II SA/Rz 548/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. sp. k. w Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2022 r. nr OA.7721.3.1.2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego - skargę oddala -

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w Z. (skarżąca Spółka/strona skarżąca) jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia 24 lutego 2022 r. nr OA.7721.3.1.2022 uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) z dnia [...] października 2021 r. nr [...] i orzekająca o nakazie rozbiórki urządzenia reklamowego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] (GDDKiA) organ I instancji przeprowadził w dniu 16 marca 2017 r. kontrolę na działce ew. nr [...] w N. celem sprawdzenia legalności i prawidłowości budowy tablicy reklamowej. Pismem z dnia 3 października 2017 r. nr [...] organ I instancji powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem zlokalizowanego na działce nr [...] w N., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu 24 października 2017 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna na działce nr [...] w N., podczas której organ I instancji ustalił, że na ww. działce istnieje wolno stojąca tablica reklamowa. Urządzenie reklamowe składa się z tablicy reklamowej o wymiarach 5,10 x 2,38 m zamontowanej na dwóch słupach stalowych wykonanych z kształtowników zamkniętych 100 x 100 mm i wysokości 1,60 m. Do tablicy zamontowany jest dodatkowy skośny wspornik długości 1,80 m wykonany ze stalowego kształtownika o wymiarach 30 x 30 mm. Pomierzono również odległość od skrajnej części tablicy reklamowej do jezdni drogi krajowej nr [...], która wynosi ok. 16,30 m.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] organ I instancji, nakazał skarżącej Spółce jako inwestorowi rozbiórkę wybudowanej tablicy reklamowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w N. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 4 lipca 2018 r. nr OA.7721.3.4.2018.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie tablicy reklamowej zlokalizowanej na działce nr [...] w N. i równocześnie nałożył na właściciela przedmiotowej tablicy obowiązek przedstawienia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia określonych w tym postanowieniu dokumentów. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła GDDKiA. Organ zażaleniowy postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r. nr OA.7722.3.1.2019 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA) złożyła skarżąca Spółka. Wyrokiem z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 709/19, WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że prawidłowe są ustalenia organów odnośnie właściwości spornego obiektu budowlanego, w tym jego wymiarów i lokalizacji. Zasadnie organy obu instancji przyjęły, że tablica reklamowa na działce nr [...] w N. stanowi obiekt budowlany, którego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji przyjęły, że sprawa winna zostać rozpatrzona w trybie unormowanym w art. 48 u.p.b. WSA uznał, że wobec stanowiska GDDKiA wyrażonego w pismach z dnia 24 października 2016 r. i z dnia 24 stycznia 2019 r., zasadnie organ odwoławczy uznał, że sporna reklama zlokalizowana jest poza terenem zabudowy. W konsekwencji słusznie organ wskazał na brak możliwości legalizacji z uwagi na wymiary i lokalizację reklamy oraz treść art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), wykluczającą możliwość zbliżenia reklam zlokalizowanych poza terenem zabudowy do krawędzi dróg krajowych, w oparciu o zgodę zarządcy drogi. WSA podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że ocena, czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu ww. art. 43 ust. 1 u.d.p. należy do organu uzgadniającego, tj. do zarządcy drogi. WSA wskazał jednocześnie na konieczność poczynienia ustaleń w zakresie podmiotu będącego adresatem obowiązków nałożonych w trybie art. 48 u.p.b.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (ustawa zmieniająca) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - nakazał skarżącej Spółce jako inwestorowi rozbiórkę ww. tablicy reklamowej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że ustawa zmieniająca, która została ogłoszona w dniu 18 marca 2020 r. wprowadziła zmiany w u.p.b. Przepisy tej ustawy obowiązują od 19 września 2020 r., jednakże art. 25 ww. ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 3 października 2017 r. organ uznał, że zastosowanie mają przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) wprowadza definicję reklamy, tablicy reklamowej oraz urządzenia reklamowego. Zgodnie z art. 2 u.p.z.p. pkt. 16a: "reklama" to upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne; pkt. 16b: "tablica reklamowa" to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejoną na okna budynków i reklamy umieszczone na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem; pkt. 16c: "urządzenie reklamowe" to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Organ I instancji uznał, że reklama będąca przedmiotem niniejszego postępowania odpowiada pojęciu "tablica reklamowa". Organ wyjaśnił, że zgodnie z jedną z podstawowych zasad zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w u.p.b., gdzie zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia. Zdaniem