II SA/Rz 59/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwów Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", A. R. i J. R., D. W. i S. W., M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej M. S. kwoty 100 zł /słownie: stu złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu; IV. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej A. R. kwoty 1000 zł /słownie: tysiąca złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu.

Przedmiotem sprzeciwów: Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w [...], M. i J. S., D. i S. W., A. i J. R., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwów od powyższej decyzji przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku J. S. (inwestor), organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) - ustalił dla inwestora warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym oraz stanowiskami postojowymi na terenie, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr 162/10, 163/14 obr. [....] przy ul. [...] w [...]" w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do niniejszej decyzji.

Następnie organ I instancji streścił przebieg postępowania oraz odniósł się do składanych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń do wniosku inwestora. W szczególności organ stwierdził, że jedynie wysokość budynku może być przedmiotem rozważań na etapie decyzji o warunkach zabudowy, natomiast pozostałe uwagi, nie mogą być przedmiotem rozważań w toku ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji zauważył również, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (studium) nie jest aktem prawa miejscowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której rolą jest wytyczenie podstawowego kształtu projektowanej zabudowy na zasadach przewidzianych w tej ustawie oraz zasad ochrony interesów innych osób (osób trzecich), jak stanowi art. 54 pkt 2 lit d ustawy. Natomiast poruszane przez strony postępowania kwestie będą przedmiotem rozważania organu wydającego pozwolenie na budowę, o ile inwestor z takim wnioskiem się zwróci.

Odnosząc się do wysokości zamierzonej inwestycji, która według Spółdzielni nie powinna przekraczać wysokości budynków zlokalizowanych na działce nr 168/4 obr. [...] organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. z sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "rozporządzenie"), geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym występują co najmniej trzy budynki, których wysokość w kalenicy wynosi 17,00 m (budynki wielorodzinne: nowopowstający budynek na działce nr 162/7, budynek nr 23 na działce nr 166/1, oraz budynek nr 25 na działkach nr 165/4, 167/4).

Organ I instancji wyjaśnił, że w decyzji o warunkach zabudowy organ stwierdza jedynie czy w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. W decyzji o warunkach zabudowy organ ustala wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z odpowiednimi przepisami określonymi w u.p.z.p. oraz w ww. rozporządzeniu i według tych przepisów wyznacza funkcję, gabaryty (szerokość, wysokość), formę architektoniczną, w tym np. rodzaj, kształt, spadki dachu, ukształtowanie bryły oraz intensywność wykorzystania terenu i linię zabudowy w oparciu o przeprowadzoną zgodnie z w/w przepisami analizę sąsiedniej zabudowy, jako jej kontynuację, określając warunki jakie wnioskowana inwestycja musi spełnić by zachowany był ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. Ponieważ wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, oraz w zakresie uzbrojenia terenu i istnienia dostępu do drogi publicznej, organ musiał ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Organ I instancji podał, że zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., która wykazała zgodność planowanego zamierzenia z tym przepisem. W szczególności: teren wskazany przez inwestora jest położony na obszarach istniejącej zabudowy o funkcji mieszkaniowej. W obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane obiektami kubaturowymi, w sposób, który pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.); teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ulicy [...], a także z drogi wewnętrznej ul. [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.); istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.); teren inwestycji jest położony w granicach administracyjnych miasta Rzeszowa i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.); inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Na podstawie przeprowadzonej analizy organ ustalił, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ, ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a decyzji), w szczególności poprzez: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanego obiektu, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach rozporządzenia oraz analizując przedstawioną przez inwestora koncepcję planowanej inwestycji. Natomiast wniosek inwestora o uwzględnienie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika miejsc parkingowych o wartości 1,4/mieszkanie nie miał wpływu na dokonane uzgodnienia.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w [...], S. W., D. W., J. R., D. O. wnieśli jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji, w których podnieśli zarzuty naruszenia:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 9 i art. 59 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr 162/10 i 163/14 sprzecznej i nieuwzględniającej zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...];

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez określenie w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych dla samochodów w sposób sprzeczny z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja o warunkach zabudowy określa min. 1,4 miejsc postojowych na lokal mieszkalny, analiza ustala min. 1,6 miejsc postojowych na lokal mieszkalny), co czyni wydaną decyzję niewykonalną;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez dowolne a nie uzasadnione przekonującymi przesłankami odstępstwo od ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia poprzez ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem w sposób sprzeczny z warunkami ww. rozporządzenia;

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działce objętej wnioskiem w sposób sprzeczny z warunkami ww. rozporządzenia;

6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie geometrii dachu na działce objętej wnioskiem w sposób sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ww. rozporządzenia;

7) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która posługuje się niedookreślonymi zwrotami typu "około",

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcia sprzecznego z osnową decyzji (w zakresie ustalenia liczby miejsc postojowych);

2) art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ skąd wynikają odstępstwa od zasad ustalania parametrów dla nowej zabudowy (w stosunku do zasad określonych w rozporządzeniu) oraz brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie - w ramach dokonanego odstępstwa - przyjęto i wyliczono takie a nie inne wartości dla planowanej inwestycji (m.in. w zakresie szerokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy);

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.

Natomiast A. R. w swoim odwołaniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do należytego załatwienia sprawy, dokonanie nieprawidłowej oceny zalegającej w aktach sprawy analizy urbanistycznej, co skutkowało wydaniem pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy pozytywna decyzja na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne inwestora nie mogła zostać wydana, w związku z:

2) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy w części tekstowej analizy urbanistycznej wskazano działki nieistniejące, jak również nie wzięto pod uwagę działek, których parametry zabudowy powinny zostać uwzględnione w analizie urbanistycznej, co skutkowało błędnym wyznaczeniem parametrów nowej zabudowy,

3) § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia,

4) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia,

5) § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia,

6) wydanie decyzji w sytuacji, gdy z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a to przesłanki istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego jako wystarczającego,

7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie, co uniemożliwiło stronie poznanie przesłanek jakimi kierował się organ ustalając warunki zabudowy dla inwestora.

Po rozpoznaniu odwołań organ odwoławczy decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 523/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że jakkolwiek rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej sąd ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże - zgodnie z treścią art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym zakresem zaskarżenia oraz podniesionymi zarzutami i wnioskami, co oznacza, że uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia i poza granicami zaskarżenia.

