II SA/Sz 1032/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Alicja Polańska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Inne z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za okres II kwartału 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inne na rzecz strony skarżącej [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Informacją z dnia [...] września 2020 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), dalej określanej jako "u.p.w.", w związku z korzystaniem z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, ustalił P. [...] w W. - R. O. D. "B. " w S., dalej zwanego "skarżącym", za II kwartał 2020 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego

w S. przy ul. [...].

W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów podlewania ogrodów działkowych pomnożonej przez współczynnik różnicujący i ilość pobranych wód podziemnych

w mł zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502, dalej "rozporządzenie RM").

Skarżący złożył reklamację na ww. informację, w której podał, że pobór wody służył celom rolniczym.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "K.p.a."), określił skarżącemu za II kwartał 2020 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego przez Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]

Organ przywołał treść art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych Dz.U. z 2017 r. poz. 2176, dalej "ustawa ROD") i wskazał, że cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, iż dokonywany pobór wód dokonywany do celów rolniczych, o jakim mówi § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzeni RM.

Organ wyjaśnił, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt 1 - 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 mł), pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (2.704 mł). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit.a rozporządzenia RM. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RM). Organ przedstawił sposób wyliczenia opłaty.

Skarżący złożył skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucił organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. art. 107 § 3 K.p.a., polegający na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że skarżący winien ponosić opłatę zmienną w wysokości określonej w § 5 ust.1 pkt 39 rozporządzenia RM;

2. prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 4 i 2 ustawy ROD, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ustawy ROD w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust.1, art. 20 ust.1, art. 22c ust.1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.

o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze",

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia RM, przez bezzasadne zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe organu z dnia [...] kwietnia 2021 r., z którego wynikało, że podzielił stanowisko skarżącego. Organ złożył wniosek o odstąpienie od obciążania go kosztami postępowania sądowego

w całości lub w części dotyczącej kosztów zastępstwa prawnego. W ocenie organu, skargi składane przez skarżącego w innych sprawach dotyczących przedmiotowego zagadnienia są jednobrzmiące i ich przygotowanie nie wiąże się z dużym nakładem pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Spór dotyczy wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w II kwartale 2020 r.

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy u.p.w., które regulują gospodarowanie wodami, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,

w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 u.p.w.).

Według art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w., usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden

z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1).

W myśl art. 270 ust. 1 u.p.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się

z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych.

Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 u.p.w., przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w mł.

Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu RM, w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia RM), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1 - 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit.a rozporządzenia RM).

W sprawie bezsporne było, że skarżący posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat.

Zdaniem skarżącego, zużycie wody przez niego następuje na potrzeby nawadniania upraw działkowych i powinno być traktowane, tak jak zużycie wody do celów rolniczych. Z kolei organ, pobór wód podziemnych przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit.a rozporządzenia RM, uznając, że nie ma podstaw do zastosowania stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia RM, gdyż pobór wód podziemnych nie odbywa się dla celów rolniczych.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na niewłaściwej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia RM.

Podkreślić należy, że w przepisach u.p.w. brak jest legalnej definicji celu rolniczego. Podejmując zaskarżoną decyzję organ nieprawidłowo przyjął, że niniejszym stanie faktycznym należy odwołać się do pojęcia "działalności rolniczej". Zakres zwrotów "cele rolnicze" i "działalność rolnicza" jest inny. Definicję działalności rolniczej ustawodawca zawarł w wielu różnych ustawach, w tym m.in. w ustawie

z dnia 2 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej i zwierzęcej. Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin, czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl).

W świetle powyższego należy zatem przyjąć, że zakres pojęcia celu rolniczego będzie szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej, co prowadzi do wniosku, iż organ niezasadnie zrównał oba te pojęcia, przypisując im tożsame znaczenie.

W ocenie Sądu, dla potrzeb określenia znaczenia pojęcia celów rolniczych,

o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia RM, jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez skarżącego mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej "u.o.g.r.s."), jak i ustawy ROD, jako aktów mających za przedmiot regulacji kwestie związane z uprawą gruntów rolnych i gruntów, oddanych pod rodzinne ogrody działkowe.

W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym. Za posiłkowym sięgnięciem do przepisów u.o.g.r.s. przemawia cel regulacji, którym podobnie jak w przepisach u.p.w., jest

w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych, czy zasobów wodnych), ale także i to, że występuje w nich definicja pojęcia "gruntu rolnego", jak i pojęcia "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o ROD w art. 5, odwołuje się wprost do przepisów u.o.g.r.s.

Wskazać należy, że w art. 2 ust. 1 u.o.g.r.s., wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 u.o.g.r.s. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 u.o.g.r.s. wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W ocenie Sądu, na podstawie ww. przepisów należy zatem uznać, że wykorzystanie gruntów, na potrzeby ROD już z samej definicji jest tożsame

z wykorzystywaniem tych gruntów na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym, w rozumieniu przepisów u.o.g.r.s., to nie sposób przyjąć, że przedmiotowe grunty są zajęte na cele nierolnicze. Podkreślić należy, że przepisy u.o.g.r.s. chronią grunty, wykorzystywane przez skarżącego przed przeznaczeniem na cele inne niż rolnicze (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 970/19, wyroki WSA

w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Sz 782/20 i II SA/Sz 827/20; wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r. o sygn. akt II OSK 1098/20).

Zdaniem Sądu, przepisy ustawy ROD potwierdzają ww. stanowisko, gdyż wśród podstawowych celów ogrodów działkowych wymieniono zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, przez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (art. 3 pkt 1 ustawy ROD). Również w definicji ROD zawartej w art. 4, wskazano, że ogród działkowy służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej, przez zapewnienie im powszechnego dostępu do ogrodu działkowego oraz działek, dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

Zaakcentowania wymaga, że niewątpliwie na mocy art. 3 pkt 1 ustawy ROD, funkcja ogrodu działkowego w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Jak przyznał sam organ, pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone właśnie w tym celu: nawadniania gruntów i upraw na terenie ogrodów działkowych. Z tych też względów, zdaniem Sądu, okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych.

W świetle powyższych rozważań za chybiony uznać należy pogląd organu, że sklasyfikowanie przez ustawodawcę gruntu ROD jako rolny nie przesądzało o celu poboru wody. W ocenie Sądu, gdyby intencją prawodawcy było zastosowanie preferencyjnej stawki tylko w odniesieniu do działalności rolniczej i w takim tylko zakresie, w jakim chce tego organ, to zostałoby to wyartykułowane wprost w treści rozporządzenia RM. Wskazane wyżej przyczyny czynią zapatrywanie organu

w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie bez znaczenia jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, co miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez skarżącego do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym oraz do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobór wód podziemnych zgodnie z tą wykładnią.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na rzecz skarżącego zasądzono od organu kwotę 387 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym 100 zł tytułem wpisu, 270 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 207 p.p.s.a., gdyż postępowanie sądowe było skutkiem niewłaściwej interpretacji przepisów przez organ.

Powołane orzeczenia sądowe dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.