II SA/Sz 145/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Chojna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 21 grudnia 2020 r. nr P-1.4131.314.2020.AA w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Narciarskiej w mieście Chojna uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 21 grudnia 2020 r. nr P-1.4131.314.2020.AA.

1. Rada Miejska w Chojnie (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), w dniu 29 października 2020 r., działając na podstawie, art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 i 1378 ze zm., dalej przywoływanej jako: "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej zwanej "u.p.z.p.") oraz w związku z uchwałą nr X/80/2019 Rady Miejskiej w Chojnie z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niżej wymienionym obszarze, podjęła w dniu 29 października 2020 r. uchwałę nr XXIV/175/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Narciarskiej w mieście Chojna.

2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 grudnia 2020 r., nr P-1.4131.314.2020.AA Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność powyższej uchwały.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Organ nadzoru wskazał, że zapisy uchwały nie spełniają wymogu obowiązkowego określenia w planie miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Według Wojewody wyliczenie znajdujące się w przywołanym przepisie ma charakter katalogu zamkniętego, wyklucza więc dopuszczalność określania przez organ stanowiący gminy przedmiotu regulacji innego niż wymieniony w tym unormowaniu. Nie budzi zatem wątpliwości, zdaniem tego Organu, że rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez cytowaną ustawę. Oznacza to, iż organ może określać treść regulacji objętej planem lecz wyłącznie w ramach ustawowego upoważnienia, zawartego w przywołanym przepisie.

W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że w zakresie art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy po stronie organów Gminy Chojna istniał obowiązek zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego liczby miejsc parkingowych w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Tymczasem, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. e uchwały w zakresie terenu 1MW1 - teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w strefie ochrony konserwatorskiej układu przestrzennego, ustalono obowiązek: zapewnienia miejsc parkingowych w wymiarze nie mniejszym niż jedno miejsce na jedno mieszkanie, a ponadto miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową wg potrzeb, z uwzględnieniem terenów 9KS.ZP i 10KS.

Organ nadzoru zauważył, że do powyższego przepisu odnoszą się także regulacje zawarte w § 3 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 3 ust. 3 pkt 3 lit. e oraz § 3 ust. 5 pkt 4 lit. e uchwały, które dotyczą odpowiednio terenów 2MW2,U i 3MW2,U 4MW3,U oraz terenów od 6U do 8U.

W ocenie tego Organu tak sformułowane przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy naruszają w sposób istotny przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zawierający obligatoryjne elementy planu. Na poparcie swojej argumentacji Organ nadzoru przywołał pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 432/16.

Tym samym, zdaniem Wojewody, w planie miejscowym przyjętym uchwałą z dnia 29 października 2020 r. obowiązek kompleksowych ustaleń określających dopuszczalny sposób zagospodarowania przestrzeni na danym terenie poprzez określenie w planie minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie został spełniony, bowiem w treści tego aktu wskazano, że liczbę miejsc parkingowych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową określać się będzie według potrzeb. Sformułowanie planu: "według potrzeb" nie stanowi, zdaniem tego Organu, konkretnych ustaleń, jakimi powinny być zapisy planu miejscowego, który stanowi prawo miejscowe. Zgodnie z treścią § 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587, dalej przywoływanego jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.", przepisy planu miejscowego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zamieszczania w planie informacji, zaleceń lub innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. Ponadto, Organ nadzoru przywołał treść § 4 pkt 9 lit c) ww. rozporządzenia.

3. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie reprezentujący Skarżącą Burmistrz Gminy Chojna wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20, art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także art. 12a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - dalej "u.d.p."(Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) poprzez błędną interpretację przepisów i uznanie, że organ stanowiący w uchwale zobowiązany jest do wskazania liczby miejsc parkingowych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, gdy tymczasem taki obowiązek z ustawy nie wynika, zaskarżona uchwała odpowiada zaś zgodności z prawem;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 91 u.s.g., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Chojnie z dnia 29 października 2020 r. w całości w przypadku, gdy zapisy zastosowane w uchwale i dotyczące obowiązkowego określenia w planie miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji, nie stanowią istotnych naruszeń wskazanych w przywołanym art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W motywach skargi Organ samorządowy wskazał, że rejon ulicy Narciarskiej w Chojnie stanowi teren intensywnie zagospodarowany, tworzący przede wszystkim osiedle mieszkalnictwa wielorodzinnego. Organ gminny zauważył, że na przestrzeni ostatnich 12 lat, Gmina Chojna rozpatrzyła pozytywnie wszystkie, tj. 4 zgłoszenia w sprawie wyznaczenia i oznakowania na terenie objętym przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Ponadto, Organ ten wskazał, że na tzw. "osiedlu Lotnisko", m. in. na terenach funkcjonalnych 1MW1, 2MW2,U, 3MW2,U, 4MW3,U oraz od 6U do 8U, ustanowiona została strefa zamieszkania, zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) dalej jako "u.p.r.d." Między innymi w strefie zamieszkania, zdaniem Organu uchwałodawczego, kwestie dotyczące stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową jednoznacznie reguluje art. 12a u.d.p., a minimalna liczba miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową należy wyłącznie do decyzji podmiotów zarządzających danym terenem i powinna zostać określona w ramach ustaleń ogólnej minimalnej liczby miejsc do parkowania, który to wymóg należy odnieść do każdego z przeznaczeń terenów ujętych w planie miejscowym.

