II SA/Rz 623/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO.4173/2/2021 w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny - skargę oddala -

Przedmiotem skargi U. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (organ odwoławczy) z dnia

18 lutego 2022 r. nr SKO.4173/2/2021 utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] października 2021 r. nr [...] o odmowie zmiany lasu na użytek rolny.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - odmówił zmiany lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny, na części działki ew. nr [...] o pow. 0,10 ha, położonej w miejscowości W., gm. [....].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę części lasu w działce nr [...] położonej w W. o pow. ok. 0,10 ha na użytek rolny, w celu posadzenia tam borówek amerykańskich.

W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że zgodnie z prowadzoną przez Starostę [...] ewidencją gruntów i budynków, na terenie działki nr [...] o pow. 0,83 ha znajduje się las (LsV- 0,83 ha). Działka nr [...] jest objęta uproszczonym planem urządzenia lasu obowiązującym na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. zatwierdzonym zarządzeniem Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Opis taksacyjny dla przedmiotowej działki brzmi: bór mieszany świeży Bmś, głównym gatunkiem jest sosna w wieku 57 lat, gospodarczym typem siedliskowym jest bór sosnowo- brzozowy. Zwarcie umiarkowane. Drzewostan jest w I kasie bonitacji, zadrzewienie 0,7. Wskazania gospodarcze TP- 26 m3/ha, do pozyskania w tym wydzieleniu wg uproszczonego planu urządzenia lasu - 17m3 . Przedmiotowa część działki objęta wnioskiem leży w wydzieleniu 9d. Przedstawiciel Nadleśnictwa wniósł do protokołu, że w okresie obowiązywania przedmiotowego planu nie odnotowano wykonania żadnych czynności gospodarczych.

W trakcie oględzin na gruncie organ stwierdził, że skład gatunkowy jest zgodny z opisem taksacyjnym z uproszczonego planu urządzenia lasu. Na skraju działki nr [...] tuż za działką nr [...] po całej szerokości działki przebiega linia telefoniczna. Krajem działki nr [...] przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia. Przedstawiciel Nadleśnictwa wniósł do protokołu, że zmiana użytku Ls na użytek rolny, umożliwia wykorzystanie tej działki wyłącznie na prowadzenie upraw rolnych, a jej wyłączenie z produkcji rolnej pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - grunty te podlegają ochronie polegającej na ograniczeniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Skarżąca jako szczególną potrzebę zmiany lasu podała potrzebę uprawy borówki amerykańskiej. Umotywowała to wysokimi kosztami utrzymania oraz niską emeryturą. Skarżąca oświadczyła również, że posiada działkę rolną daleko od domu i ze względu na chorobę wieńcową nie jest w stanie tak daleko iść i podlewać uprawę. Wybór działki nr [...] spowodowany jest tym, że leży ona blisko jej miejsca zamieszkania.