Sąd podkreślił, że wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 64e p.p.s.a. kontrola legalności decyzji kasatoryjnej obejmuje nie tylko ocenę zachowania przesłanek jej wydania (art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.), lecz także badanie i ocenę wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wskazania okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), oraz kompetencji do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą zostać zastosowane w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.). Naruszenie art. 138 § 2a k.p.a. ma miejsce także wtedy, gdy organ odwoławczy - uprzedzając rozważania i oceny prawne organu pierwszej instancji lub je uzupełniając - wyraża pogląd interpretacyjny lub oceny prawne, które w ocenie sądu administracyjnego są błędne i które z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji. Stwierdzenie naruszenia art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. lub art. 138 § 2a k.p.a. stanowi zatem podstawę do uwzględnienia sprzeciwu przez uchylenie decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy organowi odwoławczemu celem skorygowania błędnych wskazań proceduralnych lub wytycznych interpretacyjnych. Tylko takie podejście stanowi gwarancję zapewnienia stronie skarżącej efektywnej ochrony prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez eliminację naruszeń prawa na jak najwcześniejszym etapie kontroli legalnościowej oraz służy przyśpieszeniu osiągnięcia pośredniego celu zaskarżenia, to jest uzyskania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że dokonana przez organ odwoławczy wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest błędna, a ustalona na potrzeby rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ocena prawna nie może być wiążąca dla organu I instancji. Przede wszystkim nie znajduje uzasadnienia pogląd, że postanowienia studium nie mają żadnego znaczenia prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy oparł się w tym zakresie na jednostkowym wyroku NSA z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1821/17, w którym zagadnienie wpływu treści studium na ustalenie przeznaczenia terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków pojawiło się na marginesie rozważań oraz nie zostało właściwie zgłębione. Zagadnienie to zostało natomiast prawidłowo rozważone i ocenione w ciągle aktualnym wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08. NSA trafnie stwierdził w powyższym orzeczeniu, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. "Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy". Należy zatem przyjąć, że studium gminne jako akt polityki przestrzennej gminy jest w określonych granicach pośrednio wiążące także postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla terenów objętych obszarem studium. Organy gminy nie mogą bowiem podważać wiążących aktów wewnętrznych, które zawierają jednostronnie wiążące, precyzyjne i jasno określone unormowania, także w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydawania aktów stosowania prawa względem podmiotów zewnętrznych (np. decyzji administracyjnych). Jeżeli więc istnieje merytoryczny lub funkcjonalny związek lub zależność pomiędzy treścią aktu wewnętrznego a wydawaną decyzją administracyjną, to właściwy organ nie jest uprawniony do dowolnego lub swobodnego kształtowania treści decyzji w sposób sprzeczny z tym aktem. O ile bowiem adresat decyzji jako podmiot zewnętrzny względem organu nie jest związany aktem polityki gminnej, o tyle organy gminy są związane tymi aktami co najmniej pośrednio (lub nawet bezpośrednio - art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że nie mogą podejmować działań (także kompetencyjnych), które stanowią zaprzeczenie aktów kształtowania i realizacji polityki gminnej, np. polityki przestrzennej w gminie.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za spójne i prawidłowe kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej ponoszą wszystkie organy gminy, a nie tylko gminny organ stanowiący. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktami konkretyzującymi założenia i zasady gminnej polityki przestrzennej są decyzje o warunkach zabudowy. Decyzje te przede wszystkim w zakresie ustalania przeznaczenia terenu objętego studium nie mogą być sprzeczne z postanowieniami studium. Stan sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami studium w zakresie ustaleń przeznaczenia określonych obszarów jest stanem naruszającym nie tylko spójność polityki przestrzennej gminy i porządek zgodności jej aktów, lecz także jest stanem naruszającym obiektywny porządek prawny. Organ wykonawczy gminy ustalając przeznaczenie danego terenu w sposób sprzeczny z jednoznaczną i precyzyjną treścią studium narusza nie tylko ustawową zasadę spójności kształtowania i realizacji polityki przestrzennej, lecz także narusza konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa i prawa.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy oraz błędnych wytycznych interpretacyjnych organu odwoławczego, Sąd stwierdził, że nie do pogodzenia ze wskazanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi jest sytuacja, w której dla objętych wnioskiem inwestycyjnym działek nr 162/10 i 163/14 w decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., ustalono, że działki te są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Sądu tego rodzaju sprzeczność treściowa przeznaczenia studialnego i decyzyjnego narusza prawo, wprowadzając niedopuszczalną niespójność w zakresie kształtowania i realizacji polityki przestrzennej gminy. Bez zmiany studium decyzja o warunkach zabudowy nie może jednostkowo modyfikować tego rodzaju aktu polityki przestrzennej gminy.

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 523/20 Sąd odmówił wykładni ww. wyroku.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

