II SA/Rz 79/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. N. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi T. N. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S.(dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia 3 października 2019 r. skarżący zwrócił się do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego p.n.: Budowa farmy trzody chlewnej w ilości 571,83DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki ew. nr 190 w miejscowości S..

Decyzją z dnia 10 stycznia 2020 r. nr [...] Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia 4 marca 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.") - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W analizie przyjęto, że front działki nr 190 stanowi długość działki od strony drogi wewnętrznej gminnej nr 233/2 i wynosi 150 m. Minimalny obszar analizy powinien wynosić więc trzykrotność frontu działki analizowanej, czyli 450 m, jednakże przy przeprowadzonej analizie przyjęto dla najlepszego rozpatrzenia sprawy obszar maksymalny mieszczący się na załączonej przez inwestora mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 czyli 1350 x 440 m.

Wójt podał, że planowana inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), w związku z powyższym skarżący uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 4 kwietnia 2019 r. nr Wl.6220.11.2017.

Wójt wyjaśnił, że teren działki ew. nr 190 o pow. 3,0394 ha stanowi klasę gruntu RIVa. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). W ocenie Wójta przytoczone w analizie ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. są jedynie informacją, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być podstawą do wydania decyzji odmownej.

Następnie Wójt wskazał, że projektowana inwestycja stanowi zabudowę o funkcji produkcyjnej. W najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem znajdują się tereny rolne oraz teren wód płynących, w związku z czym niemożliwe jest zabudowanie działki nr 190 farmą trzody chlewnej, tak aby spełnić wymagania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dodatkowo planowana inwestycja nie posiada istniejącego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Teren, na którym położona jest inwestycja nie posiada uzbrojenia w sieć wodociągową oraz kanalizacyjną oraz nie uzyskał warunków technicznych przyłączenia do tych sieci, jak również posiada dostęp wyłącznie do drogi wewnętrznej gminnej nieutwardzonej, która służy jako dojazd do pól uprawnych. Wójt nie jest więc w stanie stwierdzić, czy sposób zaopatrzenia w wodę oraz sposób odprowadzenia ścieków od planowanej inwestycji będzie w przyszłości wystarczający.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i tym samym bezpodstawne uznanie, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu podczas gdy:

a) planowana zabudowa nie koliduje w żaden sposób z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym,

b) teren wokół planowanej inwestycji jest terenem o przeznaczeniu rolniczym,

c) planowana inwestycja przyczyni się do zintensyfikowania produkcji rolnej,

w wyniku czego przesłanka o której mowa w ww. przepisie została w całości spełniona przez inwestora;

2) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i tym samym oparcie decyzji o kwestie braku uzbrojenia przedmiotowej inwestycji w sieć wodociągową i kanalizacyjną, podczas gdy celem ww. przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych;

3) art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie i przyjęciu przez Wójta stanowiska nie mającego potwierdzenia w materiale dowodowym, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji użytkowania terenu oraz narusza ład przestrzenny w analizowanym obszarze, podczas gdy z uwagi na charakter inwestycji związanej z działalnością rolną oraz charakter terenu wokół inwestycji, będącego terenem o przeznaczeniu rolnym, planowana inwestycja w pełni wpisuje się w analizowany obszar.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia 10 lipca 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpoznania sprzeciwu Stowarzyszenia "Wspólnie możemy więcej" w S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1024/20 uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przez SKO art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 8 k.p.a.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący otrzymał warunki przyłączenia do sieci energetycznej, ponadto we wniosku określił, że wodę będzie czerpał z ujęcia własnego, a ścieki bytowe będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego, a następnie wywożone do oczyszczalni ścieków. Wszystkie odpady wytwarzane w trakcie eksploatacji będą magazynowane na terenie działki inwestora a następnie przekazywane uprawnionym podmiotom do unieszkodliwienia.

Dokonując oceny przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej SKO stwierdziło, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak zabudowy w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji.

