II SA/Rz 66/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. W. i H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. W. i H. W.solidarnie kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2002 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiającą A. i H. W. ( dalej: "skarżący", lub "inwestorzy") ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr ewid. 1527/1 położonej w miejscowości [....].

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 marca 2018 r. skarżący zwrócili się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr ewid. 1527/1 położonej w miejscowości [...] gmina [...] w zabudowie zagrodowej.

W toku postępowania skarżąca złożyła oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo rolne, grunty utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej i leśnej. W chwili obecnej na gruntach zasiana jest pszenica ozima.

W dniu 25 maja 2018r. Burmistrz wydał po raz pierwszy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji — decyzja znak [...]. Inwestorzy odwołali się od tej decyzji a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję tą uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia — decyzja znak [...] z dnia [...] lipca 2018r. Uchylając decyzję organu I instancji Kolegium wskazało, że organ nie dokonał szczegółowych ustaleń w zakresie wielkości gospodarstwa rolnego wnioskodawców i średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie a także relacji powierzchni gospodarstwa inwestorów do ustalonej średniej wartości wielkości gospodarstwa rolnego w gminie. Stwierdził przy tym, że nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie organu I instancji, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej.

Rozpatrując sprawę po raz drugi organ I instancji ustalił, że posiadane przez inwestorów grunty rolne mają powierzchnię 1,9975 ha przeliczeniowych, grunty przez nich wydzierżawiane mają powierzchnię 1,1919 ha dotyczą działki 2420 położonej w miejscowości N.. Średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi 2,1830 ha. W świetle powyższego organ I instancji stwierdził, że wielkość gospodarstwa rolnego posiadanego przez wnioskodawców jest mniejsza od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, w związku z czym stwierdził niemożliwość skorzystania z wyjątku o jakim mowa w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2020 r., poz. 293; dalej: "u.p.z.p."). Ponadto organ stwierdził, że inwestorzy zamieszkują w [....] co dodatkowo czyni wniosek o realizację zabudowy zagrodowej w miejscowości [...] gmina [...] bezzasadnym. Stwierdził także, że działka nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Jest zlokalizowana przy drodze wewnętrznej, drodze gminnej o nieuregulowanym stanie prawnym ( działki 1515 i 1518). Wskazując na dołączone przez inwestora pismo o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej wskazał, że dojazd na który powołuje się inwestor nie jest dojazdem do działki budowlanej. Przedłożone zapewnienie dopuszcza jedynie dojazd związany z wykonywaniem czynności służbowych lub gospodarczych osobom użytkującym grunty rolne położone wśród lasów ( art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach).

W trakcie procedowania decyzji, na obszarze objętym analizą, na zlecenie Starosty Powiatu przeprowadzano modernizację ewidencji gruntów i budynków. Na skutek tej modernizacji, od czasu złożenia wniosku w analizowanym obszarze zmienił się stan prawny w zakresie klasyfikacji budynków i klasyfikacji gruntów. Ustalono, że wnioskowana działka nr 1527/1 stanowi użytek B i użytek Bp, a budynek gospodarczy o powierzchni 18m2 został przekwalifikowany jako budynek niemieszkalny nie określony innym atrybutem FSB o powierzchni 27m2 ( wyjaśnienia Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru, operat ewidencji gruntów i budynków [...]) .

W dniu 2 kwietnia 2019 r. inwestorzy zwrócili się z pismem o uzupełnienie wniosku z dnia 9 marca 2018 r. o budowę budynku gospodarczego o pow. zabudowy ok. 43m2, co zostało uwzględnione wraz ze zmianami w zakresie kwalifikacji gruntów i budynków.

Odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ I instancji wskazał na fakt nie zamieszkiwania inwestora na terenie gminy oraz wielkość gospodarstwa rolnego mniejszą niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie [...] (nie uwzględnił obszaru gruntów dzierżawionych w gminie [...]). Efektem tych ustaleń była decyzja organu I instancji z dnia 10 kwietnia 2019 r. odmawiająca ponownie ustalenia warunków zabudowy.

Po raz kolejny decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]. Tym razem organ II instancji podkreślił, że wobec objęcia wnioskiem zamierzenia polegającego na zabudowie zagrodowej rozważania wymagało zagadnienie spełnienia warunku z art. 61 ust.4 u.p.z.p.

Przepis ten, jak podkreślił ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania "miejsca pracy", które - ze względu na charakter działalności rolniczej jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Podkreślił, że w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidulanej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach.