Zdaniem Organu samorządowego nie bez znaczenia jest także fakt, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 1MW1, 6U, 7U i 8U (teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz tereny usług) znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej istniejącego układu przestrzennego osiedla mieszkaniowego.

Organ gminny argumentował, że uwzględniając wytyczne konserwatorskie, istnienie strefy zamieszkania, jak również biorąc pod uwagę możliwości przestrzenne na rzeczonym obszarze:

- dla terenu 1MW1 (jak również dla terenów oznaczonych jako 2MW2,U, 3MW2,U i 4MW3,U - znajdujących się poza strefą ochrony konserwatorskiej) w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. e uchwały określono obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych w wymiarze nie mniejszym niż jedno miejsce na jedno mieszkanie, a ponadto miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową według potrzeb, z uwzględnieniem terenów 9KS,ZP (teren parkingów z zielenią towarzyszącą) oraz 10KS (teren parkingu);

- w przypadku terenów 2MW2,U i 3MW2,U (tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej z usługami nieuciążliwymi) oraz 4MW3,U (teren planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami nieuciążliwymi), zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 lit. e oraz § 3 ust. 3 pkt 3 lit. e uchwały, wskazano ponadto na obowiązek zapewnienia dodatkowo jednego miejsca parkingowego na każde rozpoczęte 20 m2 powierzchni użytkowej usług.

- dla terenów od 6U do 8U (tereny usług), zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 4 lit. e uchwały, określono obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych w wymiarze nie mniejszym niż jedno miejsce parkingowe przypadające na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej usług, a ponadto miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową wg potrzeb w odniesieniu do poszczególnego terenu, z dopuszczeniem wykorzystania istniejących miejsc parkingowych w terenie 12KDL (teren publicznej drogi lokalnej).

Skarżąca przywołała na poparcie swoich racji również orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 338/17), w którym, Jej zdaniem, utrzymana została zasadność interpretacji przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. dokonana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 568/15) i wskazała, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., rozumiany zgodnie z regułami wykładni językowej, nie pozwala na wyprowadzenie z jego brzmienia w sposób jednoznaczny dodatkowego zastrzeżenia, zgodnie z którym w planie miejscowym należy każdorazowo, poza określeniem w sposób odrębny ogólnej minimalnej liczby miejsc do parkowania, dodatkowo określić również minimalną liczbę miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, a także odrębnie dla każdego rodzaju tych miejsc sposób ich realizacji. Prawidłową realizacją obowiązku nałożonego mocą ww. przepisu będzie już wskazanie, że w ramach dopuszczonej minimalnej liczby miejsc do parkowania przewidziane zostały miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

W ocenie Organu samorządowego intensywne zagospodarowanie terenu objętego własną uchwałą z dnia 29 października 2020 r., połączone z warunkami nałożonymi przez Konserwatora Zabytków, znacząco ogranicza możliwość zwiększenia ilości miejsc parkingowych na terenach 1MW1, 2MW2,U, 3MW2,U, 4MW3,U oraz od 6U do 8U. Kwestia zapewnienia miejsc parkingowych na tych terenach i przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie została w żaden sposób pominięta w opracowaniu planistycznym. Na każdym z tych terenów przewidziano miejsca do parkowania dla posiadaczy karty parkingowej. Ponadto, dla każdego z przedmiotowych terenów elementarnych wskazane zostały obszary, bądź to przeznaczone stricte na realizację parkingów, bądź miejsca parkingowe zachowane na terenie publicznej drogi gminnej, na których możliwe byłoby zrealizowanie obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Zdaniem Organu gminnego istotne jest także, że tereny oznaczone jako 9KS, ZP (teren parkingów z zielenią towarzyszącą), 10KS (teren parkingu) oraz 12KDL (teren publicznej drogi lokalnej), przeznaczone zgodnie z treścią uchwały na zapewnienie miejsc parkingowych dla terenów 1MW1, 2MW2,U, 3MW2,U, 4MW3,U oraz od 6U do 8U, w tym również miejsc parkingowych dla pojazdów wyposażonych w kartę parkingową, stanowią własność Gminy Chojna, na której nie obowiązują ograniczenia związane z ochroną konserwatorską, co z kolei przekłada się na większe możliwości inwestycyjne.