Organ I instancji podał, że działka nr [...] od strony północnej graniczy z działką leśną nr [...] (LsV - 0,43 ha), w dalszej kolejności z działką nr [...] (PsV - 0,22 ha) - jest ona drogą dojazdową będącą we współwłasności i działkami: nr [...] (Ls-0,61 ha), nr [...] (LsV- 0,28 ha), nr [...] (LsV-0,28 ha), nr [...] (LsV-0,28 ha), nr [...] (LsV-0,57 ha), nr [...] (LsV-0,29 ha). Od strony wschodniej sąsiaduje z działką nr [...] o użytkach LsV-0,18 ha, Ps-LzrVI - 0,25 ha i PsVI -0,03 ha. Od strony południowej graniczy z działką leśną nr [...] (LsV -0,71 ha) oraz w dalszej kolejności również z działkami leśnymi: nr [...] (LsV - 0,71 ha), nr [...] (LsV-0,75 ha), działką nr [...] - droga dojazdowa (PsV- 0,22 ha) i dalej działkami nr [...] (LsV-0,22 ha), nr [...] (LsV-0,75 ha), nr [...] (LsV -0,39 ha), nr [...] (LsV-0,3662 ha). Od zachodu graniczy z działka siedliskową skarżącej nr [...] (Br-PsIV - 0,30 ha). Jak wynika z wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., działka nr [...] leży w strefie rolno-osadniczej (R), która obejmuje pozamiejskie zespoły osadnictwa i urządzeń infrastruktury, oraz rolniczą przestrzeń produkcyjną: zwarte kompleksy terenów rolnych i użytków zielonych, wraz z niewielkimi obszarami lasów. Strefa rolno-osadnicza składa się z kilku obszarów oddzielonych od siebie kompleksami leśnymi, obejmuje swym zasięgiem tereny składające się z zespołów wsi, przysiółków i osad oraz terenów i obiektów przemysłu, usług i infrastruktury, a także kompleksów otwartych terenów rolnych i różnorodnych użytków zielonych tworzących rolniczą przestrzeń produkcyjną, uzupełnionych niewielkimi terenami lasów i towarzyszących im dolesień. Fragmenty tej strefy są zróżnicowanymi formami ochrony dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego, co wpływa znacząco na zasady i kierunki zagospodarowania przestrzennego tych terenów.

Organ I instancji wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Zadaniem studium jest diagnoza stanu istniejącego w gminie na różnych płaszczyznach, m. in. środowiskowej, społecznej, technicznej, kulturowej oraz wyznaczenie na tej podstawie kierunków zagospodarowania terenu, co wiąże się także z szeregiem innych wskazań wynikających z właściwości danego obszaru. Poprzez studium władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę. W studium dokonuje się więc kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. Studium nie ma, co prawda mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zwrócił uwagę, że działka nr [...] objęta jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. i znajduje się w terenie oznaczonym na mapie "kolorem zielonym", czyli istniejące lasy.

W toku postępowania organ I instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia swojego wniosku m. in. o dokumenty potwierdzające stan dochodowy i majątkowy skarżącej oraz członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a także o dokumentację lekarską potwierdzającą stan zdrowia. Po dokonaniu analizy przedłożonych dokumentów organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca znalazła się w przymusowej sytuacji życiowej, która uzasadniałaby jej żądanie. Nie można też uznać, że prowadzenie na przedmiotowej działce uprawy borówki amerykańskiej jest niezbędne dla egzystencji skarżącej, chociażby przez pryzmat tego, że nie jest to jedyna działka, jaką posiada. Skarżąca jest bowiem właścicielką działki ew. nr [...] znajdującej się w odległości ok. 887 m od jej działki siedliskowej, która może być wykorzystana do planowanej uprawy. Poruszany przez skarżącą problem stanu jej zdrowia, tj. choroby wieńcowej i niemożność przemieszczania się na dalekie odległości i podlewania uprawy, nie wyklucza, zdaniem organu, założenia uprawy, ponieważ we wspólnym gospodarstwie domowym zamieszkują z nią mąż i dwóch synów, którzy mogą pomóc skarżącej w założeniu i pielęgnowaniu uprawy borówki amerykańskiej. Organ stwierdził, że argumenty skarżącej świadczą o dążeniu przez nią do poprawy sytuacji życiowej, wobec czego ma ona uzasadniony interes w żądaniu zmiany lasu na użytek rolny, nie można go jednak utożsamiać z istnieniem szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Organ I instancji wskazał, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Ponadto z woli ustawodawcy nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu. Konieczne jest bowiem jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. Takie sformułowanie treści przepisu oznacza, że zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, a taka w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Sytuacja materialna skarżącej nie jest bowiem odosobniona i spotyka większość społeczeństwa, natomiast nawet ciężka sytuacja finansowa podmiotu ubiegającego się o wydanie zgody na zmianę lasu na użytek rolny sama w sobie nie może uzasadniać wydania zezwolenia na taką zmianę, zwłaszcza że nie odbiega ona od przeciętnej sytuacji życiowej mieszkańców w województwie podkarpackim. Ponadto opisane cele dotyczące zagospodarowania działki również nie uzasadniają zmiany lasu na użytek rolny w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, co przemawia za pozostawieniem lasu na przedmiotowej działce. Niekwestionowanym bowiem w sprawie jest fakt, że przedmiotowa działka jest lasem w rozumieniu przepisów o lasach. Działka nr [...] położona jest w zwartym kompleksie leśnym. Organ I instancji stoi na stanowisku, że obwarowanie możliwości zmiany przeznaczenia lasu wymienioną przesłanką związane jest z tym, że zmiana przewidziana w omawianym przepisie, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymaniu i zapewnieniu ciągłości użytkowania lasów, obejmujących m. in. obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) i ponownego jej wprowadzenia w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Obowiązki te z są z kolei konsekwencją podstawowych zasad prowadzenia gospodarki leśnej, określonych w art. 8 pkt 1-4 ustawy o lasach, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych. Nadrzędnym celem prowadzonej gospodarki leśnej jest zachowanie lasów i korzystnego ich wpływu na otaczające środowisko oraz warunki życia i zdrowia człowieka. Teren objęty wnioskiem stanowi element kompleksu leśnego, w myśl zasady powszechnej ochrony lasów, jak i konieczności ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją, słusznym jest przyznanie w przedmiotowej sprawie prymatu interesowi społecznemu nad interesem strony w rozumieniu art. 7 k.p.a. Za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach mogą być bowiem uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu.