Zadaniem organu jest dokonanie ustaleń czy istnieje realny funkcjonalny związek. Zaznaczył jednocześnie, że na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma podstaw do weryfikowania, czy osoba wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej spełnia kryteria uznania za rolnika indywidualnego w rozumieniu art. 6 ustawy z 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Definicję gospodarstwa rolnego zawiera art. 553 Kodeksu cywilnego. Gospodarstwo rolne to grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt SA/Łd 847/11).

Zdaniem organu II instancji w sprawie nie została przeprowadzona analiza treści zawartej umowy dzierżawy w celu uznania, czy grunty te wraz z gruntami stanowiącymi własność można uznać za trwale zorganizowane gospodarstwo rolne. Obligacyjny tytuł do gruntów rolnych nie wyklucza przyjęcia, że wnioskodawca prowadzi na nim gospodarstwo rolne. Jeśliby grunty rolne stanowiły lub mogły stanowić trwałą, zorganizowaną całość, a dla prawidłowego funkcjonowania tego gospodarstwa niezbędna była zabudowa siedliskowa, warunek zabudowy zagrodowej byłby spełniony. Stąd konieczna jest analiza wzajemnych relacji pomiędzy wskazanymi gruntami i sposób ich wykorzystania. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje bowiem zastosowanie jedynie w razie łącznego spełnienia wymienionych przesłanek, w tym by planowana zabudowa musiała być funkcjonalnie związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym. Podkreślił jednocześnie, że dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone. W każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny jak gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego.

Na tle sprawy organ II instancji wyjaśnił, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy a także wyjaśnień inwestorów wynika, że na wskazanych we wniosku nieruchomościach prowadzona jest działalność rolnicza. Nie ustalono natomiast wzajemnych powiązań gruntów, na których prowadzona jest ta działalność w zakresie realizacji prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. organ I instancji po raz trzeci odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, że w sprawie wykluczona jest możliwość zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na to, że inwestor posiada już siedlisko, a powiązania funkcjonalne gruntów, na jakie się powołuje mają charakter przyszłościowy a nie realny. Ponadto organ I instancji stwierdził, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej.

Również ta decyzja została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że powierzchnia posiadanego przez skarżącą gospodarstwa rolnego kwalifikuje wniosek do możliwości analizy spełnienia przesłane z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Badając czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i planowanymi zabudowaniami w ramach zabudowy zagrodowej pozyskał dane od wnioskodawczyni, w których wymienia poszczególne składniki gospodarstwa rolnego i wyjaśnia istniejące i planowane powiązania funkcjonalne między nimi. Skarżąca oświadczyła, że posiada działki nr 1513 i 1516 zabudowane budynkiem mieszkalnym i gospodarczym ( składowym) w zabudowie zagrodowej oraz, że planowana budowa budynku mieszalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej ma służyć poprawie warunków mieszkaniowych. Te informacje stanowiły dla organu I instancji podstawę do uznania, że wobec posiadania już przez inwestora siedliska mimo wykazania planowanych, a więc nieistniejących powiązań funkcjonalnych nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Natomiast organ II instancji zauważył, że w realiach sprawy nie wykazano, aby wnioskodawcy posiadali na działkach nr 1513 i 1516 budynek mieszkalny zapewniający ich potrzeby a także siedlisko mogące stanowić zaplecze mieszkalne i gospodarcze dla planowanej działalności rolniczej. Zaprzeczył jednocześnie by fakt zamieszkiwania w sąsiedniej gminie tj. w [...] stanowił negatywną przesłankę do przyjęcia, że planowana inwestycja dotyczyć będzie zabudowy zagrodowej. Zdaniem organu II instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nadal nie można bezspornie stwierdzić, że nie jest możliwe zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wytknął, że pomimo długotrwałego postępowania organ I instancji nie określił stanu prawnego działek nr 1515 i 1518. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, przez drogi leśne należy rozumieć drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika że drogi leśne są drogami wewnętrznymi. Przyjmując takie stanowisko można przyjąć, że istniejąca droga leśna jest drogą wewnętrzną i na etapie ustalenia warunków zabudowy nie ma potrzeby ustanawiania służebności drogowej. Nie ma też potrzeby przeznaczenia drogi leśnej na cele nieleśne lub stworzenia połączenia terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną ponieważ droga leśna istnieje i stanowi drogę wewnętrzną. Podkreślił, że w sprawie nie ma znaczenia fakt, czy droga określana jako leśna jest drogą leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. posługuje się bowiem pojęciem drogi wewnętrznej w związku z tym charakter prawny drogi łączącej teren planowanej inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy oceniany przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych. Dalej organ II instancji podkreślił że organy są związane wnioskiem inwestora, a w sprawie inwestor wyraźnie zaznaczył, że jego wnioskiem objęta jest realizacja zamierzenia w zabudowie zagrodowej.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu nakazał organowi I instancji określić status drogi znajdującej się na działkach ewidencyjnych nr 1515 i 1518 wyznaczyć i uzasadnić obszar analizowany oraz stosownie do tych ustaleń przeprowadzić postępowanie zachowując wszystkie wymogi wynikające z u.p.z.p.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji po raz czwarty odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Analizując wniosek pod kątem wskazówek organu odwoławczego, organ I instancji stwierdził, że brak jest możliwości realizacji zamierzenia w zabudowie zagrodowej, ponieważ wnioskowana działka 1527/1 nie jest częścią gospodarstwa rolnego. Jest działką budowlaną stanowiącą użytek B i Bp, na której zlokalizowany jest budynek niemieszkalny, nie określony innym atrybutem FSB o pow. 27 m2. Wątpliwości organu I instancji budzi również fakt prowadzenia przez inwestorów gospodarstwa rolnego bowiem skarżąca wyjaśniając okoliczności związane z posiadanym gospodarstwem rolnym używa formy przyszłej wskazując, że planuje hodowlę saren, jeleni itp.

