II SA/Rz 811/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi D. sp. j. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2023 r. nr SKO.415/560/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 28 lutego 2023 r. nr SKO.415/560/2022, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Organ I instancji", "Prezydent") z 17 listopada 2022 r. nr AR.6730.52.32.2021.GR52 wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Wnioskiem z 2 czerwca 2021 r., uzupełnionym w dniu 28 czerwca 2021 r. R. D. i M. M. prowadzący działalność jako: D. sp. j. (dalej: "Spółka", "Strona skarżąca", "Skarżący") zwróciła się do Prezydenta [...] o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych" na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Następnie pismem z 25 czerwca 2021 r. inwestor zmodyfikował swój wniosek nadając inwestycji nazwę: "budynek mieszkalny wielorodzinny" na działkach nr [...] Obr. [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Prezydent decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Następnie po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W dalszej kolejności Prezydent, decyzją z 17 listopada 2022 r. nr AR.6730.52.32.2021.GR52 ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Organ I instancji na podstawie ponownie przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdził, że w analizowanym obszarze znajdują się różne rodzaje zabudowy. Przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej oraz szeregowej, 1 budynek mieszkalny wielorodzinny, 3 budynki o funkcji usługowej (usługi nauki, usługi biurowe, produkcja i handel). W obrębie analizy znajduje się jedynie 1 budynek mieszkalny wielorodzinny, który jest położony w odległości około 85 m od granic terenu objętego wnioskiem, po przeciwnej stronie ul. [...]. W opracowywanym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] "[...]" teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz drogi wewnętrzne. Zatem istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny stanowi wyjątek w analizowanym obszarze.

W ocenie Prezydenta usytuowanie na działkach objętych wnioskiem budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy do 16 m, szerokości elewacji frontowej 30 m oraz wskaźniku zagospodarowania 46,5% jest nie do pogodzenia z zastaną zabudową na działkach sąsiednich.

Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej Organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja kontynuuje jedynie funkcję zabudowy istniejącej. Inwestycja nie kontynuuje natomiast innych parametrów i cech istniejącej zabudowy, w tym: rodzaju zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowych, wysokości istniejącej zabudowy, geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Na terenie objętym wnioskiem nie ma możliwości wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Z analizy wynika, że sąsiednia istniejąca zabudowa obszaru analizowanego to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz gospodarcza. W bezpośrednim sąsiedztwie działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o gabarytach i formie znacznie różniącej się od gabarytów inwestycji wnioskowanej przez inwestora. Ponadto Organ I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy honorowane są promesy dostawców mediów, którzy na piśmie oświadczają, że zaopatrzenie planowanej inwestycji w odpowiednie media będzie możliwe, jednak w niniejszej sprawie Inwestor nie przedłożył oświadczenia o braku możliwości odbioru wód opadowych dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Podsumowując, Prezydent stwierdził, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa w pełnym zakresie, gdyż wskazane przez inwestora parametry i wskaźniki architektoniczne nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Organ oceniając w otoczeniu planowanego zamierzenia inwestycyjnego ład przestrzenny i rodzaj zabudowy stoi na straży niezaburzania istniejącej harmonii krajobrazu. Istniejące na działkach okalających inwestycje, budynki w niskiej zabudowie jednorodzinnej tworzą harmonijną całość i wprowadzenie wysokiego budynku wielorodzinnego o dużych gabarytach zaburzy zdaniem Organu I instancji ład przestrzenny.

Od powyższej decyzji Strona skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rażącą niezgodność ze stanem faktycznym ustaleń, na których Organ oparł rozstrzygnięcie oraz wewnętrzną sprzeczność wniosków w stosunku do poczynionych przez Organ I instancji ustaleń.

Strona skarżąca podniosła, że Organ I instancji w przedmiotowej sprawie po raz drugi odmówił ustalenia warunków zabudowy opierając się na szeregu nieprawdziwych stwierdzeń, ignorując tym samym kolejne pisemne i ustne informacje od Wnioskodawcy o poczynionych przez niego błędnych ustaleniach analizy urbanistycznej. Organ I instancji nie zastosował się do wytycznych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2022 r. [...] uchylającej wcześniejszą odmowę ustalenia warunków zabudowy, a także działał przewlekle i opieszale uniemożliwiając prowadzenie działalności gospodarczej.

Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez Organ odwoławczy.

W wyniku rozpoznania odwołania Strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 28 lutego 2023 r. nr SKO.415/560/2022 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W pierwszej kolejności SKO wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

Kolegium stwierdziło prawidłowość wyznaczonego obszaru analizy, w ramach którego Organ I instancji prawidłowo dokonał analizy 94 nieruchomości położonych w granicach obszaru analizowanego a na ich podstawie analizy poszczególnych parametrów, których średnie wielkości były mniejsze aniżeli zawnioskowane przez inwestora.

Wobec powyższego Kolegium uznało ustalenia Organu I instancji za prawidłowe i odpowiednio poparte materiałem dowodowym. Zdaniem SKO nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że budynek na działce nr ewid. [...] i [...], którego nieuwzględnienie zarzucano w odwołaniu, został ujęty w analizie urbanistycznej, a jego parametry znacznie odbiegały od zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem wniosku inwestora, np. szerokość elewacji frontowej 16 m (planowana inwestycja - 30 m). Ponadto specyfika tego budynku wskazywała na to, że jest on bardziej zbliżony do zabudowy jednorodzinnej niż wielorodzinnej w związku z czym czynienie analogii było, zdaniem Organu, nieuzasadnione. Wbrew zarzutom uwzględniono również budynek na działce nr [...], ale i w tym zakresie analiza nie przyniosła oczekiwanych przez Stronę skarżącą skutków.

W skardze na tą decyzje Strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.

W skardze pełnomocnik Strony skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez:

- bezpodstawne przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy wnioskowane przez Stronę skarżącą zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

- odmówienie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy wnioskowane zmierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji, a tym samym budynek wielorodzinny wskazany przez wnioskodawcę jest zgody z funkcją otoczenia i rodzajem istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy;

- bezpodstawne przyjęcie, że Organ architektoniczny rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy związany jest bezwzględnie wskazanymi przez Inwestora parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania terenu podczas gdy organ związany jest wyłącznie wnioskowanym przez Inwestora funkcją (rodzajem) budynku natomiast posiada możliwość ustalenia pozostałych wskaźników (parametrów zamierzenia inwestycyjnego) zgodnie z ustaleniami wynikającymi z przeprowadzonej w trakcie postępowania analizy urbanistycznej, a tym samym w przypadku spełnienia warunku kontynuacji funkcji (z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie - na co wprost w obu decyzjach zwrócono uwagę) organ winien wydać warunki zabudowy ustalając choćby odmiennie niż wskazane we wniosku (po dokonaniu stosowanej korekty), parametry planowanej inwestycji;

b) § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 164 nr 1588, dalej: "rozporządzenie") w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, poprzez przyjęcie za prawidłowe wyznaczenie przez Prezydenta [...] w trakcie trwającego postępowania administracyjnego obszaru analizowanego, który to obszar był wyznaczony w granicach od 200 do 240 metrów od granic działki, podczas gdy ustalenie obszaru analizy powinno odpowiadać bezwzględnemu minimum, tj. trzykrotności frontu działki, który na gruncie niniejszej sprawy wynosi 80 m, a tym samym niedopuszczalnym w świetle powołanej regulacji, było wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż 240 metrów.

c) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia, poprzez:

- bezpodstawne przyjęcie, że w obszarze analizowanym (który został bezpodstawnie zmniejszony poniżej wymaganego minimum) występuje powierzchnia zabudowy do 50% powierzchni działki podczas, gdy (co miało wpływa na prawidłowe ustalenia Organu tego parametru) w obszarze analizowanym występują działki wykraczające poza ten wskaźnik;

- bezpodstawne przyjęcie, że planowana inwestycja nie kontynuuje rodzaju istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy podczas, gdy w obszarze tym (który został błędnie ustalony poprzez jego nieuprawnione zmniejszenie) występują również inne budynki mieszkalne wielorodzinne co wynika wprost z przeprowadzanej analizy urbanistycznej, a co zostało konsekwentnie pominięte (zignorowane) przez Organy obu instancji;