Dalej organ odwoławczy podał, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w przypadku, gdy teren objęty wnioskiem nie leży w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki nr ew. 162/10 i 163/14 nie leżą w granicach żadnego planu miejscowego. Jak zaś wynika z analizy urbanistycznej, planowana inwestycja położona jest w obszarze przeznaczonym przez Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalone Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W poprzedniej decyzji organ odwoławczy twierdził, że chybiony jest zarzut odwołań o niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami studium. W niniejszej decyzji - na skutek związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 523/20 z dnia 7 lipca 2020 r., organ stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia pogląd, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminu (studium) nie mają żadnego znaczenia prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jeżeli chodzi o inne zagadnienia, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza urbanistyczna planowanego przedsięwzięcia winna wykazać kontynuację funkcji co oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Wobec ustalenia, że w obszarze analizowanym sąsiednia zabudowa to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, nie ma wątpliwości co do spełnienia warunku kontynuacji funkcji określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ww. przepis stanowi także warunek w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie organu odwoławczego spełniony przez organ I instancji został także warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jest to warunek nakazujący posiadanie dostępu do drogi publicznej. Dostęp taki istnieje, gdyż teren wnioskowanej inwestycji dostępny jest bezpośrednio z drogi publicznej ul. [...] ; art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowi zaś, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że warunkiem określonym w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest istnienie lub odpowiednie zaprojektowanie uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, z uwzględnieniem ust. 5. Natomiast art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W niniejszej sprawie inwestor wskazał na istnienie takiego uzbrojenia terenu dostarczając w tym zakresie organowi pierwszej instancji właściwe dokumenty. W związku z powyższym organ I instancji słusznie stwierdził, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu A. R., że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że brak wyjaśnienia czy teren planowanej inwestycji ma zapewnioną możliwość przyłączenia do sieci telekomunikacyjnej nie ma wpływu na ustalenie co do spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wspomniany w odwołaniu przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nawiązujący do § 56 tegoż rozporządzenia dotyczącego wyposażenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku zamieszkania zbiorowego i budynku użyteczności publicznej w instalację telekomunikacyjną, nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Spełnienie spełnienia tych regulacji będzie przedmiotem postępowania przez organem architektoniczno - budowlanym w postępowaniu sprawie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji odnośnie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Organ odwoławczy stwierdził, że w ramach analizy urbanistycznej organ I instancji ustalił dane służące do określenia wymaganych przez przepisy prawa parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w myśl ust. 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ I instancji ustalił linię zabudowy stwierdzając: "W przedmiotowej sprawie obowiązującą linię zabudowy należy wyznaczyć wzdłuż drogi gminnej ulicy [...] jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy w nawiązaniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr 8d) znajdującego się na sąsiedniej działce nr 161/8 obr. [...], a także wzdłuż drogi wewnętrznej ulicy [...] w nawiązaniu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego (nr 15) znajdującego się na sąsiedniej działce nr 168/4 obr. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym". Linie zabudowy zostały wrysowane i w załączniku graficznym do analizy urbanistycznej i w załączniku graficznym do decyzji. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wypowiedział się co do linii zabudowy w treści samej decyzji, co czyni ja niepełną. Dokonując zaś oceny ustalonych linii w załącznikach graficznych i analizie urbanistycznej organ stwierdził, że ustalenia te są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, tj. § 4 rozporządzenia. Określoną w § 4 ust. 1 rozporządzenia zasadę, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - stosować można tylko wtedy, gdy linia ta jest jednolita. W przypadku zaś gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok - zastosowanie znajdzie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Stosownie zaś do tego przepisu obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Skoro po stronie ul. [...] linia zabudowy przebiega tworząc uskok, wziąć należało pod uwagę budynki na działkach nr 161/8 oraz 168/4 i ustalić, który z nich znajduje się w odległości większej od pasa drogowego. Analiza taka wskazuje, że w dalszej odległości od pasa drogowego znajduje się budynek nr 21 na działce nr ew. 168/4, a więc to on powinien być podstawą do wyznaczenia linii nowej zabudowy, a nie budynek na działce nr 161/8. Organ I instancji linię tę od strony ul. [...] ustalił więc w sposób nieprawidłowy. Zdaniem organu odwoławczego, podobnie jest z linią ustaloną od strony ul. [...]. W tym przypadku, także istnieje uskok co do linii zabudowy; organ wskazał linie zabudowy ustalając ją na podstawie usytuowania budynku nr 15 na działce nr 168/4, podczas gdy dalej od pasa drogowego jest usytuowany budynek nr 8a na działce nr 161/11 i to on powinien stanowić podstawę do ustalenia linii nowej zabudowy. Ponadto organ I instancji nawet nie usiłował stosować w niniejszej sprawie rozwiązania przewidzianego przez § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczającego inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej/ przy merytorycznym - właściwym i pełnym uzasadnieniu rozwiązania wyjątkowego. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie do ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji przeprowadził analizę intensywności wykorzystania terenu, biorąc pod uwagę kształtowanie się tego wskaźnika na sąsiednich działkach, stwierdzając, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi od około 7,30 % do około 73,79 %; ustalając średni wskaźnik jako 40,54% liczony jako: (7,30+73,79):2, czyli średnia z wartości minimalnej i maksymalnej. Zdaniem organu odwoławczego przyjęty sposób ustalenia średniej wielkości zniekształca wynik; właściwym sposobem jest ustalenie średniej arytmetycznej opartej na ustalonych wskaźnikach na wszystkich badanych działkach (zgodnie z analizą urbanistyczną - 11 liczb). Średnia wartość uzyskana w taki sposób z danych zamieszczonych w analizie urbanistycznej to 30,44%, a więc znacznie mniej niż przyjął to organ I instancji. Organ zauważył ponadto, że organ I instancji dokonał nieprawidłowego wyboru działek do obliczenia powyższej średniej, pomijając niektóre z nich, jak np. działki nr 177/2, 180 oraz ujmując nieistniejącą w obszarze zabudowanym działkę nr 156/4. W świetle powyższego ustalenie wskaźnika jako "od 32,17% do 48,25%" w decyzji jest błędne. Organ odwoławczy przyznał rację zarzutowi A.R. o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia co do przyjętej wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Nie jest jednak prawdą, że ustalenie tego wskaźnika nie jest obowiązkowe. Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie m. in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizy, co tym bardziej wskazuje na potrzebę właściwego uzasadnienia przyjętej wartości. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynoszą - od

7 m (budynek mieszkalny na działce nr 161/8) do

70 m (budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr 166/1 i 164/2), tak więc średnia szerokość elewacji wynosi

38,5 m. Organ odwoławczy stwierdził, że podana wartość

38,5 m nie jest średnią wartością w zakresie szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym: jest to średnia dwóch liczb: 7 i 70; aby uzyskać średnią średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym należało ustalić kształtowanie się parametru na wszystkich działkach objętych analizą i obliczyć ich średnią arytmetyczną. Takich ustaleń organ I instancji nie poczynił. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; w sytuacji gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Natomiast na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. W ocenie organu odwoławczego, analiza tego parametru zamieszczona przez organ I instancji jest całkowicie błędna. Organ ten stwierdził, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej, ich gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wynosi od

