II SA/Rz 590/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu S. sp. k. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2023 r.nr SKO.415/481/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej S. sp. k. w [....] kwotę 600 zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi S. sp.k. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 10 lutego 2023 r. nr SKO.415/481/2022, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Z uzasadnienia sprzeciwu oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 6 marca 2020 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] w [...].

Decyzją z 10 października 2022 r., nr AR.6730.62.14.2020.SN62, Prezydent ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia podlegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] oraz część działki nr [...] w [...].

W uzasadnieniu Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., a projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami. To zaś obligowało do uwzględnienia wniosku i ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołań K. W. i A. W., decyzją z 10 lutego 2023 r. nr SKO.415/481/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do powolnego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W ocenie Organu odwoławczego, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wadliwie ustalono krąg stron postępowania. Za strony Organ I instancji uznał bowiem tylko podmioty, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości położonych bezpośrednio w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, a zatem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Wcześniejszy wykaz stron sporządzony w oparciu o wniosek inwestora obejmował także S. J., ówczesnego właściciela działki nr [...]. Pierwotny wniosek inwestora z 6 marca 2020 r. dotyczył inwestycji na działkach nr [...] oraz części działki [...]. Z uwagi na to, że działka nr [...] graniczyła z działką nr [...], Organ I instancji przyznał status strony postępowania ówczesnemu jej właścicielowi – S. J. Na skutek podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], oraz objęcia wnioskiem inwestora tylko działki nr [...], doszło do sytuacji, w której działka nr [...] została oddzielona od terenu inwestycji działką nr [...]. Takie oddzielenie działki nr [...] od terenu inwestycji stało się dla Organu I instancji podstawą do zmiany wykazu stron na wykaz, który nie obejmuje już osoby posiadającej tytuł prawny do działki nr [...].

Zdaniem Kolegium, wykluczenie osoby posiadającej tytuł prawny do działki nr [...] z kręgu stron postępowania było nieprawidłowe i odbyło się z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.". Organ odwoławczy podniósł, że pojęcie "działka sąsiednia" w postepowaniach inwestycyjnych musi być rozumiane szeroko, jako działka położona w pobliskim, okolicznym sąsiedztwie działki, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne i może obejmować ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki podlegającej zainwestowaniu (na której planowane jest przedsięwzięcie), jak i działki ościenne. W niniejszej sprawie brak było zatem podstaw do ograniczenia kręgu stron postępowania, tak jak to uczynił Organ I instancji. W ocenie Kolegium, za stronę postępowania powinien być w dalszym ciągu bezwzględnie uznany podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki nr [...]. W konsekwencji, stwierdzenie opisanego wyżej uchybienia – z uwagi na konieczność zapewnienia dwuinstancyjności postępowania – uprawniało do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że właściciel działki nr [...] posiadał interes prawny w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy działka ta nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji oraz nie wykazywał on żadnego zainteresowania w przedmiocie wydania decyzji. W ocenie Skarżącej, właściciel działki nr [...] legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym a nie interesem prawnym w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skoro ww. nieruchomość przestała znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, to jej właściciel z mocy prawa utracił interes prawny wynikający z faktu sąsiedztwa z terenem inwestycji. Prawidłowo zatem Organ I instancji dokonał weryfikacji kręgu stron postępowania. Natomiast wobec braku naruszenia art. 28 K.p.a., zaskarżoną sprzeciwem decyzję Kolegium uznać należy za wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sprzeciw okazał się zasadny, przez co został przez Sąd uwzględniony.

Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; zwana dalej w skrócie: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna Organu II instancji została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy Organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.

Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z przesłanych do sądu akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 10 października 2022 r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą : Budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach [...] oraz części działki [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...], dla spółki S. Sp.k. z siedzibą w [...] przy ul. [...]. Do ww. decyzji załączono wykaz stron obejmujący Gminę Miasto [...], Miejski Zarząd Dróg w [...], W. W., K. W., A. D., A. W. SKO po rozpoznaniu odwołania złożonego przez K. W. oraz A. W. od wyżej opisanej decyzji, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Kolegium uznało, że stronami postępowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są co do zasady właściciele użytkownicy wieczyści działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Zdaniem SKO w postępowaniu przed Organem I instancji nastąpiło wykluczenie osoby posiadającej tytuł prawny do działki o nr. [...] z kręgu stron postępowania, co było nieprawidłowe i odbyło się z naruszeniem art. 28 oraz art. 10 § 1 k.p.a.. Dokonanie podziału działki o nr. [...] i oddzielenie terenu działki nr [...] od terenu inwestycji działką [...], według SKO nie odebrało osobie posiadającej tytuł prawny do działki o nr. [...] uprawnień strony postępowania. Jednocześnie ustalono, że właścicielem działki o nr. [...] jest S. J.

Sąd nie podziela stanowisko SKO wyrażonego w kasacyjnej decyzji. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądowym stronami postępowania w sprawie o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są nie tylko właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęcie postępowania, ale także właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, na których będzie oddziaływać planowana inwestycja. O interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie terenu, którego dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., o sygn. II OSK 2413/13, LEX).