- bezpodstawne pominięcie w wydanych decyzjach okoliczności występowania w obszarze analizowanym większej niż 1 liczby budynków wielorodzinnych, które to budynki zlokalizowane są na nieruchomościach nr [...], a także - co Organy konsekwentnie pomijają - na nieruchomościach nr [...] oraz [...], co nie budziło wątpliwości Organu obu instancji a pomimo tego zostało konsekwentnie przy ustalaniu stanu faktycznego i dokonywaniu analizy urbanistycznej pominięte;

- bezpodstawne przyjęcie do szczegółowej analizy (w ramach działek sąsiednich) wyłącznie bezpośrednie sąsiedztwo działek objętych wnioskiem o wydanie warunków zabudowy z pominięciem innych działek (położonych dalej) podczas gdy przez działki sąsiednie (które należy uwzględnić w trakcie prowadzonego postępowania) rozumie się nie tylko działki sąsiadujące bezpośrednio z nieruchomościami, na których planowana jest inwestycja a pojęcie to odnosić należy szeroko - z uwzględnieniem także innych - dalej położonych lecz znajdujących się w obszarze analizowanym nieruchomości;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy naruszenia prawa materialnego oraz procesowego popełnione przez Organ I instancji determinowały uwzględnienie wniesionego w sprawie odwołania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty podane w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 11 października 2023 r. pełnomocnik Strony skarżącej - radca prawny K. K. wniósł i wywiódł jak w pisemnej skardze oraz dodatkowo podniósł, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Wskazał, że skoro zostały spełnione poszczególne parametry, a zakwestionowana funkcja zabudowy wpisuje się w istniejącą to jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, że aby uzyskać warunki zabudowy należało dokonać korekty niektórych parametrów, to jego zdaniem Organ powinien był dokonać tej korekty a nie odmawiać ustalenia warunków zabudowy. Pełnomocnik podniósł również, że studium kierunków zagospodarowania przestrzennego, na które powołuje się organ nie ma charakteru wiążącego dla ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budynek mieszkalny wielorodzinny" na działkach nr [...] obr. [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Jak wynika z wniosku a następnie złożonej do niego korekty D. sp. j. wystąpiła o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji zespołu dwóch budynków mieszkalnych o powierzchni zabudowy 1200 m², 3000 m² powierzchni użytkowej. Modyfikacja wniosku sprowadza się do wskazania jednego budynku mieszkalnego składającego się z dwóch połączonych łącznikiem segmentów, pozostałe parametry zostały niezmiennie.

Zasadą jest wolność zabudowy realizowana jest w granicach prawa, w tym z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Jak stanowi art. 61 u.p.z.p. ( w brzmieniu obowiązującym na datę wszczęcia postępowania):

1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

2a. (uchylony).

3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

6. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Rozporządzenie, o którym mowa w tym przepisie to Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588; dalej: "rozporządzenie").

W celu ustalenia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa ustala się obszar analizy w obrębie którego porównuje się istniejącą zabudowę do inwestycji planowanej pod kątem kontynuacji funkcji zabudowy.

Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia:

1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W spawie nie ulega wątpliwości, że teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w Studium, na załączniku nr 1 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ( uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2022 r.), w granicach włączonych do miasta [...], zlokalizowany jest w strefie rolno – osadniczej oznaczonej symbolem "R", na terenie wskazanym pod istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zagrodową z udziałem usług lub drobnej produkcji przeznaczone pod tę zabudowę w obowiązujących planach miejscowych. Tak jest również przeznaczony w opracowywanym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogi wewnętrzne.

Zgodzić należy się ze Stroną skarżącą, że zapisy studium nie mają wpływu na ustalenie warunków zabudowy, ale co należy podkreślić nie stanowiły one podstawy odmownej decyzji Organu. Ta prawidłowo została wydana na podstawie analizy przepisów u.p.z.p. i wdanego na jej podstawie rozporządzenia.