organu przedmiotowa tablica jest konstrukcją wolno stojącą, niepowiązaną technicznie ani funkcjonalnie z innymi obiektami budowlanymi, czyli budowlą o jakiej mowa w art. 3 ust. 3 u.p.b., wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Rozpatrując sprawę organ wziął pod uwagę zapis u.p.b. mówiący o tym, że nie wymaga decyzji pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W ocenie organu ustawodawca przepisem tym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnił wyłącznie tablice i urządzenia reklamowe, których powstanie w danym miejscu będzie wynikiem robót budowlanych polegających na instalowaniu. Użyty przez ustawodawcę termin "instalowanie tablic" nie jest w u.p.b. definiowany. Instalowanie oznacza w szczególności przymocowanie, połączenie, złączenie lub przywieszenie określonego urządzenia do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego. Organ I instancji uznał więc, że wykonanie będącego przedmiotem niniejszego postępowania obiektu polegało na jego instalacji. Przedmiotowe urządzenie niewątpliwie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b. Wykonanie niniejszego obiektu stanowiło roboty budowlane polegające na jego budowie w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 u.p.b. Kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli - tablicy reklamowej a instalowaniem tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego są cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. Zamocowanie konstrukcji przedmiotowego urządzenia reklamowego w gruncie miało zapewnić stabilne posadowienie w sposób zapobiegający przewróceniu czy zniszczeniu konstrukcji, uniemożliwiający łatwe przemieszczanie czy przesuwanie, gwarantujący bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania. Wyjaśnienie kwestii trwałości związania z gruntem przedstawione zostało w orzeczeniach sądów administracyjnych, gdzie cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z zasadą określoną w art. 48 ust. 1 u.p.b., w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 2 u.p.b., jeżeli budowa obiektu budowlanego, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz gdy budowa nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót, a więc również w przypadku, gdy roboty zostały już zakończone. Zatem art. 48 u.p.b. wyraźnie wskazuje, że obiekt ma nie naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Zdaniem organu I instancji przedmiotowy obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym legalizację przedmiotowego obiektu. Przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. wskazuje, że obiekty budowlane powinny być usytuowane przy drodze krajowej w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni poza terenem zabudowy oraz 10 m od krawędzi jezdni w terenie zabudowy. Przepis art. 43 ust. 2 u.d.p. przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość wyrażenia przez zarządcę drogi, przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonania robót budowlanych, zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 3 u.d.p., wyjątek ten nie znajduje zastosowania przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy. Stanowisko, że zgoda zarządcy może nastąpić tylko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę na tle orzecznictwa sądowo-administracyjnego traci na aktualności. Taka ewentualna zgoda może nastąpić w toku postępowania legalizacyjnego. Organ I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. To do organu uzgadniającego - zarządcy drogi należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. Jak wynika natomiast z treści interwencji zarządcy drogi - GDDKiA z dnia 24 października 2016 r., reklama ustawiona przy drodze krajowej [...] odc. [...]-[...] w km 551+790, strona prawa, na działce nr [...] w N. znajduje się w odległości ok. 16,50 m od krawędzi jezdni poza terenem zabudowy, poza pasem drogowym. W piśmie tym zarządca drogi dokonał kwalifikacji terenu działki nr [...] jako obszaru poza terenem zabudowy. Swoje stanowisko w tej sprawie GDDKiA podtrzymała na przeprowadzonej w dniu 4 marca 20202 r. rozprawie w terenie. Takie usytuowanie urządzenia reklamowego narusza więc art. 43 ust. 1 u.d.p. w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do przepisu art. 43 ust. 2 u.d.p. organ I instancji stwierdził, że z ww. pisma GDDKiA bez wątpienia wynika, że zarządca drogi nie wyraża zgody na zbliżenie urządzenia reklamowego do zewnętrznej krawędzi jezdni. W świetle przedstawionych faktów organ I instancji uznał, że wdrożyć należy tryb postępowania przewidziany w art. 48 u.p.b., który ma zastosowanie do obiektów budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca określił uwarunkowania, przy zaistnieniu których możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. Ponieważ przedmiotowy obiekt nie spełnia wymogów określonych przepisami art. 48 ust. 2 u.p.b., wyklucza to podjęcie działań zmierzających do legalizacji i obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 u.p.b. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50 oraz art. 51. Przepis ten ustala kolejność adresatów rozbiórki i nie jest to kolejność przypadkowa. Przyjmuje się, że nakaz ten w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. nr OA.7721.3.1.2022 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał skarżącej Spółce jako zarządcy rozbiórkę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego o wymiarach 5,10 x 2,38 m i wysokości całkowitej 3,98 m zlokalizowanego w odległości 1630 m od krawędzi jezdni DK nr [...] usytuowanego na działce nr [...] w N., gm. D.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo uznał, że do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy u.p.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo przyjął organ I instancji, że budowa tablicy reklamowej wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś sprawa winna zostać rozpatrzona w oparciu o przepisy art. 48 u.p.b. Nie budziło też zastrzeżeń organu odwoławczego stanowisko organu I instancji, że obiekt narusza obowiązujące przepisy techniczno- budowlane w zakresie uniemożliwiającym jego legalizację. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z instalowaniem urządzenia reklamowego lecz z budową obiektu (budowli) trwale związanego z gruntem. Kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli - urządzenia reklamowego, a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego są cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. Zdaniem organu zagłębienie w grunt metalowych słupów i zamieszczenie na nich konstrukcji stalowej składającej się z metalowych elementów połączonych ze sobą - nie może uchodzić za instalację urządzenia reklamowego, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. Omawiane urządzenie reklamowe, z uwagi na jego cechy, rodzaj prac przy jego wznoszeniu mających charakter robót konstrukcyjno-budowlanych - zakwalifikować należy do kategorii obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b., tj. wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu powiatowego, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo wdrożył tryb postępowania przewidziany w art. 48 u.p.b. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że ocena, czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. należy do zarządcy drogi. W niniejszej sprawie zarządca drogi uznał, że przedmiotowa tablica reklamowa usytuowana jest poza terenem zabudowy. Natomiast możliwość zbliżenia przedmiotowego urządzenia reklamowego do zewnętrznej krawędzi jezdni wykluczona została z uwagi na art. 43 ust. 3 u.d.p. Organ odwoławczy uznał więc, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie spełnia wymogów określonych przepisami art. 48 ust. 2 u.p.b. (narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem), co wyklucza podjęcie procedury legalizującej i obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Organ podkreślił, że ustalenia w powyższym zakresie nie budziły zastrzeżeń WSA w Rzeszowie. Odnosząc się do kwestii ustaleń w zakresie podmiotu będącego adresatem obowiązku nałożonego w trybie art. 48 u.p.b. organ odwoławczy wskazał, że w myśl jednej z podstawowych zasad prawa cywilnego, to co wybudowano na gruncie, należy do gruntu (art. 48 k.c.). Z akt sprawy wynika, że właścicielami działki nr [...] w N. są R. i J. Z., nie byli oni natomiast inwestorami przedmiotowego urządzenia reklamowego. Powyższe oznacza, że sporne urządzenie reklamowe stanowi, jako obiekt budowlany trwale związany z gruntem, część składową nieruchomości, czyli działki nr [...]. Właścicielami przedmiotowego urządzenia budowlanego są zatem właściciele działki. Natomiast inwestorami przedmiotowej reklamy byli M. B. i J. B. - wspólnicy spółki cywilnej [...] s.c. (co wynika z umowy najmu z dnia 5 marca 2007 r. zawartej pomiędzy R. Z. a M. B. i J. B.). Przedmiotowa reklama powstała w 2007 r., po zawarciu ww. umowy, a inwestorzy nie posiadają dokumentów związanych z budową przedmiotowej reklamy. Z kolei w dniu 28 marca 2013 r. pomiędzy cedentami – M. B. i J. B., cesjonariuszem - [...] Sp. z o. o. sp. k. i R. Z. - została zawarta "umowy cesji praw z umowy najmu/dzierżawy". Zgodnie z ww. umową z dniem 1 kwietnia 2013 r. cesjonariusz wstąpił w prawa i obowiązki cedenta wynikające z umowy, którą cedent zawarł z R. Z. w dniu 5 marca 2007 r. Umowa ta nadal obowiązuje i nie została rozwiązana. Zdaniem organu odwoławczego cesja praw z ww. umowy oznacza, że skarżąca Spółka stała się najemcą działki nr [...] w N. oraz zarządcą spornego urządzenia reklamowego. Nie budzi wątpliwości organu fakt, że Spółka jest posiadaczem przedmiotowego urządzenia reklamowego, faktycznie nim włada i faktycznie z niego korzysta, co oznacza, że ma również możliwość wykonania obowiązków wynikających z u.p.b. Dlatego też organ stwierdził, że nie jest celowe nakładanie na właścicieli działki nr [...] w N. obowiązku w trybie art. 48 u.p.b., jeżeli fakt zarządu urządzeniem reklamowym (na podstawie umowy cesji) wykonywany jest przez skarżącą Spółkę. W związku z powyższym, podzielając stanowisko organu I instancji co do trafności rozstrzygnięcia, organ odwoławczy dokonał reformacji zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i sprecyzowanie sentencji decyzji poprzez nakazanie skarżącej Spółce jako zarządcy - rozbiórkę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego o wymiarach 5,10 x 2,38 m i wysokości całkowitej 3,98 m zlokalizowanego w odległości 16,30 m od krawędzi jezdni DK nr [...] na działce nr [...] w N.