6 m (budynek mieszkalny jednorodzinny nr 17 na działce nr 186/3) do

15,20 m (wysokość budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 162/7 zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę(...). W dalszej części organ I instancji stwierdził, że wobec powyższego uznać można, że proponowane przez inwestora gabaryty wysokość budynku (do 17 m) nie przekraczają parametrów zabudowy w analizowanym terenie czyli skala wnioskowanego obiektu nie odbiega drastycznie od skali istniejącej zabudowy. W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji łamią w sposób szczególny zasady ustalania wskazanego parametru wynikające z § 7 rozporządzenia. Przede wszystkim organ nie ustalił danych wymaganych przez § 7 ust. 1 rozporządzenia, tj., jak kształtuje się parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, czyli nr 161/8 i 168/4. Co do działek sąsiednich w rozumieniu § 7 ust. 1 rozporządzenia organ odwoławczy przytoczył wyrok WSA w Opolu z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 391/19. Zdaniem organu, dopiero ustalenie, że omawiana wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, nakazuje przyjęcie jej średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. Takiej średniej, opartej na ustaleniach dotyczących wszystkich działek zabudowanych, organ I instancji także nie ustalił. Należy uznać, że przyjęta w decyzji wysokość nie znajduje oparcia w żadnych ustaleniach poczynionych przez organ; jest ona pochodną zamierzeń wyrażonych przez inwestora. Stwierdzenie przez organ I instancji, że proponowane przez inwestora gabaryty wysokość budynku (do 17 m) nie przekraczają parametrów zabudowy w analizowanym terenie, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że najwyższy budynek w obszarze analizowanym ma 15,20 m wysokości (chodzi o górną krawędź elewacji frontowej) jest niezgodne z rzeczywistością. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przepisie tym zamiast regulacji dopuszczającej odmienne określenie danego parametru (jak w § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia) zastosowano formułę ustalania parametrów "odpowiednio" do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Użycie określenia "odpowiednio" oznacza, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami, dyktowanymi także w niektórych przypadkach treścią wniosku inwestora bądź specyfiką badanego terenu. Organ odwoławczy za niezgodne z § 8 rozporządzenia uznał ustalenie: "układ połaci dachowych: płaski, dwuspadowy, wielospadowy" w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajdują się tylko dachy dwuspadowe i wielospadowe, a nie ma dachów płaskich. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie zawarte w analizie urbanistycznej jest niedopuszczalne, gdyż zabudowa poza granicami obszaru analizowanego nie może stanowić podstawy do uzasadnienia przyjętych rozwiązań; uzasadnieniem takim może być jedynie zabudowa objęta granicami obszaru analizowanego. Podany w analizie urbanistycznej wyrok dotyczy odmiennego stanu faktycznego; ochrona prawa własności nie może być uzasadnieniem przyjmowania rozwiązań sprzecznych z wprost sformułowanym przepisem prawa. Organ odwoławczy zwrócił natomiast uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1152/19. Odnośnie ustalenia wysokości kalenic głównych organ odwoławczy wniósł uwagę analogiczną jak przy badaniu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, tj. braku ustalenia jak kształtuje się ten parametr w obszarze analizowanym; podanie jedynie wartości minimalnej i maksymalnej jest niewystarczające. Ustosunkowując się do zarzutu odwołań dotyczącego określenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych dla samochodów w sposób sprzeczny z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ odwoławczy stwierdził, że określenie obowiązku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w ilości 1,4 miejsc postojowych (w tym garaże) na lokal mieszkalny, stoi w sprzeczności z ustaleniami analizy urbanistycznej, w której organ I instancji ustalił, że zapewnić należy odpowiednia ilość miejsc postojowych w ilości 1,6 miejsc postojowych (w tym garaże) na lokal mieszkalny. Oczywista sprzeczność w ramach decyzji (zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji) czyni ją niewykonalną i sama w sonie nakazuje jej usunięcie z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów niewłaściwego użycia przez organ I instancji wielkości określonych "około", organ odwoławczy zauważył, że wielkości określone w decyzji jako warunki do spełnienia (np. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, wysokości i szerokości) są określone w formie widełek, co jest dopuszczalne; organ nie używa tu wielkości określanych jako "około". Wielkości niedokładne są podane w analizie urbanistycznej w zakresie ustaleń w przedmiocie kształtowania się zabudowy w obszarem analizowanym. Takie podanie wielkości może mieć miejsce wyjątkowo, np. co do kąta nachylenia połaci dachowych, jednakże wielkości wprost odczytywane z właściwych map bądź możliwie do uchwycenia w terenie bez większych trudności, jak np. szerokość elewacji, wysokości budynków, winny być podane jednoznacznie. Organ odwoławczy wskazał również na naruszenie przez organ I instancji art. 40 § 2 zd. 2, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest konieczne z uwagi na to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem powołanych powyżej przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi organu odwoławczego dotyczące prawidłowego ustalenia parametrów planowanej inwestycji, w efekcie czego w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy, wyda decyzję spełniającą wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą w [...], M. i J. S., D. i S. W., A. i J. R. wnieśli jednobrzmiące sprzeciwy od ww. decyzji organu odwoławczego podnosząc zarzuty naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniach sprzeciwów skarżący stwierdzili, że organ odwoławczy był związany oceną prawną wynikającą z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SA/Rz 523/20 na podstawie art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Skutkiem takiego związania jest zakaz formułowania przez organ nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem i organ zobowiązany był do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W konkretnej sprawie administracyjnej organ jest związany wykładnią dokonaną przez sąd, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych w innych sprawach. Związanie oceną prawną na mocy art. 153 p.p.s.a. obejmuje również zakaz podważania wyrażonego przez sąd poglądu w sposób pośredni, umniejszania go i kwestionowania w dalszym toku postępowania.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy podjął niedopuszczalne próby podważenia w/w oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. Działania w tym zakresie sprowadzały się do wykorzystania instytucji wniosku o wykładnię orzeczenia w ramach której organ usiłował wywrzeć presję na Sąd, aby w tym trybie odstąpił od zawartej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej. Natomiast Sąd w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2020 r. ocenił działania organu odwoławczego w postaci złożenia wniosku o wykładnię wyroku jako przejaw nadużycia praw procesowych organu odwoławczego i niedopuszczalną próbę doprowadzenia do zmiany treści prawomocnego wyroku i zawartej w nim oceny prawnej. Skarżący stwierdzili, że niezrozumiały pozostaje upór organu odwoławczego w podważaniu i kwestionowaniu oceny prawej wyrażonej przez Sąd. Istota związania z art. 153 p.p.s.a. ma charakter szerszy, czego zdaje się nie dostrzegać organ, który nie może podważać, umniejszać, kwestionować, czy kontestować wiążącej go oceny prawnej, nawet jeśli się z nią nie zgadza. Ocena prawna objęta związaniem winna zostać zaadoptowana przy ponownym wydawaniu decyzji w sposób jednoznaczny, bez sugestii wskazujących na jej błędny charakter, czy nieprawidłowość. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji czyni wyraźne sugestie, że nieprawidłowa pozostaje ocena prawna Sądu w zakresie wpływu ustaleń studium przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wskazuje na to konstrukcja uzasadnienia decyzji, gdzie nacisk położony jest na wywody i orzeczenia podważające zasadność oceny prawnej dokonanej przez Sąd. Organ odwoławczy co prawda zdaje się wyrażać w decyzji pogląd zgodny z poglądem Sądu, ale czyni to w sposób niedopuszczalny w formie nie własnego stanowiska ale cytatu z uzasadnienia wyroku. Natomiast organ odwoławczy winien zaadoptować pogląd prawny jako własne stanowisko i wyrazić go jednoznacznie i analogicznie jak pozostałe stanowiska objęte wydawaną decyzją. Ma to znaczenie w zakresie związania organu I instancji stanowiskiem wyrażonym przez organ odwoławczy. W ocenie skarżących organ odwoławczy poprzez pośrednie kwestionowanie, podważanie poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd i wyrażenie w skarżonej decyzji swego stanowiska objętego związaniem za pomocą cytatu - naruszył art. 153 p.p.s.a. Skarżący stwierdzili, że organ odwoławczy nie potrafił zachować umiaru i zachować się adekwatnie do swojej pozycji ustrojowej w stosunku do Sądu. Niedopuszczalnym jest bowiem, aby organ odwoławczy kwestionował pogląd prawny wyrażony w prawomocnym wyroku zapadłym na skutek środka odwoławczego wniesionego od decyzji. Organ winien kształtować kulturę prawną i dbać o autorytet wymiaru sprawiedliwości, co oznacza powstrzymywanie się od wszelkich działań podważających prawidłowość wyroków sądowych, którymi pozostaje związany.

