II SA/Rz 41/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi L. N., Ł. M., S. K. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących L. N., Ł. M., S. K. i J. F. solidarnie kwotę 1 048 zł /słownie: jeden tysiąc czterdzieści osiem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 9 listopada 2020 r. M.B. zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią biurowo-socjalną na działce nr [...] położonej w S., obręb: [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, branży – sprzedaż drewna wraz z parkingiem na min. 3 samochody dla klientów i pracowników firmy, niezbędnym utwardzeniem terenu oraz zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe oraz niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina [....].

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ związany jest wnioskiem inwestora i może ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku. W rozpoznawanej sprawi wyjaśnienia wymaga zakres żądania zawartego we wniosku i charakterystyka zamierzenia inwestycyjnego z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z częścią biurowo-socjalną, branży – usługi przetwarzania drewna wraz z parkingiem na min. 3 samochody dla klientów i pracowników firmy, niezbędnym utwardzeniem terenu oraz ze zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe oraz niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina [....].

Organ podał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego ustalenie parametrów nowej zabudowy winno nastąpić na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przeprowadzona ponownie i zgodnie ze wskazaniami Kolegium analiza wykazała, że teren inwestycji spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."). Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i uzgodniony z właściwymi organami w zakresie melioracji wodnych i ochrony gruntów rolnych. W ocenie organu spełnione zostały przesłanki warunkujące uwzględnienie wniosku inwestora i ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji.

Odwołanie od decyzji wnieśli Ł.M., L.N., S.K., J.F. zarzucając naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w tym rzeczywistego przeznaczenia budynku oraz błędną ocenę funkcji nieruchomości. Nieprawidłowo także przyjęto, że istnieje kontynuacja funkcji zabudowy. Zdaniem odwołujących wbrew ustaleniom organu planowana inwestycja nie stanowi działalności usługowej, lecz przemysłową. W bezpośrednim sąsiedztwie nie ma takiej zabudowy. Działki sąsiednie zabudowane są niska zabudową jednorodzinną wraz z licznymi terenami zieleni. Natomiast na działkach gdzie znajduje się boisko i remiza OSP nie jest prowadzona jakakolwiek działalność przemysłowa. Zawnioskowali o uchylenie decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 6 października 2021 r. nr SKO.401.ZP.2154.207.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium zauważyło, że po wskazaniach zawartych w uprzednio wydanej kasacyjnej decyzji, wniosek został uzupełniony. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę i uzgodniony z właściwymi organami. SKO podkreśliło, że ustalenie warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia rygorów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Podstawowym wymogiem, warunkującym pozytywne rozpatrzenie wniosku jest zachowanie przez planowaną inwestycję zgodności z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa. Wymaga ona, aby nowa zabudowa nie była sprzeczna w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z zabudową już w sąsiedztwie istniejącą. Jak wykazała analiza obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej "rozporządzenie z 2003 r."). Obszar analizowany ustalono przyjmując za front działki część przylegającą do drogi gminnej równą 60 m co dało przy trzykrotności długość 180m. Teren analizowany wyznaczono na planie zbliżonym do okręgu z działką objętą inwestycją położoną centralnie zgodnie z załącznikiem graficznym. Z treści decyzji oraz przeprowadzonej analizy wynika, że działka na której planowana jest inwestycja leży w obszarze niewielkiego zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz usługowej. W zakresie zabudowy usługowej organ I instancji przyjął budynek OSP w S. oraz boisko sportowe z czym SKO się zgodziło uwzględniając, że jest to teren zabudowany w sposób "rozproszony".

Planowana funkcja zamierzenia nie koliduje z przeznaczeniem działek znajdujących się w obszarze analizowanym. W ramach identyfikacji funkcji usługowej brak jest potrzeby analizy korelacji zastanej funkcji (remiza OSP) z planowaną funkcją usługową. Istotne jest, że na analizowanym terenie istnieje wzorzec dla planowanej funkcji usługowe.

Odnośnie linii zabudowy SKO wyjaśniło, że linia zabudowy od drogi jest nieregularna i przebiega w odległości od 0m poprzez 6m, 12m do 20 m. Przyjęto odległość 12m zgodnie z odległością na działce bezpośrednio sąsiadującej o nr [...] położonej przy tej samej drodze.