Ponadto wskazał, że o ile działki zlokalizowane w gminie [...] położone są w bezpośrednim lub niedalekim sąsiedztwie i mogą tworzyć zorganizowaną całość, o tyle działka 2420 w gminie [...] położona jest w znacznej odległości tj. około 7 km przez co nie można uznać gospodarstwa za zorganizowaną całość. W takiej sytuacji wątpliwe jest również, zdaniem organu, spełnienia przesłanki wielkości posiadanego gospodarstwa i relacji do średniej wielkości gospodarstwa na terenie gminy. Ponadto fakt, że inwestor posiada już działkę siedliskową zabudowaną budynkiem mieszkalnym i gospodarczym powoduje że nie można przesądzić żeby realizacja zamierzenia służyć miała prawidłowemu funkcjonowaniu gospodarstwa rolnego.

Dokonując następnie analizy zasady dobrego sąsiedztwa organ stwierdził, że żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Istniejąca zabudowa znacznie odbiega od wnioskowanej. Odnośnie dostępności do drogi publicznej organ stwierdził, że działki o nr ewid. 1515 i 1518 stanowią drogę wewnętrzną, ogólnie dostępną oznaczoną symbolem dr w ewidencji gruntów i budynków. Droga ta nie znajduje się w wykazie referencyjnym dróg gminnych gminy [...] i nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały, zatem nie jest drogą publiczną. Działka nie leży przy drodze publicznej tylko przy drodze wewnętrznej o całkowitej długości 450 m nie mającej powiązania z żadną drogą publiczną. Odległość do najbliższej drogi to ok. 2,5 km. Droga wewnętrzna po obu stronach przylega do Lasów Państwowych i na terenie leśnym nie została ustanowiona służebność. Na tej podstawie organ stwierdził, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Organ po raz kolejny stwierdził, że wniosek zawierał sformułowanie, iż dotyczy zabudowy zagrodowej. Ustalono, że inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 3,1894 ha co przewyższa średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie [...], wynoszącą 2,1830 ha.

W toku postępowania wezwano wnioskodawców do wykazania, czy istnieje realny, funkcjonalny związek pomiędzy zabudowaniami planowanymi w ramach zabudowy zagrodowej, a prowadzonym gospodarstwem rolnym. Na podstawie tych wyjaśnień organ stwierdził, że na działkach nr ewid. 1513 i 1516 zlokalizowany jest będący własnością inwestorów budynek mieszkalny i gospodarczy stanowiące siedlisko. Na działce nr 1527/1 planowana jest również budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, który ma służyć do poprawy warunków mieszkaniowych. W okresie objętym postępowaniem A. W. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy na części działki siedliskowej nr ewid. 1516 dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie mieszkaniowej, wcześniej zaś na działce tej deklarowana była produkcja danieli.

Ponadto organ stwierdził, że działka nr 1527/1 objęta postępowaniem o pow. 0,2202 ha, na której ma być realizowana inwestycja nie jest częścią gospodarstwa rolnego. Jest działką budowlaną stanowiącą użytek B i Bp, na której zlokalizowany jest budynek niemieszkalny.

