II SA/Sz 160/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacja na rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 lutego 2024 r. nr 4/2024 w przedmiocie odstrzału sanitarnego dzików na terenie województwa zachodniopomorskiego postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić Fundacji [...] uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych.

Fundacja N. z siedzibą w W. (dalej: "Fundacja", "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na rozporządzenie nr 4/2024 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 lutego 2024 r. w sprawie odstrzału sanitarnego dzików na terenie województwa zachodniopomorskiego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2024 r. poz. 745, dalej: "rozporządzenie Wojewody") i wniosła o stwierdzenie jego nieważności.

Według skarżącej, rozporządzenie Wojewody narusza:

1. art. 46 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz.1075, dalej: "u.o.z.z.ch."), poprzez wydanie rozporządzenia o nakazie odstrzału sanitarnego zwierząt na określonym obszarze, pomimo że nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie w zakresie ustalenia, czy występuje zagrożenie wystąpienia lub wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i czy zachodzi potrzeba zastosowania tak daleko idących i nieodwracalnych środków, jak odstrzał sanitarny zwierząt,

2. art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez podejmowanie działań, które godzą w ochronę środowiska i nie są uzasadnione nadrzędnymi wartościami, bez przeprowadzenia odpowiedniego testu równowagi i skuteczności takich działań.

Skarżąca uprawnienie do złożenia skargi wywiodła z jej celów statutowych wskazując, że została powołana m.in. w celu ochrony wszelkich zwierząt dzikich przed okrutnym traktowaniem przez człowieka, a także wzmacniania społecznej kontroli, monitoringu i działań na rzecz transparentności gospodarki łowieckiej i minimalizowania negatywnego wpływu łowiectwa na przyrodę, zaś rozporządzenie Wojewody bezpośrednio ingeruje w dobro zwierząt dzikich, które w wykonaniu tego aktu mają być zabite.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 r. poz. 190, dalej: "u.w.a.rz.") na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części.

Stosownie do art. 60 ust. 1 u.w.a.rz. w zakresie nieuregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Rozporządzenie Wojewody należy do kategorii aktów prawa miejscowego.

Na podstawie art. 63 ust. 1 u.w.a.rz. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada skargę na ww. akt m.in. pod kątem spełnienia wymogów formalnych, mając na względzie charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a także interes prawny wnoszącego skargę do kwestionowania danego aktu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie, stanowiący podstawę prawną wniesionej w sprawie skargi art. 63 ust. 1 u.w.a.rz. Ustawodawca zaliczył do warunków formalnych dopuszczalności skargi zarówno wykazanie posiadania interesu prawnego lub uprawnienia, jak i ich naruszenia, poprzez podjęcie ww. aktu. Dopiero zatem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę przez zaskarżony akt otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.

Powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., stawia zatem większe wymagania wobec skarżącego, który wykazać musi nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także jego naruszenie. Skarga złożona na podstawie ww. przepisu nie ma charakteru actio popularis, nie można jej wnieść tylko na tej podstawie, że w przekonaniu skarżącego kwestionowany akt narusza prawo. Przepis ten nie daje prawa do kwestionowania aktu prawa miejscowego podmiotowi występującemu w ogólnie pojętym interesie, w ramach "społecznej kontroli".

Bezspornie w statucie skarżącej wymienione są działania na rzecz ochrony wszelkich zwierząt dzikich przed okrutnym traktowaniem przez człowieka, a także wzmacniania społecznej kontroli, monitoringu i działań na rzecz transparentności gospodarki łowieckiej i minimalizowania negatywnego wpływu łowiectwa na przyrodę (§ 4 pkt 3-5 statutu). Skarżąca odwołując się do tychże celów swojej działalności zmierza do ochrony zwierząt dzikich przed ich zabiciem.

W tym miejscu wskazać należy na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm., dalej: "u.o.z."), która reguluje postępowanie ze zwierzętami, w tym zwierzętami wolno żyjącymi (dzikimi) oraz gwarantuje ich ochronę, w tym przed zabijaniem i okrutnym traktowaniem. W celu realizacji przepisów ustawy Inspekcja Weterynaryjna oraz inne właściwe organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego współdziałają z samorządem lekarsko-weterynaryjnym oraz z innymi instytucjami i organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 3 u.o.z.). Przepisy u.o.z. wskazują sytuacje, w których organizacjom społecznym, których celem statutowym jest ochrona zwierząt przyznano konkretne uprawnienia, np. w art. 33a ust. 1, zgodnie z którym w przypadku gdy zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej, dopuszcza się podjęcie działań mających na celu ograniczenie populacji tych zwierząt. Sejmik województwa, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, oraz Polskiego Związku Łowieckiego, określi, w drodze uchwały, miejsce, warunki, czas i sposoby ograniczenia populacji zwierząt, o których mowa w ust. 1 (art. 33a ust. 2 u.o.z.).

W niniejszej sprawie odstrzał dzików nie został wprowadzony uchwałą sejmiku województwa, lecz rozporządzeniem Wojewody, które wydane jest na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z.ch. w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt - afrykańskiego pomoru świń.