4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

5. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić wypełnienie warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Szczecin będącego siedzibą tutejszego sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18).

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Jak stanowi art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Przepis art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania określa wspomniana wyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy – co wynika jasno z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Regulację tę uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 przywołanej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego, w doktrynie i judykaturze rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Omawiane pojęcie jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), znajdujących się w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego treść (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Za to standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., cytowane już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis § 4 pkt 9 lit c) przywołanego rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Odnośnie zagadnienia kontroli sądowej zauważyć należy, że jej treść wyznacza unormowanie zawarte w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przytoczony przepis, ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym, stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie. Zatem w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

8. Powyższe wskazuje, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W doktrynie i orzecznictwie sądowym za tego typu naruszenia prawa zasadnie uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się w tym względzie między innymi na: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Przy czym słusznie akcentuje się, że uchybienie będzie miało walor istotności jeżeli wskutek naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z.1-2).

Stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu między innymi o przesłankę materialnoprawną, może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

9. Stosownie do przepisu art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2).

W myśl art. 10 ust. 10a u.p.r.d. podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Koszt oznakowania drogi wewnętrznej ponosi podmiot zarządzający drogą.

W myśl art. 10 ust. 7 u.p.r.d. zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami.

W art. 2 pkt 16a u.p.r.d. znajduje się natomiast definicja strefy zamieszkania. Ustawodawca za obszar ten uznał obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi.

Zgodnie z przepisem art. 12a ust. 1 u.d.p. organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową":

1) na drogach publicznych;

2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym;

3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

2. Stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż:

1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15;

2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40;

3) 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100;

4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100.

10. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 21 grudnia 2020 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Chojnie z dnia 29 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Narciarskiej w mieście Chojna.

Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie wymienionym w art. 98 ust. 1 u.s.g., a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Skarżącą stosownej uchwały z dnia 19 stycznia 2020 r.

Mając natomiast na uwadze treść art. 91 ust. 3 u.s.g., nie można zapominać, że każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega, które to warunki formalne kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia.

Odnotowania też wymaga, że Skarżąca zakwestionowała stwierdzone przez Wojewodę naruszenie prawa i wywodziła w skardze, że Organ ten niewłaściwie zastosował przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20, art. 14 ust. 8 u.p.z.p., § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 12a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.d.p. poprzez błędną interpretację przepisów, i uznanie, że organ stanowiący w uchwale zobowiązany jest do wskazania liczby miejsc parkingowych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, gdy tymczasem taki obowiązek z ustawy nie wynika, a także art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Z kolei Wojewoda zarzucił skontrolowanej uchwale w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. e uchwały, odnosząc to uregulowanie również do § 3 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 3 ust. 3 pkt 3 lit. e oraz § 3 ust. 5 pkt 4 lit. e tej uchwały, istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo - kwestionując legalność uchwały - stwierdził jej nieważność w całości.

11. Uwzględniając spostrzeżenia dotyczące waloru istotności bądź nieistotności naruszeń zapisów planu miejscowego Sąd dostrzegł uzasadnienie dla uwzględnienia zawartej w skardze argumentacji przeciwko stwierdzeniu nieważności uchwały zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym.

W powołanym już wyżej przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określono obowiązkowe elementy planu miejscowego, w tym w pkt. 6 ustalono między innymi minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności, w uzasadnionych przypadkach, odstępstw od tej zasady. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis ten wykłada się w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu..., s. 211). Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p, to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10 i z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Po 1144/17).

Znaleźć można również poglądy, odnośnie braku określenia wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania dla co prawda terenów zabudowy jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi, ale wskazujące na brak potrzeby ustalania takiego wskaźnika skoro zapisy odpowiednich jednostek redakcyjnych dotyczą terenów już zurbanizowanych, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi (które można odnosić również do budynków wielorodzinnych), w których przeznaczono niewielką powierzchnię na nieuciążliwe usługi. W takich przypadkach argumentuje się, że realizacja tej funkcji nie pociąga za sobą konieczności określenia owego parametru, gdyż miejsca parkingowe są zapewnione przez samych właścicieli nieruchomości na swoim terenie (w tym wypadku wspólnoty mieszkaniowej), jak również wykorzystywane są nieruchomości gminne z przeznaczeniem na miejsca parkingowe (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 321/18).