Na tej podstawie organ II instancji uznał, że brak jest przesłanek do zastosowania w sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że teren objęty wnioskiem położony jest w północno - wschodniej części Gminy [...], w miejscowości [...], na terenie kompleksu leśnego Lasów Państwowych, w obrębie enklawy [....] o pow. ok. 13 ha. Enklawa obejmuje prywatne działki, w większości stanowiące użytki leśne i kilka działek stanowiących użytki B, Bp, Br-PcV, Br-PsVl, psv, Lzr-PsVl i LsVl. Część działek jest zagospodarowana i znajdują się na nich budynki mieszkalne i gospodarcze oraz letniskowe, stanowiące zabudowę mieszkaniową i zagrodową. Budynki parterowe, przykryte stromymi dachami, w części drewniane, w części murowane. Analiza w części tabelarycznej zawiera opis i sposób zagospodarowania każdej z działek zabudowanych w obszarze analizowanym. Działki sąsiadujące z terenem inwestycji są wolne od zabudowy. Od strony wschodniej teren przylega do drogi wewnętrznej, a od strony południowo wschodniej i zachodniej graniczy z terenami leśnymi. Planowana budowa budynku mieszkalnego stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizy. Wskaźnik intensywności wykorzystania terenu dla zamierzenia obejmującego budowę budynku mieszkalnego o pow. 300 m2 i budynku gospodarczego do 43 m2 wraz z istniejącą na działce zabudową ponad dwukrotnie przekracza wskaźnik w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych mieści się w granicach od ok. 5 m. do ok. 11 m. średnia szerokość wynosi 8 m, wnioskowana 16 m. Również wysokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych zawiera się w przedziale ok. 2,5 - 3,0m ( dla elewacji wzdłużnych ) i w przedziale ok. 5,5 - 7,5m ( dla elewacji szczytowych )przy wnioskowanej 2,5 - 4m.

Ponadto zdaniem organu II instancji teren objęty wnioskiem nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Podkreślił przy tym, że jeżeli możliwy jest dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, wówczas jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Dostęp przez drogę wewnętrzną stanowi zatem dostęp do drogi publicznej. Działka objęta postępowaniem zlokalizowana jest przy drodze wewnętrznej, to jest gminnej o nieuregulowanym stanie prawnym ( działki nr 1518 i 1515 ) o długości 450m, która z obu stron połączona jest z działkami leśnymi stanowiącymi użytki LS. Drogi leśne nie są drogami publicznymi i objęte są zakazem ruchu pojazdów silnikowych, zaprzęgowych oraz motorowerów, Ustawa o lasach dopuszcza dojazd drogami leśnymi jedynie przez osoby wykonujące czynności gospodarcze lub służbowe, użytkujące grunty rolne położone wśród lasów ( art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy ). Droga prowadząca przez las może być drogą publiczną lub inną. Jeżeli jest drogą publiczną, to wjazd na taką drogę jest zawsze dozwolony pojazdom silnikowym, zaprzęgowym i motorowerom. Jeżeli natomiast nie jest drogą publiczną, lecz jest drogą leśną, to generalnie wjazd pojazdem silnikowym, zaprzęgowym lub motorowerem dopuszczalny jest tylko wtedy, gdy droga ta jest oznakowana drogowskazami dopuszczającymi ruch po tej drodze. Ustawa nie określa, jak taka droga powinna być oznakowana, pozostawiając sposób oznakowania zarządcy terenu, a więc w lasach państwowych — z reguły nadleśniczemu. Jeżeli zatem droga prowadząca przez las nie jest drogą publiczną i nie została oznakowana drogowskazem dopuszczającym ruch, to na taką drogę nie wolno wjechać pojazdem silnikowym, zaprzęgowym ani motorowerem. Nie jest istotne, czy na takiej drodze ustawiono znak zakazu ruchu, istotne jest jedynie to, że nie ma drogowskazu dopuszczającego ruch po takiej drodze. W świetle powyższego stwierdził, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej.

W skardze do Sądu skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie uchyleniu decyzji organu I instancji w związku z naruszeniem przez ten organ obowiązku wskazania skarżącym przesłanek niezbędnych do wydania decyzji uwzględniającej ich wniosek, pod rygorem wydania decyzji odmownej,

- art. 61 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że budowa domu jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej nie może być dokonana na działce, która ma status działki budowlanej. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.: Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 p.p.s.a. Strony zaś zawiadomione o terminie posiedzenia mają prawo przedstawiać swoje stanowiska sprawie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego mające istotny wpływ na jego wynik. Analiza przebiegu postępowania świadczy o tym, że zostały naruszone podstawowe zasady postępowania jakimi są obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia- art. 12 § k.p.a., jak również prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, nie odstępując przy tym od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym – art. 8 k.p.a.