W niniejszej sprawie skarżąca składając wniosek, jak i w trakcie postępowania nie wykazała, że zachodzą okoliczności, które dawałyby podstawę do przyjęcia istnienia po jej stronie szczególnie uzasadnionych potrzeb zmiany lasu na użytek rolny, ograniczając się jedynie do wskazania w jaki sposób będzie użytkowana działka po dokonaniu tej zmiany. W ocenie organu I instancji wskazanie wyłącznie przyszłego sposobu zagospodarowania gruntu nie daje wystarczającej podstawy do dokonania zgodnego z przepisami ustawy o lasach rozstrzygnięcia, odpowiadającego oczekiwaniu strony. Organ nie może pominąć wymogu prawa, aby w postępowaniu została dokonana ocena, czy zachodzą takie okoliczności, które obiektywnie można uznać za szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasów, bo tylko po dokonaniu takiego ustalenia możliwa jest zmiana lasu na użytek rolny. Konstrukcja przepisu art. 13 ustawy o lasach jest taka, że nawet po dokonaniu potwierdzenia występowania takich okoliczności organowi pozostawiono swobodę co do kierunku orzekania. Inaczej ujmując tę kwestię, istnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów jest warunkiem koniecznym pozytywnego rozstrzygnięcia, ale nie wystarczającym. Organ zobowiązany jest do sprawdzenia czy nie istnieje interes społeczny, który mógłby stać w sprzeczności z interesem strony, w tym konkretnym przypadku zmiany lasu na użytek rolny, a w razie wystąpienia konfliktu interesów, do oceny, który z nich jest nadrzędny i powinien zostać zabezpieczony.