12. Wracając na kanwę rozpoznawanej sprawy fakt, iż Organ samorządowy wskazał wyraźnie w przepisach ogólnych uchwały obowiązek zapewnienia dla terenów: MW1 (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w strefie ochrony konserwatorskiej układu przestrzennego), MW2,U (istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami nieuciążliwymi), MW3,U (planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami nieuciążliwymi; MN (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej) oraz U (usług) miejsc parkingowych, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową - według zasad określonych w ustaleniach szczegółowych, a w kwestionowanych przez Organ nadzoru zapisach uchwały wskazał, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu nastąpi według potrzeb, z uwzględnieniem terenów elementarnych przeznaczonych pod parkingi nie przesądza sam w sobie o uznaniu sprzeczności z prawem uchwały, skoro takie określenie tych elementów było obiektywnie uzasadnione. A z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż między innymi na terenach funkcjonalnych 1MW1, 2MW2,U, 3MW2,U i 4MW3,U oraz od 6U do 8U, ustanowiona została, czego nie neguje Organ nadzoru, strefa zamieszkania. A jak słusznie zauważyła Skarżąca w strefie zamieszkania, jako na terenie na którym obowiązują przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, kwestie dotyczące stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową jednoznacznie reguluje art. 12a u.d.p.

W tym względzie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, co sygnalizowano w skardze, a Sąd podziela i również uznaje za swój pogląd Sądu II instancji wyrażony w wyrokach z dnia 7 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2828/15 i z dnia 17 listopada 2017 r. i w sprawie o sygn. akt II OSK 432/16 wskazujący, że "przywołany wyżej przepis jest adresowany do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i dotyczy tych terenów, do których zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym (drogi publiczne, strefy zamieszkania, strefy ruchu). Nie ma on więc zastosowania na terenach, na których przepisy wspomnianej ustawy nie mają zastosowania (np. parkingi podziemne pod budynkami wielomieszkaniowymi, parkingi wewnętrzne). Zatem nie można przyjąć, że w przypadku braku odrębnych regulacji w planie w zakresie miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową przepis ten - jako przepis szczególny - będzie miał zastosowanie do każdej inwestycji na terenie objętym planem. Poza tym w przepisie tym jest mowa o minimalnej liczbie stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, przy czym przy ogólnej liczbie miejsc postojowych do 5 nie przewiduje się obowiązku wyznaczenia stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w taką kartę. Ustalenia planu nie mogą więc naruszać art. 12 a ustawy o drogach publicznych, jeżeli chodzi o minimalną liczbę miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach wskazanych w tym przepisie, gmina w planie może jednak wskazać większą liczbę tych miejsc, dostosowując ją do przeznaczenia terenu i innych przyjętych rozwiązań planistycznych. Gmina ma ponadto dowolność w ustaleniu liczby miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach, na których nie mają zastosowania przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Gmina ma więc przyznany szeroki zakres władztwa planistycznego w tym zakresie, zatem nie można przyjąć, że są to kompetencje organów architektoniczno-budowlanych na etapie wydawania pozwolenia na budowę".

Ponadto, zaaprobować należy również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawach o sygn. akt II OSK 338/17 i II OSK 75/17, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., rozumiany zgodnie z regułami wykładni językowej, nie pozwala na wyprowadzenie z jego brzmienia w sposób jednoznaczny dodatkowego zastrzeżenia, zgodnie z którym w planie miejscowym należy każdorazowo, poza określeniem w sposób odrębny ogólnej minimalnej liczby miejsc do parkowania, dodatkowo określić również minimalną liczbę miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, a także odrębnie dla każdego rodzaju tych miejsc sposób ich realizacji. Sąd drugiej instancji zgodził się również z sądem pierwszej instancji, że prawidłową realizacją obowiązku nałożonego mocą cyt. przepisu będzie już wskazanie, że w ramach dopuszczonej minimalnej liczby miejsc do parkowania przewidziane zostały miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Oznacza to, że w ramach jednego ogólnego zbioru miejsc do parkowania traktowane są miejsca do parkowania oraz miejsca dla posiadaczy kart parkingowych. Nie potrzeba w tym zakresie wskazywać odrębnej wartości liczbowej dla każdego z tych miejsc.