Wniosek był czterokrotnie przedmiotem rozpoznania, tak przez organ I, jak i II instancji. W działaniu organów brak było konsekwencji, logicznego ciągu, kierunku postępowania, woli jego załatwienia, co rodzi słuszne obawy skarżących o rzetelność i bezstronność prowadzonego postępowania.

Przedmiotem rozpoznania jest wniosek skarżących z dnia 9 marca 2018 r., o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego rozszerzany wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2019 r. o realizację budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Decyzja ta ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa.

Wydanie takiej decyzji poprzedzone jest przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej – art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Przedmiotem sporu było między innymi ustalenie czy wnioskowana inwestycja mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej zwolnionej z obowiązku ustalania zasady dobrego sąsiedztwa.

Pojęcie zabudowy zagrodowej nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie to występuje w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) i oznacza "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych". W orzecznictwie nie uznano wskazanego wyżej rozumienia zabudowy zagrodowej za definicję legalną tego pojęcia (wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). W to miejsce orzecznictwo wypracowało własną definicję. Przyjęto, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (zob. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, z dnia 18 września 2014 r., II OSK 672/13, z 29.09.2015 r., II OSK 143/14, z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17). Jednocześnie wskazano, że tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa w powyższym rozumieniu stanowi zatem zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza (wyrok NSA z 4.12.2008 r., II OSK 1536/07). O zabudowie zagrodowej możemy mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (wyroki NSA z 29.06.2012 r., II OSK 609/11, z 23.07.2015 r., II OSK 3066/13). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17, uwzględniając wskazane wyżej poglądy, uznał, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. W ocenie NSA nie jest tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się w granicach jednej działki. Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest natomiast realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego ("w ramach jednego podwórza"), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanymi na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzeżono również zmieniający się charakter gospodarki rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.11.2017 r., II OSK 2860/16 nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 24.10.2012 r. II OSK 1173/11, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej, a więc że chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, czyli o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. W ocenie NSA współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody z tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. W ocenie NSA nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

W wyroku z 18.04.2018 r, 11 OSK 2674/17, NSA stwierdził, że wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (tak w Komentarzu do art. 161 u.p.z.p. Alicja Plucińska – Filipowicz, LEX).

To obszernie przedstawione orzecznictwo posłużyć ma również do analizy planowanej inwestycji w niniejszej sprawie. W analizowanej sprawie kwestia spełnienia przez planowaną inwestycję funkcji zabudowy zagrodowej nie była oczywista, a co ważniejsze nadal nie została prawidłowo oceniona. Wprawdzie w obszernym uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2019 r. Kolegium wyjaśniło, jak należy rozumieć zabudowę zagrodową, precyzując to także w kolejnej wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., jednak w ślad za tymi prawidłowymi stwierdzeniami nie poszły prawidłowe ustalenia, a co bardziej istotne, prawidłowe wnioski. W decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. organ II instancji wyraźnie wskazał na stronie 3 uzasadnienia, że posiadane przez skarżącą gospodarstwo rolne wielkości 3,1894 ha w dwóch gminach ( [...] i [...]), kwalifikuje je do ustalenia warunków zabudowy, jak dla zabudowy zagrodowej, podczas gdy końcowo zatwierdził decyzję organu I instancji z dnia 13 sierpnia 2020 r. w której organ I instancji zakwestionował wcześniejsze ustalenia dotyczące wielkości gospodarstwa rolnego. O ile za bezsporne uznał posiadanie przez wnioskodawców gospodarstwa wielkości, 1,9975 ha położone w [...] o tyle nie zaliczył już do nich gruntów rolnych wielkości 1.1919 ha położonych w miejscowości [...] ze względu na ich oddalenie od gruntów położonych w [...] o 7 km. Za takimi wnioskami organu I instancji nie poszły jednak żadne ustalenia, pomimo tego, że organ II instancji nakazał ocenę umowy dzierżawy, jak również ustalenie w jakim celu zostały wydzierżawione te grunty a także ich związku z pozostałymi gruntami w świetle więzów funkcjonalnych w ramach ewentualnie prowadzonego gospodarstwa rolnego, któremu służyć ma zabudowa zagrodowa. Wskazał przy tym, że nawet rozproszone grunty mogą stanowić całość gospodarczą, przy czym każdorazowo wymaga to szczegółowych ustaleń. Pomimo tego, że organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń, aktualnie organ II instancji całkowicie odmiennie niż poprzednio ocenił wniosek.