Opisane tryby postępowania z art. 33a ust. 1 u.o.z. i art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z. nie są zbieżne. Tryb zwalczania chorób zakaźnych ustanowiony jest w przepisach u.o.z.z.ch., które są przepisami szczególnymi względem przepisów u.o.z., gdyż wynika to z celu ustawy, którym jest zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt. Z tego względu wprowadzono szczególną procedurę opartą w pierwszej kolejności na czynnościach lekarzy weterynarii, potem rozstrzygnięciu wojewody i dopiero na ich podstawie - ewentualnym odstrzale zwierząt (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2019 r. o sygn. akt IV CSK 181/18; LEX 2688986).

Wskazać należy, że przywołany przez skarżącą wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r. o sygn. akt II OSK 339/07 na poparcie stanowiska o istnieniu jej interesu prawnego w zaskarżeniu rozporządzenia dotyczył odmiennego stanu faktycznego niż wynikający z akt sprawy. We wskazanym wyroku fundacja, której celem statutowym była ochrona zwierząt skarżyła uchwałę jednostki samorządu terytorialnego w sprawie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe i gospodarskie, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o ochronie zwierząt.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do inicjowania przez skarżącą skutecznej kontroli legalności rozporządzenia Wojewody przez powołanie się na fakt naruszenia interesu społecznego i interesu zwierząt, nawet w razie sprzeczności tego aktu z prawem. Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane, choć ustawodawca posługuje się nim np. w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego konstrukcja jest zbieżna z art. 63 ust. 1 u.w.a.rz. Z tego względu orzeczenia sądów administracyjnych wydane na tle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej "u.s.g.") zachowują aktualność w niniejszej sprawie.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyklucza, aby jedynie statutowa działalność stanowiła o naruszeniu interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1919/10), a zatem sam fakt, że Fundacja ma w zakresie swojej działalności m.in. działanie na rzecz ochrony zwierząt, czy też działanie kontrolne w obszarze łowiectwa i minimalizowania jego wpływu na przyrodę nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego w zaskarżeniu rozporządzenia Wojewody. Przyjęcie poglądu, że to postanowienia statutu Fundacji decydują o istnieniu interesu prawnego oznaczałoby, iż w istocie nie od ustawodawcy, ale od woli podmiotu (jego członków) zależałoby uznanie interesu za prawny. W ocenie NSA, wyrażonej w wyroku z dnia 18 marca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2776/13, postanowienia statutu organizacji społecznej mogą mieć znaczenie dla oceny jej legitymacji do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., tylko wtedy, gdy konkretna ustawa odsyła do tych postanowień, co ma miejsce np. w art. 11a ust. 7 pkt 2, art. 33a ust. 2 u.o.z.

Sąd podzielił stanowisko WSA w Bydgoszczy zawarte w postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Bd 515/20, które zapadło na tle przepisów u.o.z., że nie jest prawidłowa wykładnia, która przyznaje legitymację skargową organizacjom społecznym, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, w razie naruszenia uprawnień zwierząt z powodu, że przepisy u.o.z., aczkolwiek wprost stanowią, że zwierzę nie jest rzeczą (art. 1 ust. 1 u.o.z.), to jednak nie nadają im podmiotowości prawnej. Nie można więc mówić o uprawnieniach zwierząt, lecz o obowiązku ochrony zwierząt, ciążącym na organach administracji publicznej (art. 1 ust. 3 u.o.z.), w wykonaniu którego współdziałają z tymi organami organizacje społeczne, ale na warunkach określonych przez prawo.

W niniejszej sprawie, jak wyżej zaznaczono, rozporządzenie Wojewody wydano na podstawie przepisów u.o.z.z.ch., których cel jest inny niż przepisów u.o.z. Przepisy u.o.z.z.ch. mają na celu ochronę zdrowia zwierząt i zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt. Statut Fundacji nie odwołuje się do działań z zakresu ochrony zdrowia zwierząt i zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. Ponadto skarżąca nie wiąże występowania jej interesu prawnego z tym działaniem.

Zdaniem Sądu, skarżąca, wnosząc skargę na rozporządzenie Wojewody powinna wykazać, że ww. akt naruszył jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie zaistniałe w dacie wniesienia skargi. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skargę na rozporządzenie Wojewody może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Jak już wyżej wskazano, obowiązujące przepisy prawa przy wniesieniu skargi w trybie art. 63 ust. 1 u.w.a.rz. nie przyznają organizacjom społecznym uprawnienia do złożenia skargi w związku z zakresem statutowej działalności takich podmiotów, lecz wymagają wykazania istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone wydanym aktem. Podkreślić należy, że choć w niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na treść swojego statutu, to zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy stricte działalności statutowej Fundacji, ponieważ nie ma wpływu na sposób jej funkcjonowania. Należy pamiętać, że postanowienia statutu mają ten skutek, że wyznaczają prawną formę działalności danego podmiotu, a w tego rodzaju działalność w żadnym wypadku nie ingeruje zaskarżone rozporządzenie. Dlatego na poziomie argumentacji odnoszącej się do działalności statutowej Fundacji w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu indywidulanego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony zaskarżonym rozporządzeniem (por. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2024 r. o sygn. akt II OSK 2435/23 i przywołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, żeby zaskarżone rozporządzenie Wojewody naruszyło jej indywidualny interes lub uprawnienie, czego konsekwencją jest brak legitymacji skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.

Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.