W odpowiedzi na sprzeciwy, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciwy jako oczywiście uzasadnione podlegały uwzględnieniu.

Ocena zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – niezależnie od treści art. 64e p.p.s.a. – musi uwzględniać treść art. 170 w zw. z art. 153 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie w dniu 7 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 523/20 został wydany prawomocny wyrok uwzględniający sprzeciw przez uchylenie decyzji kasatoryjnej. Ponieważ Sąd nie był związany granicami sprzeciwu (art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.), a jednocześnie zgodnie z art. 141 § 4 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. miał obowiązek dokonania oceny podniesionych w nim zarzutów, dlatego dokonanie kwalifikacji legalności oceny materialnoprawnej dokonanej przez organ odwoławczy i kwestionowanej przez stronę wnoszącą sprzeciw było obowiązkiem Sądu. Jakkolwiek więc odczytywany tylko w płaszczyźnie językowej przepis art. 64e p.p.s.a. zdaje się sugerować, że sąd ocenia "jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" k.p.a., to jednak ograniczenie się jedynie do wykładni językowej tego przepisu prowadziłoby do rażąco wadliwych w płaszczyźnie systemowej i aksjologicznej konsekwencji. Ocena organu odwoławczego wyrażona w zaskarżonej decyzji okazała się wadliwa, co spowodowało konieczność jej zastąpienia przez ocenę prawną Sądu, w celu zapobieżenia utrwaleniu się błędnej interpretacji organu w toku dalszego postępowania (por. art. 135 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.).

W powyższym prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. Sąd – orzekając w granicach sprawy, której dotyczą nowe sprzeciwy – wyraził bardzo istotne oceny prawne, które niezależnie od ilości dalszych toków instancji administracyjnych, pozostają wiążące aż do końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy.

Po pierwsze, Sąd ten stwierdził, że wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 64e p.p.s.a. kontrola legalności decyzji kasatoryjnej obejmuje nie tylko ocenę zachowania przesłanek jej wydania (art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.), lecz także badanie i ocenę wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wskazania okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), oraz kompetencji do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą zostać zastosowane w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.). Naruszenie art. art. 138 § 2a k.p.a. ma miejsce także wtedy, gdy organ odwoławczy – uprzedzając rozważania i oceny prawne organu pierwszej instancji lub je uzupełniając – wyraża pogląd interpretacyjny lub oceny prawne, które w ocenie sądu administracyjnego są błędne i które z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji. Stwierdzenie naruszenia art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. lub art. 138 § 2a k.p.a. stanowi zatem podstawę do uwzględnienia sprzeciwu przez uchylenie decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy organowi odwoławczemu celem skorygowania błędnych wskazań proceduralnych lub wytycznych interpretacyjnych. Tylko takie podejście stanowi gwarancję zapewnienia stronie skarżącej efektywnej ochrony prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez eliminację naruszeń prawa na jak najwcześniejszym etapie kontroli legalnościowej oraz służy przyśpieszeniu osiągnięcia pośredniego celu zaskarżenia, to jest uzyskania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Po drugie, Sąd ten wyraził wiążącą w przedmiotowej sprawie ocenę, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Orzekający w tej sprawie Sąd zajął stanowisko, że studium gminne jako akt polityki przestrzennej gminy jest w określonych granicach pośrednio wiążące także postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla terenów objętych obszarem studium. Organy gminy nie mogą bowiem podważać wiążących aktów wewnętrznych, które zawierają jednostronnie wiążące, precyzyjne i jasno określone unormowania, także w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydawania aktów stosowania prawa względem podmiotów zewnętrznych (np. decyzji administracyjnych). Jeżeli więc istnieje merytoryczny lub funkcjonalny związek lub zależność pomiędzy treścią aktu wewnętrznego a wydawaną decyzją administracyjną, to właściwy organ nie jest uprawniony do dowolnego lub swobodnego kształtowania treści decyzji w sposób sprzeczny z tym aktem. O ile bowiem adresat decyzji jako podmiot zewnętrzny względem organu nie jest związany aktem polityki gminnej, o tyle organy gminy są związane tymi aktami co najmniej pośrednio (lub nawet bezpośrednio – zob. np. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że nie mogą podejmować działań (także kompetencyjnych), które stanowią zaprzeczenie aktów kształtowania i realizacji polityki gminnej, np. polityki przestrzennej w gminie. Sąd podkreślił następnie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za spójne i prawidłowe kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej ponoszą wszystkie organy gminy, a nie tylko gminny organ stanowiący. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktami konkretyzującymi założenia i zasady gminnej polityki przestrzennej są decyzje o warunkach zabudowy. Decyzje te przede wszystkim w zakresie ustalania przeznaczenia terenu objętego studium nie mogą być sprzeczne z postanowieniami studium. Stan sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami studium w zakresie ustaleń przeznaczenia określonych obszarów jest stanem naruszającym nie tylko spójność polityki przestrzennej gminy i porządek zgodności jej aktów, lecz także jest stanem naruszającym obiektywny porządek prawny. Organ wykonawczy gminy ustalając przeznaczenie danego terenu w sposób sprzeczny z jednoznaczną i precyzyjną treścią studium narusza nie tylko ustawową zasadę spójności kształtowania i realizacji polityki przestrzennej, lecz także narusza konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa i prawa.

