ze wskazaniem konieczności zbadania czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem w przypadku ustalenia, iż inwestor takim prawem się nie legitymuje, doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe.

Wezwani inwestorzy – R. R. oraz A. M. nie przedłożyli dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na ich uprawnienie do wykonania robót budowlanych.

2. Odwołanie od decyzji Organu I instancji złożyli M. i R. R. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego postępowania, ewentualnie o zmianę decyzji w ten sposób, że zobowiązany do doprowadzenia do stanu poprzedniego działki nr [...], poprzez usunięcie rozprowadzonych po jej powierzchni materiałów niebędących gruntem rodzimym, jest także podmiot: Gmina D.. W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, że są współwłaścicielami działki nr [...] - stanowiącej jedyną drogę dojazdową do terenu ich posesji znajdującej się na działce nr [...].

Dodatkowo zwrócili uwagę, że po wykonaniu na zlecenie R. R. i A. M. utwardzenia drogi, w późniejszym okresie budowana była nawierzchnia ulicy [...]j - działki nr [...] - realizowana na zlecenie Gminy D.. W toku tych prac, na teren działki nr [...] wysypana została przez firmę prowadzącą prace drogowe hałda piasku budowlanego, która następnie została w dużej ilości przez ww. firmę rozplantowana na terenie działki nr [...] na odcinku o długości około 20 m.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również A. M. - G., tj. strona postępowania, która nie jest adresatem przedmiotowego nakazu. Zdaniem odwołującej przywołane przepisy Prawa budowlanego są błędne i nie powinny mieć zastosowania co do prac wykonanych przez A. M., który poprzez swoje prace nie stworzył obiektu budowlanego.

Nadto odwołanie złożyła A. M., tj. strona postępowania, która również nie jest adresatem przedmiotowego nakazu, która podniosła, że nie zgadza się na rozbiórkę przedmiotowego utwardzenia, bowiem jest to jedyna droga dojazdowa do jej nieruchomości.

3. Decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. żart. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), Zachodniopomorski Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: Organ II instancji, Organ odwoławczy) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania orzeczonego nakazu i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył w tej części postępowanie Organu pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Organ II instancji przytoczył treść art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, tj. do dnia 18 września 2020r. włącznie zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że pomimo wielokrotnego posługiwania się w ustawie Prawo budowlane określeniem "działka budowlana" to jednak nie zostało ono zdefiniowane. Ustawową definicję "działki budowlanej" odnaleźć można natomiast w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja ta, wskazuje na konieczność spełniania przez działkę budowlaną wymogów pozwalających na realizację obiektów budowlanych, które to wymogi wynikać mają z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Tym samym, przeznaczenie danej działki na cele budowlane musi zostać przewidziane w akcie prawa miejscowego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo w zastępującej go decyzji o warunkach zabudowy (ewentualnie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego).

Jeżeli zaś dana nieruchomość gruntowa nie jest działką budowlaną, to nie jest możliwa jej zabudowa w jakikolwiek inny sposób, poza zabudowaniem jej:

1) inwestycją celu publicznego, o ile inwestycja ta nie jest siecią lub nie wymaga pozwolenia na budowę (zwolnienie na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.o.z.p.), albo

2) inwestycją nie będącą wprawdzie inwestycją celu publicznego, lecz pod warunkiem, że spełnia ona łącznie następujące wymogi:

- nie wymaga pozwolenia na budowę,

- ma charakter tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania

terenu, trwającej do roku.

Przedmiotowa inwestycja nie spełnia natomiast żadnego z ww. wymogów, bowiem:

- nie jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

- nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę -

zwolnienie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 pb. w brzmieniu do dnia 18.09.2020 r. włącznie i w art. 29 ust. 4 pkt 4 pb. w brzmieniu obowiązującym od 19.09.2020 r., dotyczy wyłącznie inwestycji na działkach budowlanych, o czym ww. przepisy stanowią wyraźnie;

- nie ma charakteru tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku - samo postępowanie legalizacyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte już na początku 2020 r.

Tym samym, aby przedmiotowa inwestycja nie tylko podlegała zwolnieniu

z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia, o którym mowa wyżej, ale by mogła w ogóle się ostać, musiałaby zostać zrealizowana na działce budowlanej.