Takie działanie organów w zupełności przekreśla wspomnianą już zasadę zaufania do działania organów państwa i pewności obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji w sposób nieuprawniony odstąpił od wcześniejszych ustaleń organu II instancji, nie dokonując przy tym ustaleń, które by takie wnioski czyniły uzasadnionymi. Nadmienił jedynie, że w takiej sytuacji "trudno przesądzić, że grunty wydzierżawione wraz z gruntami własnymi można uznać za trwale zorganizowane gospodarstwo rolne", a organ II instancji to stanowisko zaakceptował. Trwałości organizacyjnej nie przeczy na pewno odległość 7 km jaka dzieli te grunty od gruntów położonych w [...]. Nie jest to, jak pisze organ I instancji odległość znaczna i w świetle zaprezentowanej wcześniej linii orzeczniczej odległość, która uniemożliwia prowadzenie gospodarstwa rolnego. Kwestia ta wymagała jednak wyjaśnienia. Tymczasem nadal w sprawie nie wiadomo jaka na poszczególnych gruntach prowadzona jest, bądź planowana działalność, w jakiej zależności pozostają do siebie, czy razem można potraktować je jako gospodarstwo rolne w znaczeniu wyżej wskazanym. Należy przy tym również podkreślić, że Kolegium rozpoznając sprawę po raz drugi wskazało, że z dokumentacji wynika, że na działkach prowadzona jest działalność rolna.

Nie znajduje usprawiedliwienia twierdzenie organu I instancji zaakceptowane de facto przez organ II instancji, że wobec posiadania przez inwestorów innej działki siedliskowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym trudno jest przesądzić żeby dla prawidłowego funkcjonowania tego gospodarstwa niezbędna była nowa zabudowa zagrodowa. Również w tym zakresie twierdzenia organu I instancji nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Organ ogranicza się do stwierdzenia wątpliwości nie podejmując żadnych czynności dowodowych zmierzających do ich wyeliminowanie, poprzez ustalenie charakteru tej zabudowy, jej funkcji a następnie relacji do mającej powstać zabudowy. Twierdzenia te powtarza za nim organ II instancji wskazując, że na działkach 1513 i 1516 zlokalizowany jest będący własnością inwestorów budynek mieszkalny i gospodarczy stanowiący siedlisko. Tymczasem w swoim piśmie z dnia 24 lipca 2019 r. skarżąca wyjaśniła, że na działkach 1513 i 1516 będzie prowadzona hodowla danieli, jak podkreśliła teren tych działek jest idealny do tego rodzaju hodowli. Działka z kolei nr 1527/1 ma służyć do zamieszkania, na terenie działek 1527/2, 1527/3, 1590, 1591 będzie prowadzona hodowlana saren i jeleni. Planowana na działce 1527/1 budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej ma służyć poprawie warunków mieszkaniowych. Budynki posadowione na działkach 1513 i 1516 wymagają gruntownych remontów. Wszystkie działki tworzą pewną całość - kompleks gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej.

Bezzasadnie organ I instancji opiera swoje wątpliwości dotyczące prowadzenia przez skarżących działalności rolnej, poprzez odwoływanie się do niej niejako w trybie przyszłym określając planowaną, a nie istniejąca działalność. Oczywistym jest, że udzielenie zgody na realizację zabudowy zagrodowej może być związane tak z prowadzeniem działalności rolniczej, jak i jej rozwojem. W ramach właśnie realizacji nowej zabudowy zagrodowej prowadzący takie gospodarstwo rolne może zmierzać do jego poszerzenia, rozwinięcia dotychczasowej działalności. W związku z powyższym usprawiedliwione jest powoływanie się w takim wniosku na przyszłą realizację określonego zamierzenia. Z wniosku wynika, że aktualnie skarżąca uprawia pszenicę ozimą. Odziedziczone przez nią gospodarstwo obejmowało produkcję zbóż, pozyskiwanie drzewa ( tereny leśne) oraz drobną hodowle zwierzęcą. Rozszerzając zabudowę ma zamiar zająć się również hodowlą saren i danieli.

Nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy zagrodowej fakt zamieszkiwania poza gminą. Celem realizacji inwestycji w tym budowy budynku mieszkalnego jest przeniesienie centrum życiowego w miejsce ściśle z tym gospodarstwem związane.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że charakter zabudowy zagrodowej przekreśla fakt, że działka inwestycyjna jest działką budowalną w związku z czym nie może stanowić części gospodarstwa rolnego.

W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że okoliczność ta znana była organowi II instancji rozpoznającemu odwołanie tak w dniu [...] maja 2019 r., jak też w dniu [...] grudnia 2019 r., jednak w żadnym z tych przypadków organ nie zwrócił na to uwagi, zlecając organowi I instancji podjęcie całkowicie innych czynności nie zważając uwagi na powyższą okoliczność.

