II SA/Sz 1284/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.", i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – j.t.), dalej jako "k.p.a,", Wójt Gminy D. ustalił na rzecz R. B. warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie D., w gminie D..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obligowało organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

B. C., J. C., M. R., J. R. oraz J. P. złożyli odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części wskazanej w odwołaniu, a mianowicie: co do linii zabudowy, wartości parametrów planowanej inwestycji, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz co do planowanego zamierzenia w postaci zabudowy szeregowej i wskazując, że ich zdaniem, planowana inwestycja zaburzy ład przestrzenny.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej geometrii dachu (pkt 2.1.5) i ustaliło geometrię dachów: dachy dwuspadowe lub wielospadowe; kąt nachylenia głównych połaci dachowych: od 25° do 45°; wysokość głównej kalenicy budynków od 6 m do 9 m; układ głównej kalenicy budynku - równoległa, prostopadła lub pod innym kątem do frontu działki, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 59 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji możliwe jest tylko w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Organ właściwy zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeżeli projektowana inwestycja odpowiada wszystkim wynikającym z prawa warunkom. Organ obowiązany jest do odmowy wyłącznie, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej jako: "rozporządzenie", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ właściwy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stwierdzenie więc, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki ustawowe do ustalenia warunków zabudowy oraz samo ustalenie warunków zabudowy wynikających z przywołanych przepisów, następuje na podstawie sporządzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej analizą architektoniczno-urbanistyczną. Analiza ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (mapa w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ II instancji wyjaśnił, że z przepisów rozporządzenia jednoznacznie wynika, że po to wyznacza się obszar analizowany, żeby w jego obrębie określić wszystkie zabudowane działki i opisać ich wymagane rozporządzeniem parametry zabudowy, po czym sumując je obliczyć ich średnią. Na podstawie tej średniej powinno się ustalić parametry dla nowej, planowanej zabudowy, a tam gdzie to uzasadnione zastosować ewentualne odstępstwo, którego powody muszą być w analizie odpowiednio wyjaśnione. Analiza powinna zatem wskazywać oprócz funkcji zabudowy obiektów budowlanych zastanych na obszarze analizowanym, także poszczególne parametry porównywane w toku ustalania warunków zabudowy. Parametry zastanych budowli powinny być ujęte w analizie opisowo lub tabelarycznie, tak by można było zweryfikować ustalone dla nowej inwestycji warunki zabudowy z tymi, które zastano na analizowanym obszarze.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wskazał sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Szerokość frontu działek ustalono na 42,5 m, w związku z czym przyjęto granice terenu analizowanego w promieniu wynoszącym niewiele ponad trzykrotną szerokość frontu działki, tj. 130 m (trzykrotność frontu działki powinna wynosić 127,5 m). Wskazane przez organ I instancji niewielkie odchylenie co do promienia (2,5 m), zdaniem Kolegium, jest wystarczające dla wyznaczenia obszaru analizowanego. Wartość ta wynika również z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy.

Co do oceny funkcji planowanej inwestycji, organ II instancji wyjaśnił, że stanowić ona będzie kontynuację funkcji istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze. Z analizy wynika, że na badanym obszarze występują zabudowania mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowe (oświata, zdrowie, kościół) oraz budynki w zabudowie zagrodowej (budynki mieszkalne, gospodarcze, garażowe). Planowana inwestycja również zakłada budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych (jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną. Nie będzie więc odbiegać gabarytowo i funkcjonalnie od zastanej już na tym obszarze zabudowy mieszkalnej. W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, a zatem brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W odniesieniu do ustalonych parametrów zabudowy organ odwoławczy uznał je za prawidłowe i zgodne z przepisami § 3 - 8 rozporządzenia oraz z zasadą kontynuacji. Organ I instancji wziął pod uwagę zabudowę zastaną na terenie analizowanym, przeanalizował ją i na tej podstawie wysnuł wnioski dla warunków zabudowy planowanej inwestycji, a jej wynik zawarł w załączniku do decyzji. Linia zabudowy ustalona została w odległości 5 m od granicy z działką dojazdową nr [...]. Choć w analizie nie wskazano na to wprost, stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...].