SKO wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej czy dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać także określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym. Zdaniem SKO aktualny stan zabudowy w obszarze analizowanym nie pozwala na realizację wnioskowanej inwestycji ze względu na brak przesłanek uzasadniających możliwość ustalenia warunków koniecznych wynikających z ww. przepisu. Projektowana inwestycja stanowi bowiem zabudowę o funkcji produkcyjnej, produkcji rolnej w zakresie hodowli trzody chlewnej. Natomiast w najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem znajdują się tereny rolne oraz teren wód płynących. SKO zwróciło też uwagę, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa. Planowana inwestycja stanowi nowy zespół zabudowy produkcyjnej, która w tym obszarze nie występuje. Inwestycja nie stanowi kontynuacji użytkowania tego terenu, ponieważ zlokalizowana byłaby w bardzo dalekim oddaleniu od zabudowy produkcyjnej, która występuje w innych miejscowościach gminy Stubno.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości, powtarzając treść zarzutów nr 1 i 3 odwołania i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nieruchomości znajdujące się w okolicy planowanej inwestycji są nieruchomościami rolnymi, zaś sama okolica, w której ma powstać planowana inwestycja jest okolicą o charakterze stricte rolnym. Planowana przez skarżącego inwestycja polegająca na budowie fermy trzody chlewnej jest inwestycją stricte związaną z działalnością rolniczą w związku z czym nie koliduje w żaden sposób z okoliczną zabudową, a tym spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżący podkreślił, że spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji nie oznacza zaś tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Powołując się na treść przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skarżący podkreślił, że planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela ogóle uwagi organów, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe po spełnieniu wymogów określonych treścią art. 61 u.p.z.p.

Zasadniczą przyczyną wydania decyzji negatywnej w niniejszej sprawie było ustalenie, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowanych nieruchomości, które mogłyby stanowić wzorzec odniesienia w celu ustalenia realizacji zasady dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy przyjęły, że brak jakiejkolwiek zabudowanej nieruchomości w obszarze analizowanym, co wyklucza pozytywną weryfikację spełnienia wymogów wyznaczonych zasadą dobrego sąsiedztwa i a limine przesądza o negatywnym kierunku rozstrzygnięcia.

Sąd przedmiotową ocenę uznaje za przedwczesną z uwagi na wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego.

Stosownie do postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. 2003 r. Nr. 164. poz. 1588; dalej

w skrócie: "Rozporządzenie 2003") w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany

i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa

w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2.

Organy zasadnie przyjęły, że frontem działki, na której planowana jest inwestycja (działka nr 190 S.) jest ta jej część, która graniczy bezpośrednio

z gminną drogą wewnętrzną nr 233/2. Sąd nie kwestionuje również, iż ma ona 150 metrów długości. Trzykrotność tej wielkości wynosi 450 metrów. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno zatem zostać przeprowadzone poprzez wykreślenie tego parametru – trzykrotności szerokości frontu działki – 450 metrów - od każdej

z granic działki nr 190. Użyte w § 3 ust. 2 Rozporządzenia 2003 sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2020 r., sygn. II OSK 2344/20 i z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1580/18. Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z analizy urbanistycznej, tak z ich części tekstowej, jak i graficznej, analizie poddano obszar o wymiarach 1350x440 metrów, co przesądza wniosek, iż był on zbyt wąski. Parametr 440 metrów dowodzi, że trzykrotność obszaru analizowanego posłużyła za wyznaczenie średnicy obszaru analizowanego, co było błędem. Wielkość 450 metrów powinna zostać dodana do każdego z krańców granicy tej części działki nr 190, która stanowiła jej front. Wychodząc z takiego założenia średnica obszaru analizowanego przyjęta, jako przedłużenie frontu działki powinna wynosić 1050 metrów; 150 metrów frontu działki + po 450 metrów od każdego krańca granicy, która ten front wyznacza. W takim układzie obszar analizowany byłby znacznie większy, a zatem i nieruchomości, które mogłyby stanowić wzorzec weryfikacji realizacji zasady dobrego sąsiedztwa byłoby znacznie więcej. W takim układzie odmowa ustalenia skarżącemu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest przedwczesna. Sąd zaznacza, iż w realiach niniejszej sprawy zasadnie "przedłużono" obszar analizowany do wielkości 1350 metrów – chodzi o średnicę obszaru analizowanego wyznaczoną jako przedłużenie granicy działki nr 190 prostopadłej do tej, która jest jej frontem. Kwestia ta została prawidłowo wyjaśniona w analizie i decyzji.

Akta sprawy wskazują, że obszar analizowany może obejmować tereny więcej niż jednej gminy. Taki układ nie jest wykluczony i żaden przepis prawa nie wyłącza przeprowadzania analizy urbanistycznej na obszarze obejmującym więcej niż jedną gminę – wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Ke 749/10, wyrok z dnia 5 września 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 409/13.

Podsumowując, obszar analizowany został wyznaczony z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia 2003, a co za tym idzie ustalenia w przedmiocie braku realizacji zasady dobrego sąsiedztwa były przedwczesne. Organ w ten sposób naruszył kodeksowe reguły gromadzenia o oceny materiału dowodowego w sprawie – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenie to niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Sąd uchylił decyzje organów obu instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.