Niewątpliwie dla ustalenia kręgu stron w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy najistotniejsze znaczenie odgrywa charakter oraz parametry inwestycji, tj. cechy świadczące o zasięgu jej oddziaływania. Z map przedstawionych w zgromadzonej dokumentacji wynika, że działka, której podziału dokonano w toku postępowania o nr [...], wcześniej bezpośrednio graniczyła z terenem działki nr [...] należącej do S. J., ma pełnić funkcję drogi dojazdowej do terenu inwestycji mieszkaniowej. Nowo powstała w wyniku podziału działki nr [...], działka nr [...] oddziela jak ustaliło Kolegium teren inwestycji Spółki z nieruchomością S. J. na odległość od ok. 35 cm przy drodze publicznej, poprzez około 80 cm w części środkowej, do około 2,75 m w części północnej.

Zdaniem WSA decyzja SKO narusza art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nie tłumaczy z jakich to konkretnych norm prawa materialnego wynika interes prawny S. J. umożliwiający traktowanie go jako strony postępowania. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania są wnioskodawca oraz aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści działek, na których planowana jest inwestycja. Tymi stronami będą także osoby dysponujące tytułami prawno – rzeczowymi do nieruchomości sąsiednich, o ile zostanie wykazane, że ich interesu prawnego dotyka przedmiot postępowania. Określenie istnienia interesu prawnego następuje na podstawie norm prawa materialnego niezależnie od źródeł tego prawa, tj. prawo administracyjne, prawo cywilne. Nie można w tego rodzaju sprawach w sposób automatyczny zakładać, że stroną będzie także właściciel, użytkownik wieczysty działki sąsiadującej zarówno bezpośrednio jak i w pewnej odległości od terenu inwestycji. Słusznie podnosi się w orzecznictwie NSA, że to czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 k.p.a., z uwagi na brak autonomicznej definicji strony w przepisach u.p.z.p.

Kolegium zarzucając decyzji Organu I instancji wadliwie przeprowadzoną analizę na temat kręgu stron postępowania, samo takiej analizy nie przeprowadziło zakładając mechanicznie że właściciel działki o nr [...] z uwagi na bliskie sąsiedztwo z terenem inwestycji posiada przymiot strony. W uzasadnieniu decyzji Kolegium brakuje wymaganych w tych okolicznościach rozważań skoncentrowanych na określeniu zasięgu oddziaływania planowanej zabudowy na nieruchomości sąsiednie oraz stopnia jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W tym celu wypadało poddać badaniu zakładaną funkcje obiektu, intensywność zabudowy, kwestie obsługi komunikacyjnej, istnienia miejsc postojowych, ochrony zdrowia ludzi, środowiska i przyrody. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności można było przesądzić czy kluczowa w tej sprawie uciążliwość planowanej zmiany zagospodarowania wpływa na podlegające ochronie prawnej prawa i obowiązki aktualnego dysponenta działki o nr [...]. Innymi słowy, nie można ograniczać pola badania statusu strony do treści art. 28 K.p.a. i pominięcia tych przepisów prawa, które stanowią źródło opisanego tam interesu. Sama okoliczność sąsiadowania z terenem planowanej zabudowy bez wskazania zasięgu jej oddziaływania, związanych z tym ograniczeń, uciążliwości dla terenów przyległych, nie świadczy o posiadaniu przez określony podmiot interesu prawnego. W okolicznościach tej sprawy powinien on zostać skonkretyzowany w oparciu położenie nieruchomości oraz charakterystyczne cechy architektoniczno – urbanistyczne projektowanej przez inwestora zmiany aktualnego sposobu zagospodarowania terenu, jak również ewentualne oświadczenia dysponenta prawnego nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji.

Z tych przyczyn należało podzielić argumentację sprzeciwu, iż SKO winno wskazać wyraźną podstawą prawną, która doprowadziła ten Organ do uznania S. J. za stronę postępowania. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Sąd nie doszukał się oprócz art. 28 K.p.a. takich unormowań prawa, które z uwagi na określone oddziaływanie inwestycji Spółki miałyby realnie wpływać na przysługujące mu prawa i obowiązki.

W tej sytuacji zarzuty sprzeciwu okazały się zasadne bowiem nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie przez SKO decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., uniemożliwiające temu Organowi wydanie decyzji merytorycznej. Kolegium ponownie rozpoznając odwołania od decyzji Prezydenta powinno zważyć, że nawet bliskie sąsiedztwo nieruchomości z terenem planowanej zabudowy nie przesądza automatycznie o posiadaniu przez jego dysponenta prawnego statusu strony postępowania. W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, która w zaskarżonej decyzji nie została choćby w minimalnym stopniu wyeksponowana.

Z wyżej wyłożonych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151a § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania przed WSA orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmując nimi kwotę należnego wpisu w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika strony skarżącej przy uwzględnieniu włożonego w wyjaśnienie tej sprawy nakładu pracy radcy prawnego - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).