Po trzecie, w sprawie o sygn. II SA/Rz 523/20 Sąd, dokonując powiązania ogólnych ocen prawnych ze stanem faktycznym sprawy, doszedł do wiążącego w toku dalszego postępowania wniosku, że "nie do pogodzenia ze wskazanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi jest sytuacja, w której dla objętych wnioskiem inwestycyjnym działek nr 162/10 i 163/14 w decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., ustalono, że działki te są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tego rodzaju sprzeczność treściowa przeznaczenia studialnego i decyzyjnego narusza prawo, wprowadzając niedopuszczalną niespójność w zakresie kształtowania i realizacji polityki przestrzennej gminy. Bez zmiany studium decyzja o warunkach zabudowy nie może jednostkowo modyfikować tego rodzaju aktu polityki przestrzennej gminy.".

Powyższa ocena prawna (interpretacyjna i subsumpcyjna) powinna była zostać na podstawie art. 170 w zw. z art. 153 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. bezwzględnie zastosowana przez organ odwoławczy orzekający ponownie w sprawie. Zastosowanie tej oceny powinno doprowadzić do zastosowania przez organ odwoławczy merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wniosku inwestora przewidującego na terenie objętym działkami nr 162/10 i 163/14 zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem Sąd prawomocnie już przesądził, że dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego jest zbędne w sytuacji, gdy zasadnicza przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została spełniona, a organ odwoławczy wadliwe zastosował kompetencję z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a k.p.a., formułując błędne wytyczne materialnoprawne i błędnie uchylając zaskarżoną decyzję oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się natomiast do zagadnienia braku formalnego uczestnictwa w postępowaniu sądowym inwestora, który jako wnioskodawca jest beneficjentem decyzji organu pierwszej instancji, to – niezależnie od oceny zasadności regulacji normatywnej w tym zakresie (zob. art. 64b § 3 w zw. z art. 33 p.p.s.a.) – Sąd stwierdza, że pismem organu odwoławczego z dnia 16 października 2020 r. wszystkie strony postępowania administracyjnego (w tym inwestor) zostały zawiadomione o wydaniu wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (1 grudnia 2020 r.), co oznacza, że co najmniej do tego dnia inwestor mógł przedstawić swoje stanowisko w sprawie organowi odwoławczemu. Stanowisko to zostałoby następnie poddane ocenie przez Sąd w przedmiotowej sprawie. Nie można było ponadto wykluczyć możliwości złożenia przez inwestora do akt niniejszej sprawy sądowej pisma przedstawiającego jego stanowisko prawne.

Aktualność oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. została ostatecznie i prawomocnie potwierdzona w prawomocnym postanowieniu WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2020 r., w którym odmówiono wykładni powyższego wyroku. W obszernym uzasadnieniu ww. postanowienia Sąd stwierdził, że:

1) "Wniosek o wykładnię jako oczywiście bezzasadny i pozorny podlega oddaleniu.".

2) "Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że złożenie powyższego wniosku stanowi przejaw nadużycia praw procesowych organu odwoławczego jako strony postępowania sądowego, albowiem pozostaje w jawnej opozycji do treści, celu i funkcji kompetencji procesowej przewidzianej w art. 158 p.p.s.a. Działanie wnioskującego organu zmierza bowiem do oczywistego podważenia i negowania związania treścią wynikającej z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania (art. 170 w zw. z art. 153 i w zw. z art. 151a § 3 i art. 151a § 1 p.p.s.a.). Treść ta bowiem, jak wskazuje uzasadnienie wniosku o wykładnię wyroku, jest całkowicie zrozumiała i oczywista dla organu odwoławczego, jednak organ ten bezprawnie kwestionuje kompetencję Sądu do jej sformułowania. Jakkolwiek organ ten wskazał w końcowej części wniosku, że nawet prawomocne orzeczenie może zostać poddane weryfikacji, to jednak twierdzenia i oceny w tym zakresie są nie tylko błędne, lecz także niedopuszczalne. Jeśli wnioskujący organ zapoznałby się z treścią art. 172 p.p.s.a., to stwierdziłby, że podstawy unieważnienia wyroku (związane z niedopuszczalnością orzekania sądu administracyjnego i obowiązkiem odrzucenia sprzeciwu) nie mogą być oczywiście spełnione, natomiast instytucja stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 285a i n. p.p.s.a.) wymaga – zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami nauki prawa – nie tylko wykazania rażącej i oczywistej obrazy przepisów prawa, lecz także co najmniej uprawdopodobnienia, że przez wydanie tego rodzaju orzeczenia bezpośrednio została wyrządzona określona i wymierna szkoda."