W niniejszej sprawie front działki ma 80 m. Wyznaczony przez Organ obszar analizy wynosił od 200 – 240 m. W orzecznictwie przyjmuje się, że obszar wyznaczony nie musi mieć kształtu okręgu. Może to być elipsa w zależności od warunków. Przyjęcie w sprawie obszaru analizy, który w niektórych fragmentach miał 240 m w innych 200 m nie może stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji. Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej i dołączonej do niej mapy analizą objęto różny rodzaj zabudowy, co w sposób obiektywny i wszechstronny pozwoliło dokonać oceny ładu przestrzennego obowiązującej w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Brak jest przy tym dowodów na to, że poszerzenie obszaru analizy o 40 cm spowodowałoby inną ocenę zastanej zabudowy. Z dostępnych drogą internetową map nie wnika by w tym obszarze znajdowała się zabudowa pozwalająca na przyjęcie parametrów wnioskowanych przez inwestora, a tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik postępowania mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Tymczasem Organy zgodnie stwierdziły, że planowana inwestycja kontynuuje jedynie funkcję zabudowy istniejącej. Nie kontynuuje natomiast innych parametrów występujących na obszarze analizowanym w tym: rodzaju zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowych, wysokości istniejącej zabudowy, geometrii dachów.

Oceniając w pierwszej kolejności rodzaj zabudowy istniejącej i planowanej, wskazać należy, że w obszarze analizy znajdują się głównie budynki mieszkalne jednorodzinne. Takie budynki znajdują się po przeciwnej stronie ulicy od planowanej inwestycji ( po lewej stronie mapy), a także po prawej strony mapy. Zwrócić należy również uwagę, że jest to dość zwarta zabudowa. Na obszarze analizy występuje jeden budynek wielorodzinny oddalony od działki inwestycyjnej o około 85 m od granic terenu objętego wnioskiem. Strona skarżąca twierdzi, że na analizowanym obszarze znajduje się jeszcze jeden budynek wielorodzinny i dotyczy to działki [...] i [...], do którego nawiązuje planowana inwestycja. W odpowiedzi na zarzuty nieuwzględnienia tego budynku w sporządzonej analizie Organ II instancji wyjaśnił, że budynek został wzięty pod uwagę, jednak rozmiarami jest on zbliżony do domu mieszkalnego w związku z czym nie może być odniesieniem dla planowanej inwestycji.

Tytułem uzupełnienia opisu cech istniejącej zabudowy wskazać należy, że na północ od działki inwestycyjnej znajdują się budynki przemysłowe (zaznaczone na pierwszej analizie urbanistycznej), budynki o takim charakterze znajdują się również na działce [...]. Na południe od działki inwestycyjnej, na działce [...] znajduje się budowa o funkcji usługowej ( usługi nauki), niżej na działkach [...] i [...] znajduje się zabudowa przemysłowa.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w obszarze analizy znajduje się zarówno zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna, jak również przemysłowa i usługowa. W związku z powyższym zgodzić należy się z Organami, że realizacja zabudowy wielorodzinnej jest jak najbardziej dopuszczalna.

Przechodząc do oceny parametrów wnioskowanej inwestycji na tle zabudowy już istniejącej Sąd stwierdza prawidłowość ustaleń, jak i dokonanych na ich podstawie wniosków. Zaznaczyć przy tym należy, że zgromadzony przez Organy materiał dowodowy Sąd uznał za wyczerpujący do wydania rozstrzygnięcia.

Poczynając do najbardziej kontrowersyjnego w sprawie parametru, jakim jest wielkość powierzchni zabudowy Sąd zgadza się ze stanowiskiem Organów, że nie kontynuuje on parametru istniejącej zabudowy.

Wielkość planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni działki, zgodnie z wnioskiem wynosi 46,5 %. Średni wskaźnik na obszarze analizy to 27,5 %. Wskaźnik zbliżony do planowanego występuje w stosunku do niektórych zabudowań jednorodzinnych na działkach nr: [...]. Z załącznika mapowego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zabudowa na działkach [...] stanowi zabudowę szeregową jednorodzinną, podobnie jak zabudowa na działkach nr: [...].