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy i dotychczasowych ustaleń organu powiatowego, przedmiotowa działka nr [...], figuruje w ewidencji gruntów jako grunty orne (Rlllb, RIVb) i w praktyce użytkowana jest jako umożliwiająca dojazd do usytuowanych przy niej innych działek, w szczególności do działek, na których wybudowano budynki mieszkalne. Ponadto, jak ustalił PINB w Policach, zgodnie z informacjami uzyskanymi z systemu informacji przestrzennej gminy D. teren działki nr [...], nie jest obecnie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji podkreślił, że prowadząc postępowanie legalizacyjne w ww. trybie art. 51 Prawa budowlanego, należy zbadać, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, realizując zalecenia zawarte w postanowieniu ZWINB w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2021 r., Organ I instancji wezwał inwestorów wykonanych robót, tj. R. R. (wezwanie znak: [...] z dnia 8 grudnia 2021 r.) oraz A. M. (wezwanie znak: [...] z dnia 8 grudnia 2021 r.) do przedłożenia w terminie 30 dni od daty odebrania wezwań dokumentów stwierdzających ich tytuł prawny do wykonywania robót budowlanych na terenie dz. nr ewid. gr. [...], obr. [...], gm. D.. Jednakże inwestorzy nie przedłożyli dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na ich uprawnienie do wykonania robót budowlanych (tj. zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości).

Dodatkowo Organ stwierdził, że przedmiotowa działka nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też nie została wydana dla tej działki decyzja o warunkach zabudowy. Inwestorzy nie posiadają zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr ewid. gr. [...] obr. [...] gm. D. na wykonanie na niej robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem, zaś sama ww. działka nie może być dysponowana na cele budowlane - gdyż nie jest ona działką budowlaną.

Oznacza to, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest - w aktualnym stanie prawnym - możliwe.

Zasadnie zatem PINB w Policach nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, R. R. oraz A. M. - doprowadzenie do stanu poprzedniego części działki nr [...] poprzez usunięcie rozprowadzonego po jej powierzchni gruzu ceglanego, frezu asfaltowego i innych materiałów sypkich, niebędących gruntem rodzimym.

Przy czym Organ II instancji podkreślił, że nakaz zawarty w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przeciwieństwie do obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, nie zawiera kompetencji dla organów nadzoru budowlanego do wyznaczenia inwestorowi terminu wykonania tego nakazu. Nakaz ten należy wykonać niezwłocznie, gdy decyzja, którą go orzeczono, stanie się ostateczna. Wszelkie zaś wyznaczanie przez organy nadzoru budowlanego terminu wykonania tego nakazu, jako nieznajdujące umocowania w przepisach prawa, należy uznać za bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej wyznacza termin do wykonania orzeczonego w niej nakazu i w tej części umorzył postępowanie Organu I instancji, jako bezprzedmiotowe, utrzymując jednocześnie skarżoną decyzję w jej pozostałej części, jako zasadną.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że współwłaściciele ww. działki mogliby uniknąć przedmiotowego nakazu, gdyby zawczasu doszli do porozumienia w sprawie zgody na istnienie tego utwardzenia i chociaż jeden z nich uzyskał dla tej działki jakąkolwiek decyzję o warunkach zabudowy.

4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł A. M.. Jednocześnie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) poprzez:

- zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej oceny, skutkiem czego doszło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych, a w szczególności przyjęcia, że nawiezienie przez A. M. na teren działki gruzu w celu osuszenia i podniesienia terenu, stanowiło utwardzenie terenu;

- wadliwe przyjęcie, że A. M. jest odpowiedzialny za rozprowadzenie po powierzchni działki frezu asfaltowego i innych - poza gruzem ceglanym - materiałów sypkich, w sytuacji gdy to działania R. R. skutkowały rozprowadzeniem na terenie działki wspomnianych materiałów;

II. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w wyniku nałożenia na A. M. obowiązku doprowadzenia części powierzchni działki do stanu poprzedniego, w wyniku wadliwej wykładni normy art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., jak również art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., wyrażającej się w przyjęciu, że działanie A. M. w postaci nawiezienia na teren działki gruzu w celu osuszenia i podniesienia terenu, wpisuje się w definicję robót budowlanych, podczas gdy owe działanie nie przejawia technicznego charakteru i w konsekwencji nie stanowi jego utwardzenia, co wyklucza zastosowanie ww. regulacji.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Policach z dnia 13 lipca 2022 r., znak: [...]

Wniósł zarazem o przeprowadzenie dowodu: ze zdjęć zamieszczonych na

5 kartach formatu A4, na okoliczność stanu faktycznego części powierzchni działki nr [...], obr. [...] gmina D. przed nawiezieniem przez A. M. na teren działki gruzu w celu osuszenia i podniesienia terenu oraz po rozprowadzeniu gruzu.

5. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

6. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. – decyzji Organu I instancji według powyższych kryteriów wykazała, że akty te odpowiadają prawu.

7. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie uchylającą decyzję Organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania orzeczonego nakazu oraz umarzającą w tej części postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej zaś części utrzymującą w mocy decyzję Organu I instancji nakazującą R. R. oraz A. M. doprowadzenie do stanu poprzedniego części powierzchni działki nr [...], obręb M. [...] gmina D. poprzez usunięcie rozprowadzonego po jej powierzchni gruzu ceglanego, frezu asfaltowego i innych materiałów sypkich, niebędących gruntem rodzimym.

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "Prawo budowlane"), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. – kiedy to weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), zmieniająca w istotnym zakresie treść poszczególnych unormowań – mimo że zaskarżona decyzja została wydana już po tym dniu. Zgodnie bowiem z art. 25 ww. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W myśl art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy - przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujących zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych. Inaczej rzecz ujmując, nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

9. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania roboty budowlane zostały wykonane na części działki nr [...], obręb [...], położonej na terenie gminy D.. Jak wynika z akt sprawy roboty realizowane były etapami, przez dwóch inwestorów, w tym Skarżącego, co wprost wynika z Jego oświadczenia złożonego dnia 24 lutego 2020r. i zostało potwierdzone w trakcie kontroli nieruchomości przeprowadzonej dnia 11 lutego 2020 r.

10. Organy prawidłowo ustaliły w oparciu o ewidencję gruntów, że działka nr [...] jest oznaczona jako rolna i stanowi grunt orny (RIIIb, RIVb).

Należy mieć na względzie, że co do zasady roboty budowlane wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Wyjątki od tej reguły zostały określone w art. 29, przy czym w art. 30 ust. 1 wskazano, które roboty budowlane wymagają jedynie uzyskania zgłoszenia. Natomiast, gdy w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi innymi niż określone w art. 48 ust. 1, czyli nie związanymi ze wzniesieniem obiektu budowlanego, to do takich robót budowlanych zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przedmiotem postępowania jest wykonanie utwardzenia terenu działki o charakterze rolnym. Jak prawidłowo zwrócił na to uwagę Organ II instancji, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego utwardzenie terenu gruntu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale tylko w stosunku do robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu działek budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 Prawa budowlanego). Natomiast reguła ta nie ma zastosowania w odniesieniu do gruntu działek rolnych. Z tego względu na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu działki rolnej, jako niewymienionej wśród podlegających zgłoszeniu, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

11. W rezultacie skoro w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały zrealizowane niewątpliwie w warunkach samowoli budowlanej i stanowiły inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż nie stanowiły budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy, właściwym trybem do przeprowadzenia postępowania, w tej sytuacji jest tryb uregulowany w art. 50 - 51 Prawa budowlanego.

12. Podkreślenia wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę Organ odwoławczy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogłyby być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykaże prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Inaczej rzecz ujmując nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2396/19, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich.

13. W tym miejscu zgodzić się należy z Organem odwoławczym, że kwestia dysponowania przez Inwestorów, w tym Skarżącego, nieruchomością dla celów budowlanych nie została w toku postępowania potwierdzona. Jak wynika z akt sprawy Organ I instancji pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. wezwał m.in. Skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających Jego tytuł prawny do wykonywania robót budowlanych na terenie działki nr [...]. Jednak Skarżący takiego dokumentu, czyli zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości gruntowej, nie przedłożył.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Organ II instancji niewadliwie stwierdził, że istniały podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez nałożenie na Inwestorów, w tym Skarżącego, obowiązku doprowadzenia części powierzchni działki do stanu poprzedniego. Nie zaistniała w tej sprawie możliwość doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ na etapie postępowania naprawczego nie wykazano, aby Skarżący legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

14. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego kwestionującego stanowisko Organu, że wykonane na działce nr [...] czynności stanowią roboty budowlane stwierdzić należy, że irrelewantna prawnie jest intencja Skarżącego, który nawiózł i rozprowadził na terenie przedmiotowej działki gruz w celu, jak podkreślił osuszenia i podniesienia terenu działki, a niewątpliwie istotny jest skutek tego działania powodujący utwardzenie terenu działki rolnej, wymagające dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 6, 7, 8, 9, 77 i art. 80 k.p.a. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne.

Brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., w sytuacji gdy Skarżący nie wskazał w jakim zakresie uchybienie przez Organ temu przepisowi mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

14. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.