3) "Zawarta w końcowej części wniosku zapowiedź uruchomienia trybów unieważnienia prawomocnego orzeczenia lub stwierdzenia niezgodności z prawem tego rodzaju orzeczenia nie tylko opiera się nieznajomości treści regulacji prawnej i jej rozumienia w judykaturze i nauce prawa, lecz przede wszystkim stanowi niedopuszczalną próbę wywarcia nacisku na Sąd w celu zmiany treści prawomocnego wyroku i zawartej w nim oceny prawnej w postępowaniu, które – co powinno być wiadome Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [....] i jego Prezesowi – nie jest do tego przeznaczone. Takie zachowania mogą być oceniane nie tylko na płaszczyźnie bezzasadności złożonego wniosku, lecz także odpowiedzialności prawnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i jego Prezesa.".

4) "W związku z powyższym, niezależnie od oddalenia przedmiotowego wniosku o wykładnię prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 523/20, Sąd ten jest co najmniej zobowiązany do rozważenia możliwości wykonania kompetencji przewidzianej w art. 155 p.p.s.a. i poinformowania Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej lub Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zob. art. 3a ust. 1-2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych) o istotnym i rażącym naruszeniu prawa w zakresie art. 170 w zw. z art. 153 i w zw. z art. 151a § 1 i 3 p.p.s.a., stwierdzonym w toku rozpoznania wniosku organu o wykładnię prawomocnego wyroku.".

5) "W przedmiotowej sprawie treść sentencji wyroku oraz wyrażona w jego uzasadnieniu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są jasne, jednoznaczne i pełne, nie pozostawiając miejsca na istnienie jakichkolwiek racjonalnych i obiektywnie weryfikowalnych wątpliwości interpretacyjnych. Potwierdza to zresztą sam organ odwoławczy, który w uzasadnieniu wniosku przyznaje, że prawidłowo odczytał treść stanowiska Sądu, jednak uważa, że Sąd ten nie był uprawniony do formułowania tego rodzaju ocen prawnych lub wskazań co do dalszego postępowania. Organ ten, jak już wskazano, zmierza zatem do zmiany stanowiska Sądu zawartego w prawomocnym wyroku, wykorzystując do tego w sposób niedopuszczalny instytucję wykładni wyroku (art. 158 p.p.s.a.) i podejmując próbę rażącego naruszenia art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. W szczególności stwierdzenie organu, że wyrażony przez Sąd pogląd na temat zakresu związania treścią studium w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest "całkowicie błędny" i "sprzeczny z orzecznictwem sadów administracyjnych", nie mogło zostać sformułowane we wniosku o wykładnię prawomocnego orzeczenia. Wątpliwy i nieprzekonujący jest ponadto pogląd organu, że "wyrok NSA z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK1821/17 przedstawia właściwą i przyjętą linię orzeczniczą.".

6) "Niezależnie od wykazania oczywistej bezzasadności (w istocie niedopuszczalności) złożonego wniosku, Sąd uznał za stosowne, aby w całej rozciągłości potwierdzić prawidłowość i zasadność ocen prawnych i wskazań proceduralnych wyrażonych w jego prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 523/20.".

7) "(...) Sąd przypomina organowi, że w przeciwieństwie do niego jest organem odrębnej i niezależnej władzy sądowniczej, a orzekający w jego imieniu sędzia podlega jedynie Konstytucji i ustawom. O ile więc członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych są jedynie zawisłymi pracownikami organów administracji rządowej, podlegających nadzorowi ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz Prezesowi Rady Ministrów, o tyle sędzia orzekający jako sąd administracyjny jest niezawisły i przysługuje mu konstytucyjnie i ustawowo gwarantowana niezależność, także względem innych składów orzekających sądów. W tym zakresie Sąd wydający wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 523/20 mógłby zostać jedynie skrępowany uprzednią uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile nie uruchomiłby trybu weryfikacji tego rodzaju uchwały na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. W zakresie zagadnień będących przedmiotem orzekania tego Sądu nie podjęto jednak żadnej wiążącej uchwały.".

8) "(...) Sąd podtrzymuje w całości stanowisko, że pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, jest prawidłowy i aktualny, a następcza jego krytyka w orzecznictwie i literaturze jest bezzasadna i nieprzekonująca z przyczyn, które Sąd przedstawił w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 523/20. (...) Sąd potwierdza zatem, że dokonana przez skarżony organ w decyzji kasatoryjnej uchylonej wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 523/20, wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jest błędna, a ustalona na potrzeby rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ocena prawna skarżonego organu nie może być wiążąca dla organu pierwszej instancji. Przede wszystkim nie znajduje uzasadnienia pogląd, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (studium) nie mają żadnego znaczenia prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zagadnienie to zostało natomiast prawidłowo rozważone i ocenione w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, którego tezy i wnioski Sąd podzielił i zastosował do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd trafnie stwierdził w powyższym orzeczeniu, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Sąd Wojewódzki w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 523/20, prawidłowo stwierdził, że studium gminne jako akt polityki przestrzennej gminy jest w określonych granicach pośrednio wiążące także postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla terenów objętych obszarem studium. Organy gminy nie mogą bowiem podważać wiążących aktów wewnętrznych, które zawierają jednostronnie wiążące, precyzyjne i jasno określone unormowania, także w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydawania aktów stosowania prawa względem podmiotów zewnętrznych (np. decyzji administracyjnych). Jeżeli więc istnieje merytoryczny lub funkcjonalny związek lub zależność pomiędzy treścią aktu wewnętrznego a wydawaną decyzją administracyjną, to właściwy organ nie jest uprawniony do dowolnego lub swobodnego kształtowania treści decyzji w sposób sprzeczny z tym aktem. O ile bowiem adresat decyzji jako podmiot zewnętrzny względem organu nie jest związany aktem polityki gminnej, o tyle organy gminy są związane tymi aktami co najmniej pośrednio (lub nawet bezpośrednio – zob. np. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że nie mogą podejmować działań (także kompetencyjnych), które stanowią zaprzeczenie aktów kształtowania i realizacji polityki gminnej, np. polityki przestrzennej w gminie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za spójne i prawidłowe kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej ponoszą wszystkie organy gminy, a nie tylko gminny organ stanowiący. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktami konkretyzującymi założenia i zasady gminnej polityki przestrzennej są decyzje o warunkach zabudowy. Decyzje te przede wszystkim w zakresie ustalania przeznaczenia terenu objętego studium nie mogą być sprzeczne z postanowieniami studium. Stan sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami studium w zakresie ustaleń przeznaczenia określonych obszarów jest stanem naruszającym nie tylko spójność polityki przestrzennej gminy i porządek zgodności jej aktów, lecz także jest stanem naruszającym obiektywny porządek prawny. Organ wykonawczy gminy ustalając przeznaczenie danego terenu w sposób sprzeczny z jednoznaczną i precyzyjną treścią studium narusza nie tylko ustawową zasadę spójności kształtowania i realizacji polityki przestrzennej, lecz także narusza konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa i prawa.".