Kolegium wskazało, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Wskaźnik zabudowy w niniejszej sprawie ustalono na maksymalnie 19%. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym również wynosi 19%. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi ok. 17 m, przy tolerancji 20% szerokość wynosi 13,6 m do 20,4 m. Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki parametr ten ustala się zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wysokość budynku na działce nr [...] wynosi ok. 4,5 m, na działce nr [...] wynosi ok. 3 m (budynek mieszkalny) i ok. 4 m (budynek usługowy), natomiast na działce nr [...] wynosi ok. 3,5 m. Wysokości te zatem tworzą uskok. Organ I instancji powinien więc wziąć pod uwagę średnią wysokość w obszarze analizowanym, jednakże w przedmiotowej sprawie ustalono parametr na podstawie ust. 4, choć organ I instancji nie wskazał tego przepisu wprost w decyzji, czy w analizie. Wysokość ustalono na poziomie od 3 m do 4,5 mn. Organ odwoławczy uznał za dopuszczalny i prawidłowy sposób wyznaczenia tego parametru, a jego ustalenie na tym poziomie wynika z analizy. Również geometria dachu została ustalona zgodnie z przepisem § 8 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem geometrię dachu kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometria dachu została określona następująco: dachy dwu- lub wielospadowe; kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 25° do 45°; wysokość głównej kalenicy budynków od 6 m do 9 m. Parametry te ustalone zostały na podstawie analizy zabudowań istniejących na obszarze analizowanym.

Z uwagi na fakt, że organ I instancji nie ustalił w decyzji kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, a z analizy wynika, że w obszarze analizowanym budynki posiadają dachy z głównymi kalenicami usytuowanymi równolegle, prostopadle i pod innymi kątami do frontów działek, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej geometrii dachu (pkt 2.1.5) i ustalił ww. parametr odpowiednio do tego, jaką geometrię oraz położenie kalenicy względem frontu działki mają dachy w obszarze analizowanym.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...], przez działkę dojazdową nr [...]), co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana tak, by można było ustalić warunki wymienione w art. 61 ust. 1. Co do uzbrojenia organ odwoławczy stwierdził, że jest ono wystarczające dla planowanego zamierzenia. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest wymagana, a wydana decyzja o warunkach zabudowy zgodna jest z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że nie znajdują one uzasadnienia. Organ I instancji, jak wskazano powyżej, prawidłowo ustalił poszczególne parametry. Co do zarzutu dotyczącego linii zabudowy organ I instancji ustalił ją jako linię łamaną, opierając się na odległości zabudowy znajdującej się na działce nr [...], co wynika z mapy. Takie ustalenie linii zabudowy jest zgodne z § 4 ust. 4 r.n.z.z.t. W zakresie zarzutu błędnie wyznaczonych wartości parametrów zabudowy organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza sporządzona w 2009 r. dla działki nr [...], czy też inne analizy sporządzone dla celów ustalenia warunków zabudowy na analizowanym obszarze były sporządzane w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Każda sprawa jest przez organ rozpatrywana indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, chociażby nawet podobnej sprawie.

Kolegium wskazało, że analiza, na którą wskazują skarżący, dotyczy stanu faktycznego sprzed 12 lat. Od 2009 r. obszar analizowany w tamtej sprawie (który mógł być inaczej wyznaczony) mógł się znacząco zmienić. Inny mógł być również stan prawny. Z kolei, w kwestii braku przeprowadzenia ocen potrzeby ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu Kolegium podkreśliło, że kwestie te pozostają poza zakresem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Organ powinien brać pod uwagę kwestię zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. W przedmiocie wycinki drzew organ wyjaśnił, że kwestia ta także pozostaje poza zakresem postępowania o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zwrócił się o uzgodnienie warunków zabudowy również do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Z akt sprawy wynika, że nastąpiło tzw. uzgodnienie milczące. Natomiast odnosząc się do zarzutu, jakoby planowana inwestycja naruszała ład przestrzenny, organ odwoławczy ponownie wskazał, że ustalona funkcja zabudowy (jednorodzinna) stanowi kontynuację funkcji innych zabudowanych już działek na obszarze analizowanym, a gabaryty planowanej inwestycji nie będą odbiegać od parametrów zabudowy obecnej na tym terenie.