W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie "szczególnie uzasadniona potrzeba" nie występuje, gdyż skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności potwierdzających jej ważną potrzebę życiową w zmianie lasu na użytek rolny, której niezaspokojenie stanowiłoby zagrożenie dla jej egzystencji i które uzasadniałyby odstąpienie od zasad wynikających z ustawy o lasach, tj. trwałości utrzymania lasów, powiększanie ich zasobów oraz zapewnienie ciągłości użytkowania lasów. Przez wzgląd na to, że obszar objęty wnioskiem leży w zwartym kompleksie leśnym, graniczy z działkami leśnymi, wiek drzewostanu szacuje się na 57 lat, jest to bór sosnowo- brzozowy o umiarkowanym zwarciu, organ stwierdził, że w tym wypadku istnieje interes publiczny uzasadniający ochronę lasu przed przekształceniem go na użytek rolny.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO.4173/2/2021 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach - zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. Przy tym treść pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie została zdefiniowana normatywnie i zastosowanie tego przepisu zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu administracyjnemu. W takiej sytuacji organ wydając decyzję, powinien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu. Prawo żądania przez właściciela zmiany lasu na użytek rolny nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Potrzeba zmiany przeznaczenia lasu powinna być usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia wnioskodawcy, ale również w kontekście obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą być uznane tylko takie wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu. Z tego względu to właśnie strona powinna wykazać, że znajduje się w takich wyjątkowych okolicznościach, iż wnioskowana zmiana jest dla niej niezbędna.

Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze motywy na jakich skarżąca oparła podstawę żądania w zakresie zmiany lasu na użytek rolny, dotyczące jej sytuacji zdrowotnej i finansowej, która zmusza stronę do takiego działania, organ I instancji zasadnie odmówił spełnienia żądania. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało bowiem, że dochód skarżącej i jej męża ustalony w oparciu o informacje o dochodach za 2020 r. nie wskazuje, aby skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji majątkowej. Skarżąca posiada również majątek nieruchomy i ruchomy. Natomiast sytuacja związana ze stanem zdrowia skarżącej, stawia pod wątpliwość możliwość wykonywania pracy związanej z planowanym przedsięwzięciem. Dodatkowo organ wskazał, że skarżąca dysponuje w ramach posiadanego majątku działką umożliwiającą uprawę borówki amerykańskiej. W tych okolicznościach zarzuty zawarte w odwołaniu, że rodzina nie może pomóc w realizacji planowanej uprawy borówek, a środki finansowe uniemożliwiają utrzymanie - nie są uzasadnione, gdyż przesłanka wydania decyzji odmownej oparta zostaje na negatywnej ocenie motywów zmiany lasu na użytek rolny - w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy niewłaściwie zastosował art. 13 ust. 2 ustawy o lasach i w konsekwencji przyjął, że w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania, gdyż nie doszło do przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu, podczas gdy organ nie rozważył odpowiednio całości materiału dowodowego w kontekście istnienia ww. przesłanki do zmiany działki leśnej na rolną, a także nie odniósł się w sposób wyczerpujący i całościowy do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Mimo, że w toku postępowania zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej działki, a także zebrano dowody na okoliczność stanu majątkowego skarżącej i jej rodziny, organy obu instancji nie dokonały wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego. W ocenie skarżącej, trudna sytuacja rodzinna i niskie osiągane dochody, skutkują występowaniem szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu - skarżąca znajduje się w sytuacji pewnego przymusu ekonomicznego i rodzinnego, który uzasadnia zmianę lasu na użytek rolny. Ponadto w ocenie skarżącej działka nr [...] nie jest częścią zwartego kompleksu leśnego, a bliżej jej do terenów rolnych, a nawet budowlanych. Działka w dużej mierze porośnięta jest tzw. samosiejkami, nierównomiernie położonymi krzakami, a w pobliżu znajdują się domy jednorodzinne oraz gospodarstwa rolne.