Wskaźnik powierzchni zabudowy zbliżony do inwestycyjnego występuje również na działkach nr: [...] i [...], na których według Strony skarżącej występuje zabudowa wielorodzinna z kolei Organ II instancji twierdzi, że zabudowa ta rozmiarami zbliżona jest do zabudowy jednorodzinnej. Budynek wielorodzinny na działce nr [...] ma wskaźnik powierzchni zabudowy wielkości 26,3 %.

Powstaje zatem pytanie czy prawidłowo Organy stwierdziły, że planowany wskaźnik nie wpisuje się w istniejącą zabudowę, jak również nie można go przyjąć na zasadzie wyjątku, gdyż nie uzasadnia tego istniejąca ani planowana inwestycja.

W ocenie Sądu na tak podstawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Nie usprawiedliwia tak wysokiego wskaźnika powierzchni zabudowy na tle ukształtowanej już zabudowy, ani jego występowanie wśród zabudowy jednorodzinnej ani też w zabudowie, jak twierdzi Strona skarżąca wielorodzinnej na działkach [...] i [...]. Należy bowiem stwierdzić, że im wyższy parametr tym większa powierzchnia zabudowy, co musi mieć wpływ na rozróżnienie przy zabudowie jedno i wielorodzinnej. Przyjęcie większego wskaźnika zabudowy jednorodzinnej można tłumaczyć mniejszą ilością osób przypadających na 1 m powierzchni niezabudowanej, co uzasadnia odmienność wymogów tego wskaźnika dla zabudowy jedno i wielorodzinnej. Zaznaczyć tu należy, że inwestor w swoim wniosku wskazał, że maksymalna liczba użytkowników dla planowanej inwestycji wynosi około 30 osób.

Nie może również tłumaczyć przyjęcia wysokiego wskaźnika powierzchni zabudowy, jego występowanie w takiej wielkości na działkach nr: [...] i [...]. Kształt znajdującego się na tych działkach budynku w istocie przypomina, na co wskazuje Organ II instancji budynek jednorodzinny, a nie wielorodzinny ( pomocne w tym zakresie są dostępne drogą internetową materiały street view). W ocenie Sądu przyjęcie wskaźnika w planowanej wielkości rodzi ryzyko wprowadzenie jako reguły czegoś, co dotychczas miało postać wyjątku. Należy pamiętać, że planowana inwestycja ma stanowić kontynuację istniejącej zabudowy, a nie być początkiem dla realizacji inwestycji w kształcie wnioskowanym.

Przechodząc do kolejnego wskaźnika - szerokości elewacji frontowej stwierdzić należy że Organy wykazały, że średni wskaźnik na terenie obszaru analizy wynosi 11,2 m, tymczasem Skarżący planuje inwestycję o szerokości 30 m.

Najszerszy budynek w obszarze analizy to budynek wielorodzinny na działce [...] szerokości 60 m. Budynek ten, jak już zaznaczono, znajduje się w odległości 85 m od granicy terenu inwestycyjnego, podczas gdy znajdujące się w najbliższej odległości budynki na działkach nr: [...] mają szerokość 9,5 m, na działce [...] - 15 m, budynek wielorodzinny, na który powołuje się Strona skarżąca na działkach [...] i [...] ma szerokość 16 m.

W ocenie Sądu również w tym przypadku wskaźnik nie spełnia wymogu kontynuacji. Naprzeciwko planowanego budynku znajdują się budynki o szerokości od 9 do 15 m, a więc całkowicie różne od planowanej inwestycji. Jedynie budynek wielorodzinny na działce [...] ma szerokość większą aniżeli planowany, przy czym jak już zaznaczono budynek ten ma łamany front elewacji, o jak wynika z mapy równych bokach, z czego należy wnioskować, że każdy bok ma około 30 m. Inny budynek, do którego nawiązuje Strona skarżąca jako do budynku wielorodzinnego położny na działkach [...] i [...] ma szerokość front 16 m, zatem o szerokości o połowie mniejszej od planowanego budynku. Większą szerokość mają również budynki w zabudowie szeregowej oraz występujące w obszarze analizy budynki przemysłowe.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że:

1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Z powyższego przepisu wynika, że zasadą jest ustalanie szerokości elewacji frontowej w wielkości średniej występującej w obszarze analizy przy przyjęciu tolerancji 20 %, wyjątkiem zaś przyjęcie innej powierzchni pod warunkiem, że wynika ona z analizy urbanistycznej. Średnia szerokość elewacji frontowych to 11, 2 m± 20 %, czyli około 8, 96 m - 13,44 m, podczas gdy wnioskowany przez inwestora budynek ma mieć całkowitą szerokość 30 m. Przyjęcie tej wielkości, nie uzasadnia analiza urbanistyczna. Najbliższy budynek o takiej szerokości przekraczającej średnią szerokość budynków jaka występuje na tym obszarze znajduje się w odległości 85 m od granicy terenu inwestycyjnego. W najbliższej odległości znajduje się zabudowa jednorodzinna o szerokości elewacji frontowej do 15 m.

Wprowadzenia zatem do istniejącej zabudowy, nowego budynku o tak wysokim wskaźniku powierzchni zabudowy doprowadzi do tego, że ta nowa inwestycja zmieni dotychczasowy sposób ukształtowania zabudowy, wbrew nakazowi dopasowania się do niego.

Kolejny parametr to wysokość planowanej inwestycji. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury:

1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Należy zwrócić uwagę, że ten parametr w odróżnieniu od pozostałych parametrów nawiązuje nie do terenu analizy lecz to zabudowy sąsiedniej. Oznacza to, że wysokość w odróżnieniu od pozostałych wielkości nawiązuje do najbliższego otoczenia.

Z analizy urbanistycznej wynika, że zabudowa na działkach sąsiednich ma wysokość około od 2,5 do 9 m. W związku z powyższym planowana wysokość 16 m nie nawiązuje do tej wysokości. Uzasadnienia dla tego parametru nie można również szukać w analizie urbanistycznej. Po lewej stronie od planowanej inwestycji występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, dla której parametr wysokości kształtuje się na wskazanym poziomie.

Zwrócić należy również uwagę, że jedynie trzy budynki w analizowanym obszarze posiadają wysokość przekraczającą średnią wielkość tego parametru: budynek na działce nr [...] - wysokość około 12 m, budynek biurowo -przemysłowy na działce [...] - wysokość 12 m, oraz wielorodzinny budynek mieszkalny na działce [...] - wysokość około 17 m. Z powyższego wynika, że tylko jeden budynek na analizowanym obszarze ma wysokość większą aniżeli planowana inwestycja. Również w tym przypadku nie można z wyjątku ustanawiać zasady zwłaszcza jeśli chodzi o ustalanie warunków zabudowy, które w miejsce miejskich planów zagospodarowania przestrzennego w sposób jednostkowy wpływają na kształtowanie ładu przestrzennego określonego terenu.

Natomiast planowany kąt nachylenia dachu 40% w przypadku zastanego od 20-40 % wpisuje się w istniejący ład.

Co również istotne, a na co nie zwróciły z kolei Organy aktualnie procedując, inwestor nie przedstawił opinii właściciela sieci o ewentualnym braku możliwości zapewnienia doporowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej, a jak stwierdzono istniejące i projektowane uzbrojenie nie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Zwracano na to uwagę zarówno w aktualnej, jak i poprzedniej analizie urbanistycznej. Zapewnienie dostępu do sieci stanowi bowiem warunek konieczny dla uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie art 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W świetle powyższego spełnienie przez inwestycję pozostałych warunków w tym dostępu do drogi publicznej, braku sprzeczności z przepisami odrębnymi pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Spełnienie wszystkich warunków do jej wydania powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji pozytywnej. Z drugiej zaś strony brak spełnienia któregokolwiek z warunków powoduje odmowę ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie zaznaczyć należy, że Organ jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ewentualna zmiana bądź modyfikacja wniosku także wiąże Organ. Nie jest możliwe w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dokonywanie ich w sposób inny aniżeli występował o to inwestor. To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 951/16 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty są bezpodstawne i nie mają wpływu na prawidłowość zapadłych w sprawie decyzji, w związku z czym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.