Odnosząc powyższe stanowiska do brzmienia § 3 ust. 1 pkt 3 lit. e uchwały, a przez stosowne odesłania w treści planu również do § 3 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 3 ust. 3 pkt 3 lit. e oraz § 3 ust. 5 pkt 4 lit. e uchwały i terenów elementarnych planu, których dotyczą, należy wskazać, że Organ planistyczny używając zwrotu "miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową" użył liczby mnogiej, co wskazuje, że przewidział więcej niż jedno miejsce postojowe tego rodzaju w pierwszym z wyżej wymienionych unormowań bez wskazania wartości liczbowej, a to pozwala uznać, że wywiązał się z obowiązku ujęcia w planie zagospodarowania minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, dla terenów nieobjętych dyspozycją art. 12a u.d.p. - na terenach, na których nie mają zastosowania przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Umieszczenie w tym zapisie planu zwrotu "według potrzeb" nie zmienia wystarczalności użytego unormowania i jedynie wskazuje na sposób realizacji w kontekście uwarunkowań terenów objętych przepisami planu.

Należy bowiem zauważyć, że omawiane opracowanie planistyczne, jak to wskazano w uzasadnieniu uchwały, powstało na wniosek mieszkańców (wspólnoty mieszkaniowej), w celu aktualizacji oraz dostosowania istniejących zapisów planistycznych (uchwały nr XL/419/2006 Rady Miejskiej w Chojnie z dnia 9 marca 2006 r.) do obecnej rzeczywistości oraz potrzeb gminy w zakresie weryfikacji zasadności przeznaczenia poszczególnych terenów pod określone funkcje.

Z uwagi na granice strefy ochrony konserwatorskiej oraz ukształtowanie terenu ewentualna nowa zabudowa została zaplanowana jedynie na terenach 4MW3,U, 3MW2,U i 5MN. Zapewnienie miejsc parkingowych, w tym dla osób z kartą parkingową w trybie art. 12a u.d.p. plan przewiduje dla pierwszego z tych terenów poprzez teren 12KDL i 9KS, dla drugiego poprzez teren 10KS i 12KDL, a dla trzeciego poprzez zapis § 3 ust. 4 pkt 4 lit e uchwały czyli zapewnienie co najmniej dwóch miejsc parkingowych w obrębie działki budowlanej, w tym miejsca przeznaczonego na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Na pozostałych terenach skoro nie przewidziano żadnej nowej zabudowy w zasadzie nie sposób uzasadnić niezbędności określenia minimalnej liczby miejsc parkingowych, niemniej zastosowanie będzie miał art. 12a u.d.p. lub na terenach niepodlegających przepisom ustawy prawo o ruchu drogowym zarządca tego terenu w ramach działań podjętych na podstawie art. 10 ust. 7 i ust. 10a u.p.r.d. skorzysta z

zapisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. e uchwały.

Tym samym nie można dopatrzyć się naruszenia przez Organ planistyczny § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez użycie w spornym zapisie planu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. e uchwały zwrotu "według potrzeb". Z tych samych powodów w rzeczonym zapisie planu nie można również doszukać się naruszenia przepisu § 4 pkt 9 lit c rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

13. W tym miejscu odnotowania wymaga, że Sąd z racji zakresu kontroli sądowej w niniejszej sprawie nie mógł dokonać oceny naruszenia przez Wojewodę wymienionych w zarzucie nr 1 skargi przepisów art. 20 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Niemniej wyjaśnić należy, że pierwszy z nich w ust. 2, w odniesieniu do Wojewody nie ma charakteru kompetencyjnego, w tym znaczeniu, że nie określa w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 583/13). Obowiązek oceny zgodności z przepisami prawnymi został przez Organ nadzoru wypełniony w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Tym bardziej ust. 1 omawianego art. 20 u.p.z.p., jako kreujący ogólną normę kompetencyjną po stronie rady gminy nie nakłada na organ nadzoru jakichkolwiek obowiązków czy też uprawnień. Podobnie nie nakłada ich drugi z wymienionych wyżej przepisów tej ustawy, stąd też nie można na ich podstawie skutecznie wywodzić jakiegokolwiek naruszenia prawa przez Wojewodę w niniejszej sprawie.

14. Podsumowując należy stwierdzić, że rozwiązania znajdujące wyraz w kwestionowanym zapisie planu, w ramach wyżej przytoczonej "obowiązkowości" wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. są dopuszczalne, dlatego w tym zakresie nie stwierdzono istotności naruszenia i konieczności zastosowania w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jak dokonał tego błędnie Organ nadzoru, sankcji nieważności uchwały z dnia 29 października 2020 r.

15. W tym stanie sprawy, podzielając argumenty zawarte w omawianym zakresie w złożonej skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 148 P.p.s.a.