Ponadto na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez wykonawcę modernizacji obrębu [...], gminy [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [....] pod numerem [...] dnia 29 stycznia 2019 r. wynika, że dokonano zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki 1527/1 zmieniając funkcję znajdującego się na niej budynku a także użytki gruntowe z Lzr/Ps ( grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych) o powierzchni 0,1568 na użytek Bp ( zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy). Wykreślono budynek wpisany na działce 1527/1 jako budynek jednorodzinny i wpisano jako budynek nieokreślony innym atrybutem FSB.

Sam fakt wpisania działki w ewidencji gruntów jako budowlanej nie przesądza tego, że działka ta i znajdujące się na niej ewentualne budynki nie mogą być funkcjonalnie powiązane z prowadzonym gospodarstwem rolnym tworząc całość organizacyjną.

Brak jest wreszcie konsekwencji organu II instancji, który w wydawanych przez siebie decyzjach podkreśla fakt związania wnioskiem inwestora, który wskazuje że jego żądaniem objęta jest realizacja zabudowy zagrodowej z drugiej zaś nakazuje organowi I instancji dokonywanie analizy sąsiedniego obszaru celem ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa.

Organ II instancji rozpoznając kilkakrotnie sprawę reprezentował sprzeczne ze sobą stanowiska dotyczące dostępu do drogi publicznej. I tak, w wydanej przez siebie decyzji z dnia 20 grudnia 2019 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, przez drogi leśne należy rozumieć drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika że drogi leśne są drogami wewnętrznymi, a także, że przyjmując takie stanowisko można przyjąć, że istniejąca droga leśna jest drogą wewnętrzną i na etapie ustalenia warunków zabudowy nie ma potrzeby ustanawiania służebności drogowej. Nie ma też potrzeby przeznaczenia drogi leśnej na cele nieleśne lub stworzenia połączenia terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną ponieważ droga leśna istnieje i stanowi drogę wewnętrzną. Podkreślił również, że w sprawie nie ma znaczenia fakt, czy droga określana jako leśna jest drogą leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. posługuje się bowiem pojęciem drogi wewnętrznej w związku z tym charakter prawny drogi łączącej teren planowanej inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy oceniany przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych. Aktualnie, w zaskarżonej do Sądu decyzji twierdzi, że działka nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wywodzi, że: "jeżeli możliwy jest dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, wówczas jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Dostęp przez drogę wewnętrzną stanowi zatem dostęp do drogi publicznej. Działka objęta postępowaniem zlokalizowana jest przy drodze wewnętrznej, to jest gminnej o nieuregulowanym stanie prawnym ( działki nr 1518 i 1515 ) o długości 450m, która z obu stron połączona jest z działkami leśnymi stanowiącymi użytki LS. Drogi leśne nie są drogami publicznymi i objęte są zakazem ruchu pojazdów silnikowych, zaprzęgowych oraz motorowerów, ustawa o lasach dopuszcza dojazd drogami leśnymi jedynie przez osoby wykonujące czynności gospodarcze lub służbowe, użytkujące grunty rolne położone wśród lasów ( art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy ). Droga prowadząca przez las może być drogą publiczną lub inną. Jeżeli jest drogą publiczną, to wjazd na taką drogę jest zawsze dozwolony pojazdom silnikowym, zaprzęgowym i motorowerom. Jeżeli natomiast nie jest drogą publiczną, lecz jest drogą leśną, to generalnie wjazd pojazdem silnikowym, zaprzęgowym lub motorowerem dopuszczalny jest tylko wtedy, gdy droga ta jest oznakowana drogowskazami dopuszczającymi ruch po tej drodze. Ustawa nie określa, jak taka droga powinna być oznakowana, pozostawiając sposób oznakowania zarządcy terenu, a więc w lasach państwowych — z reguły nadleśniczemu. Jeżeli zatem droga prowadząca przez las nie jest drogą publiczną i nie została oznakowana drogowskazem dopuszczającym ruch, to na taką drogę nie wolno wjechać pojazdem silnikowym, zaprzęgowym ani motorowerem. Nie jest istotne, czy na takiej drodze ustawiono znak zakazu ruchu, istotne jest jedynie to, że nie ma drogowskazu dopuszczającego ruch po takiej drodze". Na tej podstawie twierdzi, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej.

Porównując te wywody organu stwierdzić należy, że są one niemalże takie same ale różnią się tylko wnioskami końcowymi".