W ustawowym terminie skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) obrazę art. 7 Konstytucji RP; 2) naruszenie zasad i przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności wyrażonych w art. 6 i 7 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego; 3) zignorowanie doniesień wskazujących na możliwość popełnienia przestępstwa przez przedstawiciela organu, który prowadził postępowanie i wydał decyzję w I instancji; 4) niewyczerpujące ustalenie okoliczności sprawy i danych podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego odpowiada prawu w zakresie wyznaczonym w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Ustalenia organów są wystarczające do oceny prawnej stanu faktycznego sprawy.

Przedmiotowy obiekt budowlany został zakwalifikowany jako wolnostojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, co odpowiada definicji typologicznej z jednej z kategorii budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b. ("wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe"). Wskazane przez organ w uzasadnieniu decyzji cechy fizyczne powyższego obiektu w pełni potwierdzają prawidłowość kwalifikacji prawnej. Skarżony organ prawidłowo również ustalił, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wobec wszczęcia postępowania w 2017 r.). Powyższy przepis w mającej zastosowanie w niniejszej sprawie wersji stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Trafna jest konstatacja organu, że o robotach budowlanych polegających na "instalowaniu" określonych tablic lub urządzeń reklamowych można mówić jedynie w sytuacji, gdy tego rodzaju roboty instalacyjne odbywają na już istniejącym obiekcie budowlanym (np. budynku), na którym tablice lub urządzenia mają zostać usytuowane. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, w których tablice lub urządzenia reklamowe przyjmują postać samodzielnych obiektów budowanych trwale z gruntem związanych.

Nie budzi również wątpliwości Sądu legalność oceny kontrolowanych organów, że sporne urządzenie reklamowe było objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym prawidłowe było wdrożenie procedury rozbiórkowej na podstawie art. 48 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.