Skarżąca zwróciła uwagę, że podnoszony przez organ odwoławczy zarzut, iż sytuacja związana z jej stanem zdrowia stawia pod wątpliwość możliwość wykonywania pracy związanej z uprawą borówki amerykańskiej - jest co najmniej przedwczesny, ponadto organ nie jest uprawniony oraz nie posiada wystarczających dowodów do stwierdzenia takich okoliczności. Skarżąca nie zgadza się również z tezą stawianą przez organy, że dysponuje w ramach posiadanego majątku nieruchomością umożliwiającą uprawę borówki amerykańskiej, gdyż działka, o której mowa, oddalona jest od zabudowań gospodarstwa rolnego o 1 km, nie ma tam również dostępu do wody, co stanowi bardzo duże utrudnienie w prowadzeniu plantacji. Brak możliwości systematycznego podlewania borówki stawia pod znakiem zapytania celowość prowadzenia takiej uprawy oraz naraża skarżącą na duże straty materialne. Taki stan rzeczy stoi w sprzeczności z celem skarżącej jakim jest poprawa sytuacji ekonomicznej i materialnej rodziny. Ponadto dojazd do tej działki jest bardzo utrudniony ze względu na zły stan drogi. Zapewnienie wody oraz dobrego dojazdu do przedmiotowej nieruchomości niesie za sobą ogromne koszty finansowe na które skarżącej w chwili obecnej nie stać.

Dalej skarżąca przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 680/18 dotyczący prawidłowej wykładni art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, a następnie stwierdziła, że to organy administracji publicznej zarówno I jak i II instancji miały obowiązek dokładnie zbadać wszelkie okoliczności sprawy, korzystając z dostępnych środków dowodowych. Nie zajmując stanowiska wobec spostrzeżeń skarżącej i nie podejmując inicjatywy dowodowej, organy naruszyły powołane w zarzutach przepisy k.p.a. Natomiast niedokonanie pełnych i wnikliwych ustaleń w zakresie znamion pojęcia "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu", które decyduje o zastosowaniu przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, świadczy o wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, zaś skarżona decyzja nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, gdyż ten pozwala stwierdzić, że istnieją szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu do zmiany lasu na użytek rolny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Ustalenia faktyczne organów są wystarczające do oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, natomiast dokonane przez organ odwoławczy wykładnia i zastosowanie istotnych w sprawie regulacji materialnoprawnych na tle powyższego stanu są prawidłowe.

Zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności skargi strony skarżącej miały przesłanki związane z szczególnym charakterem podstawy normatywnej decyzji zaskarżonej przez stronę skarżącą. Podstawa kompetencyjna i materialnoprawna wydania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny jest podwójnie limitowana z punktu widzenia możliwości uwzględnienia wniosku właściciela lasu (art. 13 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach/u.l.).

Po pierwsze, właściwy organ może wyrazić zgodę na tego rodzaju zmianę przeznaczenia tylko "w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb" właściciela lasu. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb" ma charakter wyjątkowy, a zatem potrzeby właściciela lasu muszą wykazywać niezbędność oraz nadzwyczajność w zestawieniu z potrzebami gospodarki leśnej oraz koniecznością ochrony lasów (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., II OSK 82/16, LEX nr 2480368; wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 2196/14, LEX nr 2083445; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1088/10, LEX nr 1083523).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2633/16, LEX nr 2582934, restryktywne rozumienie potrzeb właściciela lasu w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na użytek rolny jest konsekwencją szczególnego charakteru kompetencji z art. 13 ust. 2 u.l. Kompetencja ta jest bowiem wyjątkiem od ustawowej zasady trwałości utrzymania lasów (art. 8 pkt 2 i art. 13 ust. 1 u.l.). Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę lasu na użytek rolny może być zatem jedynie konsekwencją bezspornego stwierdzenia, że wyjątkowe potrzeby właściciela lasu są na tyle prawnie istotne, że przeważają nad ustawowymi wartościami, zasadami i celami związanymi z ochroną trwałości i ciągłością utrzymania lasów oraz powiększaniem zasobów leśnych. Właściwy organ, o którym mowa w art. 13 ust. 3 u.l., jest zatem zobowiązany do szczególnie wnikliwego i ostrożnego ważenia między celami i wartościami związanymi z ustawowymi zasadami gospodarki leśnej wynikającymi z art. 8 u.l. (zasady powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych) a prywatnym interesem właściciela lasu w zmianie przeznaczenia działki leśnej na użytek rolny (art. 13 ust. 3 pkt 2 u.l.), nawet jeśli interes ten ma charakter "szczególnie uzasadniony" w świetle potrzeb tego właściciela. Naczelny Sąd w powyższym wyroku z dnia 19 października 2018 r. trafnie stwierdził, że przedłużeniem i konkretyzacją zasad trwałości utrzymania lasów oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów są skierowane do właścicieli lasów państwowych i niepaństwowych obowiązki, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.l. Nie bez powodu regulacja upoważniająca do orzekania w sprawie zmiany lasu (państwowego albo niepaństwowego) została zamieszczona w ramach art. 13 (ust. 2-3). W intencji ustawodawcy każda zmiana lasu na użytek rolny musi być uzasadniona względami przeważającymi nad ustawowymi zasadami gospodarki leśnej.