Pismem z dnia 16 listopada 2021 r., uzupełnionym pismami z dnia 16 stycznia i 12 września 2022 r., B. C., J. C., M. R. oraz J. R. wnieśli skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie w oparciu o nieprawidłową i niezgodną z przepisami analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji a także nieuwzględnienie wszystkich istotnych uwarunkowań środowiskowo-przyrodniczych występujących na tym terenie, ładu architektonicznego, istniejącego zagospodarowania przestrzennego oraz interesu publicznego.

Ponadto podnieśli zarzuty naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia, art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 9 oraz art. 2 ust. 1, 2, 4 u.p.z.p., a także art. 2 ust. 1 pkt. 7-9 oraz art. 2 ust. 2 pkt. 5 i 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W uzasadnieniu skargi strony wskazały, że na działce nr [...], wzdłuż północnej granicy działki nr [...], zlokalizowany jest budynek i to jego linia zabudowy powinna wyznaczać obowiązującą linię zabudowy. Nie ma więc żadnego faktycznego i prawnego uzasadnienia, aby w sytuacji, kiedy na działce sąsiedniej jest zlokalizowany budynek i można wyznaczyć bez przeszkód obowiązującą linię zabudowy dla nowej zabudowy, organ odstąpił od takiego ustalenia. Ustanowienie obowiązującej linii zabudowy co najmniej dla działki nr [...] jest uzasadnione, zdaniem skarżących, tym, że wzdłuż granicy działki nr [...] została wydzielona działka drogowa stanowiąca dojazd do działek wydzielonych w wyniku podziału działki nr [...]. Ponadto, skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium dotyczącym niemożności odniesienia się do zarzutu wyznaczenia różnych parametrów zabudowy analizując to samo otoczenie tej samej nieruchomości (przed i po podziale geodezyjnym). Zdaniem skarżących, stan faktyczny sprzed 12 lat i obecny są niemal tożsame i nieznaczne różnice wyznaczonych parametrów byłyby do przyjęcia. Jednakże różnice parametrów wskazane w zestawieniu dla decyzji nr [...] (działka nr [...]) i decyzji nr [...] (działki nr [...] i [...] wydzielone z działki [...]) są znaczne. Skarżący zarzucili także organom orzekającym w sprawie brak przeprowadzenia oceny potrzeby ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Ustalanie warunków zabudowy wyłącznie w oparciu o analizę urbanistyczną oraz treść wniosku developera może być bowiem niewystarczające, zwłaszcza że część działki nr [...] stanowi naturalny zbiornik retencyjny, którego całkowite lub częściowe zasypanie będzie skutkowało okresowym zalewaniem terenu działek nr [...] i [...] oraz podtopieniami wybudowanych na działce nr [...] nowych domów. Ponadto, na terenie nieruchomości objętych wydaną decyzją o warunkach zabudowy rosną zróżnicowane gatunkowo i wiekowo drzewa, tymczasem w dniu 30 lipca 2021 r. na zlecenie inwestora wykonywane były prace porządkowe polegające na usunięciu krzewów z terenu działek nr [...] i [...], a następnie przystąpiono do wycinki drzew i krzewów wokół zbiornika retencyjnego bez wymaganych prawem decyzji.

W ocenie skarżących, dalsza działalność inwestora w tym zakresie będzie skutkowała obniżeniem atrakcyjności oraz wartości nieruchomości należących do inwestora oraz nieruchomości sąsiadujących. Dodatkowo, zdaniem skarżących, budowa trzech budynków w zabudowie szeregowej na ww. działkach nie tylko pozostaje w sprzeczności z ładem przestrzennym, ale też skutkuje koniecznością wycięcia zlokalizowanych na tej działce okazałych drzew, w tym buka i magnolii, co dodatkowo zuboży ten obszar pod względem przyrodniczym oraz krajobrazowym. Ponadto, ustalenie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem, zezwalających na taki charakter zabudowy skutkować może budową kolejnych domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na sąsiadujących, niezabudowanych obecnie działkach nr [...], [...], [...] [...] i [...], co diametralnie zmieni charakter tej części wsi, zdecydowanie zaburzając jej ład architektoniczny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnymi postanowieniami z dnia 25 stycznia i 24 marca 2022 r. Sąd odrzucił skargę B. C., J. C. oraz M. R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sprawa niniejsza, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem OVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), została rozpoznana w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana w oparciu o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2021 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium legalności prowadzi do wniosku, że akt ten nie narusza prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, zatem na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że podstawowym instrumentem służącym kształtowaniu ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który określa tereny elementarne oraz dopuszczalny sposób ich zagospodarowania, a także parametry dopuszczonej zabudowy.