Organ odwoławczy zasadnie uznał również, że w sprawie nie było możliwości zastosowania przepisów legalizacyjnych na podstawie art. 48 ust. 2-5 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., albowiem wybudowanie spornego obiektu budowlanego naruszyło przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podstawą takiej oceny było stwierdzenie, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało posadowione w odległości mniejszej niż minimalna dopuszczalna odległość obiektu budowlanego znajdującego się poza terenem zabudowy od krawędzi jezdni drogi publicznej będącej drogą krajową.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej co najmniej 25 m – w przypadku obszaru poza terenem zabudowy. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wynikająca z art. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie definicja "terenu zabudowy" nie jest adekwatna do ustalania treści pojęć pokrewnych z art. 43 ust. 1 u.d.p. Nie jest również adekwatna definicja terminu "obszar zabudowany" z art. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W tej sytuacji należy zaakceptować stanowisko sądów administracyjnych, że treść pojęcia terenu zabudowy z art. 43 ust. 1 u.d.p. powinna być ustalana na podstawie cech tego terenu, "w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje" (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., II OSK 2715/18). Należy przy tym zastrzec, że chodzi w tym wypadku o "miejskie zasady zagospodarowania", a nie o zabudowę miejską lub tereny miejskie w rozumieniu podziału administracyjnego lub planistycznego. Mówiąc o "miejskich zasadach zagospodarowania", należy zatem mieć na względzie nie tylko związek istniejącej zabudowy z infrastrukturą drogową, lecz także jej związek z infrastrukturą techniczną typową dla zabudowy miejskiej, a więc przykładowo z infrastrukturą elektroenergetyczną, wodociągową, kanalizacyjną, gazyfikacyjną, światłowodową.

W przedmiotowej sprawie ocena prawidłowości kwalifikacji prawnej organu nadzoru budowlanego w powyższym zakresie została przesądzona w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 25 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 709/19), który oddalając sprzeciw wyraził pogląd, że kontrolowane organy są związane stanowiskiem zarządcy drogi krajowej (pismo Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad z dnia 24 października 2016 r.), z którego wynika, iż sporne urządzenie budowlane znajduje się poza terenem zabudowy. Jeżeli zatem z bezspornych ustaleń organów wynika, że przedmiotowe urządzenie znajduje się w odległości 16,3 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...] poza terenem zabudowy, to niewątpliwie stan ten narusza ustanowiony w art. 43 ust. 1 u.d.p. warunek techniczny minimalnej odległości 25 m.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest formalnie związany kwalifikacją obszaru usytuowania spornego urządzenia reklamowego jako obszaru "poza terenem zabudowy", albowiem we wskazanym wyżej wyroku wyrażono tego rodzaju ocenę prawną (art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a.), niezależnie od tego, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podnosi się, że organy nadzoru budowlanego nie są związane oceną zarządcy drogi co do charakteru obszaru, na którym został usytuowany obiekt budowlany względem zewnętrznej krawędzi jezdni (art. 43 ust. 1 u.d.p.). W tym zakresie nie brak bowiem podstawy prawnej tego rodzaju związania (stanowisko zarządcy drogi nie jest bowiem aktem stanowczego współdziałania wydawanego w trybie art. 106 k.p.a.). W związku z tym stanowisko zarządcy drogi w zakresie kwalifikacji terenu, na którym usytuowany jest obiekt budowlany przy drodze publicznej, należy traktować jako szczególnego rodzaju dowód w sprawie, który wymaga wnikliwej oceny oraz weryfikacji w świetle całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Pogląd ten nie może mieć jednak – jak już wskazano – zastosowania w niniejszej sprawie.

Ostatnią istotną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia Sądu jest zagadnienie prawidłowości wykładni i zastosowania art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Zgodnie z powyższymi przepisami adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę powinien być w pierwszej kolejności inwestor, natomiast w dalszej kolejności – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przyjął bez bliższego uzasadnienia, że strona skarżąca jest zarządcą spornego urządzenia reklamowego. Organ nie wyjaśnił jednak podstaw prawnych przyjętej definicji zarządcy, jak również nie wyjaśnił, z czego wynika przyjęta kwalifikacja prawna. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że pojęcie zarządcy, o którym mowa w art. 52 u.p.b., nie może być definiowane dowolnie lub w sensie potocznym, gdyż jest to pojęcie prawne, jakkolwiek nie podlegające legalnemu definiowaniu w ustawie – Prawo budowlane.