Po drugie, nawet jeśli właściwy organ uzna, że sprawie została zrealizowana przesłanka z art. 13 ust. 2 u.l., a więc potrzeby właściciela lasu mogą być uznane za przeważające w zestawieniu z potrzebami wynikającymi z zasad gospodarki leśnej, to ostateczne uwzględnienie wniosku właściciela lasu i tak jest pozostawione uznaniu tego organu. Jest to – co oczywiste – uznanie ograniczone zasadami konstytucyjnymi (w tym zasadą proporcjonalności) i zasadami ustawowymi (w tym zasadami gospodarki leśnej i zasadą uwzględniania słusznego interesu jednostek – art. 7 k.p.a.), a więc akt wykonania kompetencji uznaniowej podlega następczo kontroli sądowoadministracyjnej w świetle kryterium legalności, jednak nie można zaprzeczyć, że organ dysponuje w tym zakresie określoną swobodą decyzyjną, której granice wyznacza sąd administracyjny.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy, Sąd stwierdził, że kontrolowane organy dokonując wykładni i zastosowania norm wynikających z art. 13 ust. 2 i art. 13 ust. 3 pkt 2 u.l. nie przekroczyły granic kryterium legalności. Formułując taki wniosek Sąd uwzględnił zarówno okoliczności związane z potrzebami i zasadami gospodarki leśnej w zakresie spornej działki leśnej nr [...], jak również podane przez skarżącą okoliczności związane z jej "szczególnymi potrzebami" odniesionymi do żądania wyłączenia określonego obszaru upraw leśnych z zakresu ochrony wynikającej z ustawy o lasach.

Jeżeli chodzi o wynikające z akt administracyjnych i sądowych ustalenia co do okoliczności prawnie istotnych dla utrzymania dotychczasowego przeznaczenia spornej działki leśnej, zgodnie z ustawową zasadą trwałości utrzymania lasów (art. 8 pkt 2 i art. 13 ust. 1 u.l.), należało mieć na względzie, że jakkolwiek działka nr [...] ma powierzchnię 0,83 ha, natomiast skarżąca wnioskowała o zmianę przeznaczenia jedynie fragmentu o powierzchni 0,1 ha, to jednak sprzeczne z ustawowymi zasadami gospodarki leśnej byłoby rozpoczęcie procesu redukcji zwartego i znacznego obszaru leśnego o powierzchni ok. 30 ha, w skład którego wchodzi ta działka (zob. m.in. wyjaśnienia w protokole rozprawy oraz uproszczony plan urządzenia lasu zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r.). Działka ta jest ponadto w zasadniczej części otoczona innymi działkami leśnymi (wyjątkiem w tym zakresie są jedynie drogi dojazdowe oraz działka siedliskowa nr [...] o powierzchni 0,30 ha, należąca do skarżącej). Istotne jest również to, że z opisu wynikającego z uproszczonego planu urządzenia lasu oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że sporna działka jest zalesiona borem mieszanym świeżym o umiarkowanym zawarciu, z drzewostanem w I klasie bonitacji, ze współczynnikiem zadrzewienia o wartości 0,7. W tym stanie rzeczy organy dokonały prawidłowej oceny potrzeb gospodarki leśnej, uwzględniając stan ilościowy i jakościowy istniejącego zadrzewienia na działce, stopień zwartości upraw leśnych oraz przeznaczenie i sposób zagospodarowania działek w sąsiedztwie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2021 r., II SA/Rz 21/21, LEX nr 3172351; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 maja 2019 r., II SA/Rz 259/19, LEX nr 2686942).