W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. działka ma mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., II OSK 2240/17, dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Skoro zatem już istniejący budynek posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej, to na etapie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy przebudowy/rozbudowy istniejącego budynku nie ma wystarczających podstaw do zakwestionowania tego dostępu. Rozstrzyganie zaś sporu w omawianej kwestii nie należy do kompetencji organów rozpatrujących sprawę ustalenia warunków zabudowy (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 13 marca 2019 r., II OSK 844/17).

Droga leśna istnieje, jest przez nią możliwy faktyczny dojazd do drogi publicznej. Czy inwestorzy będą mogli korzystać z tej drogi jako uprawnionymi, w tym z art. 29 ust. 3 pkt 6 i 7 ustawy o lasach będzie przedmiotem badania na etapie pozwolenia na budowę (por. w tym zakresie także wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., II OSK 2802/19, z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 1633/18, z dnia 22 maja 2020 r., II OSK 2886/198 i starsze). Oczywistym jest, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r. IV SA/Wa 1433/09

Jakkolwiek droga leśna jest szczególną kategorią drogi, gdyż nie stanowi drogi publicznej ani nie odpowiada definicji drogi wewnętrznej, to z przytoczonej definicji drogi wewnętrznej wynika, że może być jej przypadkiem. Nie jest więc automatycznie wykluczone wykorzystanie jej jako sposobu dostępu działki do drogi publicznej. ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r., I OSK 451/15).

W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 9 listopada 2017 r. Nadleśnictwa [...], w którym organ przedstawił mapę ewidencyjno -gospodarczą z oznaczonym kolorem czarnym dojazdem. Zaznaczył przy tym, że wskazany dojazd jest użytkiem gruntowym Ls (las)- stanowi drogę leśną ( art. 6 ust. 1 pkt 8) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz.U. 2017 r., poz. 788) objętą zakazem ruchu pojazdów silnikowych, zaprzęgowych oraz motorowerów- art. 29 , który nie dotyczy wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów- art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy. Zaznaczył przy tym, że wskazanie lokalizacji dojazdu ma jedynie charakter porządkowy, ponieważ sam dojazd w celach określonych w art. 29 ust. 3 pkt 7 przysługuje skarżącym na mocy ustawy. W świetle zaprezentowanego orzecznictwa, okoliczności sprawy jak też wyjaśnień Leśnictwa T. stanowisko organów o braku dostępu do drogi publicznej w świetle przepisów dotyczących ustalenia warunków zabudowy jest nieuzasadnione.

Stwierdzić należy wobec tego, że organy swoim postępowaniem naruszyły fundamentalne zasady prowadzenia postępowania, jak wspomnianą na wstępie zasadę zaufania do organów państwa jak również zasady prawidłowego przeprowadzenia postępowania w tym art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a.

Zadaniem organu II instancji prowadzącego ponownie postępowanie będzie ustalenie, czy planowa przez wnioskodawców inwestycja na wskazanej działce będzie mogła mieć charakter zabudowy zagrodowej. Przy czym za bezsporny organ uzna fakt, iż posiadane przez wnioskodawców grunty mają powierzchnię kwalifikującą je do tego rodzaju inwestycji. Ocenie w dalszym ciągu podlegać będzie związek poszczególnych gruntów jako całości powiązanej ze sobą funkcjonalnie celem, jakim jest prowadzenie gospodarstwa rolnego. Dokładne powiązanie funkcji istniejących zabudowań na działkach 1513 i 1516 z mającymi powstać zabudowaniami na działce 1527/1 także w kierunku owej całości gospodarczej. Przy ocenie powyższego organ uwzględni zaprezentowaną przez Sąd wykładnię pojęcia zabudowy zagrodowej, jak też stanowisko dotyczące dostępu do drogi publicznej. Zakres postępowania nie uzasadnia przy tym konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 na tle obowiązku przeprowadzenia analizy urbanistycznej, że choć jest ona niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to wszakże nie jedynym. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak podkreślił, NSA, nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). W ocenie Sądu, również w niniejszej sprawie, wskazany zakres postępowania do przeprowadzenia przez organ II instancji, nie przekracza kompetencji instancyjnych tego organu. Rozpoznając sprawę, Sąd miał ponadto na względzie, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestorów dnia 9 marca 2018 r. Ostatnia decyzja organu I instancji wydana została dnia [...] sierpnia 2020 r., a rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło dnia [...] września 2020 r. i było to czwarte z kolei rozstrzygnięcie tego organu. W ocenie Sądu uchylenie decyzji organu I instancji w powyższych okolicznościach doprowadzi do nieuzasadnionego dalszego wydłużenia czasu trwania tego postępowania.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach na które składają się spis od skargi w kwocie 500 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 265)