9) "Sąd na tle stanu faktycznego będącego przedmiotem orzekania w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 523/20 (a więc in concreto, nie in abstracto) nie podziela stanowiska zajętego przez NSA nie tylko w powołanym w uchylonej decyzji wyroku z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1821/17 (w którym zagadnienie wpływu treści studium na ustalenie przeznaczenia terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków pojawiło się na marginesie rozważań oraz nie zostało właściwie zgłębione), lecz także w zacytowanych we wniosku o wykładnię innych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym w sprawach o sygn. II OSK 413/11, V SA/Wa 844/11, IV SA/Po 791/11, II SA/Lu 1551/11, IV SA/Po 931/11, II SA/Kr 1525/11, II SA/Rz 865/11, II SA/Sz 1129/11, II SA/Kr 1221/11, II SA/Gd 43/12, II SA/Po 1156/11, II OSK 1442/11, II SA/Kr 146/13, II SA/Rz 882/13, II SA/Gl 491/14, II OSK 3075/14, II OSK 2576/14, II SA/Sz 495/16, II SA/Wr 740/16, II SA/Go 475/17, II SA/Op 52/18, II SA/Kr 1486/18. Sąd nie uznaje także za prawidłową krytyki wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, przeprowadzonej w piśmiennictwie prawniczym. Krytyka ta jest nieprzekonująca i brakuje jej podstaw normatywnych.".

10) "(...) Sąd zauważa, że próba podważania wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, miała miejsce również przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który postanowieniem z dnia 10 lutego 2011 r., odmówił wykładni powyższego wyroku.".

11) "(...) Sąd neguje jako bezzasadne i oczywiście błędne stanowisko organu odwoławczego, które kwestionuje tezę, że wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 64e p.p.s.a. kontrola legalności decyzji kasatoryjnej obejmuje nie tylko ocenę zachowania przesłanek jej wydania (art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.), lecz także badanie i ocenę wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wskazania okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), oraz kompetencji do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą zostać zastosowane w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.). Naruszenie art. art. 138 § 2a k.p.a. ma miejsce także wtedy, gdy organ odwoławczy – uprzedzając rozważania i oceny prawne organu pierwszej instancji lub je uzupełniając – wyraża pogląd interpretacyjny lub oceny prawne, które w ocenie sądu administracyjnego są błędne i które z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji.".

12) "Stanowisko organu odwoławczego wskazuje na rażące niezrozumienie konstrukcji kompetencji kasatoryjnej i nierozerwalnego związku przepisów art. 138 § 2 z przepisami art. 138 § 2a, art. 138 § 2b w zw. z art. 136 § 2-3 i 4 k.p.a.".

13) "(...) w sprawie o sygn. II SA/Rz 523/20 – co jest bardzo istotne i czego zdaje się nie zauważać rzeszowskie Kolegium – strona wnosząca sprzeciw wyraźnie zażądała poddania kontroli wyrażonego przez Kolegium na tle stanu faktycznego sprawy poglądu, że postanowienia studium nie mają żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości postanowień decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu objętego studium. W sprzeciwie zażądano bezpośredniej kontroli oceny materialnoprawnej Kolegium, która determinowała dalsze ustalenia faktyczne, sposób stosowania przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji oraz ocenę legalności zastosowania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a.".

14) "(...) Sąd w końcowych uwagach nakazuje organowi odwoławczemu natychmiastowe przystąpienie do wykonania prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 523/20, zgodnie z treścią art. 170 w zw. z art. 153 i w zw. z art. 151a § 1 i 3 p.p.s.a.".

Wobec tak kategorycznych i jednoznacznych konkluzji wynikających z prawomocnego wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. oraz prawomocnego postanowienia z dnia 8 grudnia 2020 r. o odmowie wykładni powyższego wyroku, wydanych w sprawie o sygn. II SA/Rz 523/20, organ odwoławczy nie powinien i może mieć dalszych wątpliwości co do konieczności wykonania kompetencji orzeczniczej wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz odmowę ustalenia warunków zabudowy, albowiem w przedmiotowej sprawie w świetle art. 9 ust. 1 i 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 153 i art. 170 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. z jednej strony formalnie (a przy tym pozornie) uznał związanie oceną prawną wynikającą z wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. oraz postanowienia z dnia 8 grudnia 2020 r. o odmowie wykładni wyroku, wydanych w sprawie o sygn. II SA/Rz 523/20, z drugiej zaś – błędnie zastosował powyższą ocenę, nie zauważając, że oczywista sprzeczność postanowień studium w zakresie przeznaczenia spornych działek nr 162/10 i 163/14 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) z przeznaczeniem ustalonym w decyzji organu pierwszej instancji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) stoi na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w kształcie wyznaczonym przez wnioskodawcę inwestycyjnego.

W tym stanie rzeczy dalsze rozważania prawne i faktyczne organu odwoławczego były niedopuszczalne, a tym samym wykonanie przez skarżony organ kompetencji odwoławczej, o której mowa w art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a k.p.a., na tle tak ukształtowanego stanu prawnego i faktycznego sprawy, było oczywiście błędne.

Mając na względzie powyższe argumenty i oceny, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono o zasądzeniu od organu odwoławczego na rzecz strony, która wniosła sprzeciw oraz wpis sądowy, zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis. W punktach trzecim i czwartym wyroku orzeczono natomiast o zwrocie od Skarbu Państwa – WSA w Rzeszowie na rzecz stron wnoszących sprzeciwy kwot nienależnie uiszczonych wpisów (art. 225 p.p.s.a.).

Wykonanie powyższego wyroku należy do organu odwoławczego, który ma prawny obowiązek zastosowania się do wyrażonych w nim ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.).