Przyjmując, że zarządca obiektu budowlanego to osoba sprawująca zarząd obiektem budowlanym stanowiącym część składową gruntu albo odrębny od gruntu przedmiot własności (niektóre nieruchomości budynkowe albo nieruchomości lokalowe), należy odwołać się do nadrzędnej kategorii pojęciowej zarządu nieruchomościami. Kategoria ta nie jest jednolita, obejmując m.in. trwały zarząd nieruchomości należących do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (art. 43 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami/u.g.n.), zarząd wykonywany przez zarządcę ustanowionego przez sąd na podstawie art. 203 k.c., zarząd sprawowany przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (art. 27 ust. 2), zarząd nieruchomością wspólną sprawowany przez zarządcę ustanowionego przez wspólnotę mieszkaniową oraz zarząd sprawowany przez zarządcę nieruchomości (art. 184a u.g.n.) na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością (art. 185 ust. 2 u.g.n.). Nie jest natomiast zarządem nieruchomością i stanowiącym jej część składową budynkiem dzierżawa lub najem tej nieruchomości w celu korzystania z posadowionego na niej obiektu budowlanego dla celów indywidualnych (np. korzystanie z budynku magazynowanego lub urządzenia).

Na podstawie tak rozumianego pojęcia zarządcy obiektu budowlanego nie można przyjąć, że strona skarżąca jest zarządcą spornego urządzenia reklamowego. Przede wszystkim z pierwotnej umowy najmu "powierzchni pod reklamę" zawartej w dniu 5 marca 2007 r. pomiędzy poprzednikiem prawnym strony skarżącej (wspólnikami spółki cywilnej) jako najemcą a właścicielem działki nr [...] jako wynajmującym wynika, że przedmiotem tej umowy jest jedynie najem części nieruchomości gruntowej w celu posadowienia na niej urządzenia reklamowego przekazanego do używania przez wynajmującego. Z umowy tej nie wynika natomiast, aby najemca miał być zarządcą spornego urządzenia reklamowego. Z § 1 ust. 1 ww. umowy wynika również, że to najemca miał umieścić urządzenie reklamowe (nośnik reklamowy) na najmowanej nieruchomości. Taką interpretację umowy potwierdza także pismo z dnia 14 sierpnia 2012 r. skierowane przez najemcę do wynajmującego. W piśmie tym najemca (poprzednik prawny strony skarżącej) poinformował wynajmującego o zaprzestaniu korzystania przez inny podmiot z umieszczonego na działce nośnika reklamowego należącego do najemcy. Strony umowy zastrzegły ponadto w § 5 ust. 5 umowy, że w przypadku "nakazu demontażu konstrukcji reklamowej przez organy administracji" umowa zostaje "automatycznie rozwiązana bez skutków prawnych i finansowych" dla wynajmującego.

W związku z powyższym należy przyjąć, że pierwotny najemca był inwestorem spornego urządzenia reklamowego. Ponieważ jednak z dniem 1 kwietnia 2013 r. doszło do przejścia ogółu praw i obowiązków pierwotnego najemcy z ww. umowy z dnia 5 marca 2007 r. na stronę skarżącą jako nowego najemcę (zob. umowa cesji praw z umowy najmu z dnia 5 marca 2007 r.), dlatego uzasadniona jest ocena, że strona skarżąca jako następca prawny pierwotnego inwestora uzyskała status "inwestora" w rozumieniu art. 52 u.p.b. i w związku z tym prawidłowo stała się adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę.

Stwierdzona błędna wykładnia art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. oraz wadliwa kwalifikacja strony skarżącej jako "zarządcy obiektu budowlanego" nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż adresatem decyzji rozbiórkowej i tak powinna być ta strona. Uzasadnia to wniosek, że podstawa uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie ma zastosowania, a zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw, a ponadto nie mają istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności zarzut rzekomego popełnienia przestępstwa z art. 245 k.k. przez pracownika organu pierwszej instancji, podniesiony w odwołaniu, nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie przez organ odwoławczy, albowiem tego rodzaju okoliczność może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego po spełnieniu ustawowo określonych przesłanek.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie podniesione argumenty i przesłanki, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.