W przypadku braku planu miejscowego realizacja inwestycji budowlanych odbywa się po uprzednim uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, która z kolei stanowi podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Przesłanki uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jako pierwszego etapu procesu inwestycyjnego, ma służyć zagwarantowaniu harmonijnego rozwoju obszarów zabudowy, ich spójności zarówno pod względem architektonicznym, jak i w zakresie funkcji nowej zabudowy. Realizacji tego celu ma służyć sformułowana w ust. 1 przywołanego przepisu zasada dobrego sąsiedztwa, która w zamyśle ustawodawcy ma uniemożliwić zabudowę poszczególnych terenów w sposób niekontrolowany, wprowadzanie zabudowy znacznie odbiegającej swoimi charakterystycznymi cechami (wysokością, szerokością, intensywnością wykorzystania terenu), czy funkcją od zabudowy już na danym obszarze istniejącym.

Instrumentem służącym zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa jest analiza architektoniczno – urbanistyczna. Jako, że wniosek został złożony w dniu 28 grudnia 2020 r., zastosowanie znajdzie rozporządzenie w brzmieniu przed zmianą dokonaną rozporządzeniem z dnia 17 grudnia 2021 r.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W wyniku analizy organ winien ustalić rodzaj i parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a następnie na tej podstawie określić, czy objęta wnioskiem inwestycja spełnia kryterium kontynuacji funkcji oraz ustalić charakterystyczne parametry dla nowej zabudowy, według reguł określonych w rozporządzeniu.

W badanej sprawie wnioskiem objęto pierwotnie budowę siedmiu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] i [...] w D. . W uzupełnieniu wniosku, z dnia 5 stycznia 2021 r. inwestor sprecyzował, że zabudowa będzie obejmowała 3 oraz 4 budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, przy czym zabudowa ta wraz z niezbędnymi instalacjami będzie stanowiła całość usytuowaną na obu działkach.

Dla tak określonej inwestycji organ przeprowadził analizę oraz przygotował projekt decyzji, do których uwagi wnieśli skarżący domagając się wydania decyzji odmownej. Skarżący wnieśli uwagi co do linii zabudowy, jej intensywności i szerokości elewacji frontowej. Wskazywali ponadto na obecność na działce nr [...] zbiornika retencyjnego, podnosząc, że planowana zabudowa będzie musiała prowadzić do jego częściowego zasypania, co wiąże się z niebezpieczeństwem zalewania terenu ich działki. Wywodzili również, że realizacja inwestycji w planowanym kształcie wiąże się w koniecznością wycinki 130 – letniego buka oraz 80-letniej magnolii. Dodatkowo wnieśli zastrzeżenia co do wprowadzenia zabudowy szeregowej, która w sąsiedztwie nie istnieje i w ich ocenie doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego.

Na skutek tej interwencji inwestor ponownie zmodyfikował wniosek, zmniejszając zakres inwestycji do budynku jednorodzinnego dwulokalowego oraz trzech budynków w zabudowie szeregowej. Jednocześnie wnioskodawca zaproponował wprowadzenie do decyzji zapisów ustalających lokalizację zabudowy poza istniejącym zbiornikiem wodnym, a także nakazujących zachowanie tego zbiornika.

Konsekwencją tych zmian było ponowne przeprowadzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej, która stanowiła podstawę wydania przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy, zmodyfikowanej następnie przez Kolegium.