Z drugiej strony podane przez skarżącą w toku postępowania i poddane weryfikacji przez organy okoliczności wskazujące na zaistnienie określonych jej potrzeb osobistych (w tym zdrowotnych i finansowych), które miałyby przeważać nad interesem publicznym w utrzymaniu ciągłości i maksymalnego obszaru upraw leśnych, prawidłowo zostały ocenione jako niespełniające kryterium "szczególnie uzasadnionych potrzeb". Jak już bowiem wskazano, potrzeby osobiste (indywidualne) właściciela lasu prywatnego muszą być na tyle doniosłe i nadzwyczajne, aby można było stwierdzić, że mają one przewagę nad będącymi wyrazem ochrony interesu publicznego ustawowymi zasadami gospodarki leśnej na tle konkretnego stanu faktycznego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca pierwotnie wskazała we wniosku z dnia 20 kwietnia 2021 r., że zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na użytek rolny w celu uprawy borówek amerykańskich jest uzasadniona jej sytuacją finansową oraz dążeniem do "zmian w życiu". Z niepodważanych (i niepodważonych) ustaleń faktycznych organów wynika jednak, że o ile sytuacja dochodowa w 2020 r. skarżącej nie była dobra (ok. 17 tys. zł dochodu rocznego w formie świadczeń rentowych), o tyle sytuacja finansowa jej męża (ok. 70 tys. zł dochodów rocznych ze stosunku pracy) oraz dorosłych synów (dochody roczne w wysokości ponad 52 tys. i 57 tys.) w powyższym okresie (nie podważono ustalenia, że synowie przynajmniej czasowo zamieszkiwali w ocenianym okresie z rodzicami) była odmienna, co nie pozwala na stwierdzenie, że w tym obszarze zachodzą szczególne okoliczności po stronie właściciela lasu. Nie jest również pozbawiona znaczenia nienosząca znamion ubóstwa lub niskiego poziomu sytuacja majątkowa skarżącej i jej rodziny. W toku postępowania skarżąca powołała się również na swój stan zdrowia (choroba niedokrwienna serca) oraz stan zdrowia męża (dna moczanowa), podejmując próbę wykazania, że te okoliczności uzasadniają konieczność "podjęcia aktywności" na polu upraw rolnych. Sąd podziela ocenę organów, że okoliczności te nie są na tyle doniosłe, aby na tle całokształtu sytuacji osobistej skarżącej i jej rodziny mogły zostać uznane za przeważające nad interesem publicznym w utrzymaniu maksymalnej powierzchni upraw leśnych. Niezależnie od powyższych ustaleń nie są również pozbawione uzasadnionych podstaw oceny i wnioski organów, że skarżąca jako właścicielka działki nr [...] o przeznaczeniu rolnym, znajdującej się w odległości ok. 900 m od działki siedliskowej, może realizować swoje plany rolne na tejże działce. Podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z trudnościami transportowymi lub technicznymi (zły stan drogi dojazdowej), infrastrukturalnymi (brak sieci wodociągowej) lub osobowymi (brak możliwości udzielania pomocy w pracy przez synów, którzy często wyjeżdżają w celach służbowych) mają charakter wtórny względem ustawowej przesłanki zasadniczej, która wymaga zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności w sytuacji życiowej właściciela lasu, aby można uznać, że stanowią one "szczególnie uzasadnione potrzeby" przeważające nad zasadami ochrony lasów, które stanowią dobro publiczne.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie podniesione argumenty i przesłanki, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.