Analiza tego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że odpowiada ono prawu. Organ prawidłowo, na kopii mapy o odpowiednich parametrach przeprowadził analizę architektoniczno – urbanistyczną, której wyniki przedstawił w formie opisowej i graficznej. Nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja powtarza istniejącą w obszarze analizowanym funkcję mieszkaniową. Organ dokonał przeglądu istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i na tej podstawie określił parametry nowej zabudowy. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że działka ma dostęp do drogi publicznej, a projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Podnoszone przez skarżących zarzuty koncentrują się wokół wadliwego, ich zdaniem wyznaczenia linii zabudowy, a także nie odniesienia się przez organ odwoławczy do argumentów dotyczących rozbieżności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy wydaną w 2009 r. i zaskarżoną decyzją, które w ocenie skarżących są znaczne.

Skarżący powołują się również na kwestie środowiskowe, wskazując na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w obliczu zmian klimatycznych i postępującej dewastacji terenu działek inwestycyjnych, przejawiającej się w wycince drzew i krzewów. W ocenie skarżących ustalenie warunków zabudowy wyłącznie w oparciu o wniosek inwestora i analizę urbanistyczną może być niewystarczające, bowiem konieczna jest również ocena istniejącego środowiska przyrodniczego i krajobrazowego, które pozwolą na wkomponowanie projektowanej zabudowy w istniejące otoczenie i pozwolą uniknąć kosztownych błędów, skutkujących np. podtopieniami nowych budynków i terenów sąsiadujących.

W ocenie Sądu zarzuty podnoszone wobec zaskarżonej decyzji są niezasadne. Wbrew wywodom skarżących analiza został przeprowadzona prawidłowo, a parametry nowej zabudowy zostały ustalone zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu. Dotyczy to w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy, który – stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, został ustalony na poziomie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, tj. 19%.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby organ w trakcie procedowania wniosku o wydanie warunków zabudowy dokonywał porównania ustalonych w oparciu o analizę parametrów z parametrami ustalonymi w poprzednio wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. Wskazać należy, że celem postępowania jest ustalenie, czy planowana inwestycja, o konkretnych, wskazanych przez inwestora cechach charakterystycznych może zostać na danym obszarze zrealizowana. Dla jednej działki może zostać wydanych kilka decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji o różnych parametrach, a rolą organu jest ustalenie, czy ich realizacja jest możliwa z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Oczywistym zatem jest, iż decyzje o warunkach zabudowy wydane dla tej samej działki mogą się różnić co do szczegółów, a różnice te mogą być konsekwencją rodzaju inwestycji, dla której warunki zabudowy są ustalane oraz upływu czasu i zmian w otoczeniu.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi odnoszącego się do niewłaściwego wyznaczenia linii zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2145/20, "trzeba mieć na względzie, że linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07;A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61)".

Wyjaśnić również należy, że ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. W badanej sprawie działki inwestycyjne nie sąsiadują bezpośrednio z drogą publiczną, posiadają dostęp do tej drogi przez działkę nr [...]. Zważywszy na nietypowy kształt działek oraz deklarowany przez inwestora i uwzględniony w decyzji postulat zachowania istniejącego na działce [...] zbiornika wodnego (o co zabiegali również skarżący), Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż ustalenie linii zabudowy, która będzie wyznaczać położenie planowanej zabudowy względem drogi publicznej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, było niemożliwe, w znaczący sposób utrudniałoby bowiem zagospodarowanie tych działek.

Odnosząc się do zarzutów związanych udziałem w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy podmiotów, o których mowa w art. 17 pkt 6a u.p.a.p. oraz z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wyjaśnić należy, że przepis, o którym mowa dotyczy przeprowadzenia procedury związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została zastrzeżona dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wykaz takich przedsięwzięć zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Lektura przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych do żadnej z tych kategorii się nie zalicza, zatem brak było podstaw do przeprowadzenia takiej oceny.

Sąd podziela stanowisko skarżących, iż ochrona środowiska naturalnego powinna być priorytetem, nie można jedna tracić z pola widzenia prawa właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania, które jednakowoż i tak podlega wynikającym z przepisów ograniczeniom. Podnoszona w skardze możliwość dokonania wycinki drzew, czy innych szczegółów związanych z realizacją przedsięwzięcia będzie podlegała ocenie odpowiednich organów na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, czy też wystąpienia przez inwestora o zezwolenia na wycinkę drzew, pozostaje natomiast poza zakresem oceny organu ustalającego warunki zabudowy.

Z powyższych względów Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.