Nadto ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym wynosi 0,08-0,31 przy czym średnia arytmetyczna 0,15. Jak wynika z analizy należy wskaźnik przyjąć od 0,0,8 do 0,15 bowiem realizacja budynku usługowego o pow. 300-400 m2 wymaga wskaźnika 0,09 natomiast należy uwzględnić niezbędne utwardzone place manewrowe, postojowe oraz dojazdy. Taki wskaźnik jest uzasadniony i mieszczący się w granicach. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono zgodnie ze wskazaniami analizy na poziomie min. 0,4.

Z treści analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej dla obszaru analizowanego to przedział od 4m do 21m. Uwzględniając zapis § 6 ust. 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej określono na 20m tolerancja + /-10% uzasadniając w analizie, iż projektowany budynek mieści się w przedziale średnim zaś tolerancję +/- 10% należy zastosować dla swobodnego zaprojektowania budynku.

Zarówno w analizie, jak i w decyzji, parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na 8,0 m przy czym w decyzji przyjęto tolerancję +/- 20%. Budynki w obszarze analizowanym są jedno lub dwukondygnacyjne i średnia ich wysokość wynosi od 4,5m do 9,0m to ustalenie wysokości budynku w kalenicy na 8m z tolerancją +/- 20% jest prawidłowe dla budynku jednokondygnacyjnego usługowego.

Geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przyjęto, że wysokość głównej kalenicy dachu do 8,0m z tolerancją do 20%, układ połaci dachowych – płaski o spadku do 10˚ lub stromy, dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu głównych połaci dachowych do 40˚. Nie ustalono kierunku głównej kalenicy dachu, gdyż główna część projektowanego budynku będzie pokryta dachem płaskim z założenia niemającym kalenicy. Brak określenia kierunku kalenicy dachu, przedstawionego co do zasady jako płaski o niewielkim spadku, dopuszczonego celem odróżnienia zabudowy usługowej od mieszkaniowej, nie stanowi naruszenia prawa.

W ocenie Kolegium nienależycie został zweryfikowany wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - teren ma dostęp do drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Działka jako użytek rolny poniżej klasy R III nie podlega ograniczeniom wyłączenia z produkcji rolnej. Teren inwestycji spełnia wymogi art. 61 ust 1 u.p.z.p., nie podlega ograniczeniom inwestycyjnym wynikającym z innych przepisów. W ocenie Kolegium możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Ł.M., L.N., S.K. i J.F. zawnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów. Zwrócili się także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z fotografii działki nr [...] na okoliczność rzeczywistego przeznaczenia inwestycyjnego tej działki na działalność przemysłową nie zaś usługową. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania tj., art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przejawiającego się brakiem zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego skutkującego błędnym uznaniem, że działki sąsiednie, na których posadowione są budynek OSP w S. oraz boisko szkolne pełnią funkcję usługową podczas gdy zarówno SKO jak również organ I instancji w ogóle nie wskazały i nie wyjaśniły w czym konkretnie przejawia się ww. funkcja usługowa i z jakich przesłanek wywodzą taki wniosek (jakie konkretnie usługi świadczone są na ww. działkach); po drugie niezależnie od powyższego, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania działki te pełnią funkcję rekreacyjną - w przypadku boiska szkolnego - oraz funkcję o charakterze użyteczności publicznej - w przypadku budynku OSP, nie zaś usługową. Powyższe miało wpływ na błędne uznanie przez organ że spełniona została przesłanka z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. że planowany obiekt wpisuje się w dotychczasową, istniejącą zabudowę;

- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przejawiającego się brakiem zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego skutkującego błędnym uznaniem, że faktyczne przeznaczenie budynku - inwestycji - na działce ew. nr [...] obręb [...], gmina [...] to funkcja usługowa podczas gdy funkcja zamierzenia budowlanego wskazanego we wniosku o wydanie decyzji WZ to działalność przemysłowa - produkcyjna sklasyfikowana m.in. w klasyfikacji PKD pod numerem 16.29.Z - produkcja pozostałych wyrobów z drewna; produkcja wyrobów z korka, słomy i materiałów używanych do wyplatania bądź 16.24.Z - produkcja opakowań drewnianych, nie zaś usługowa. Powyższe miało wpływ na błędne uznanie przez organ za spełnionej przesłanki z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. że planowany obiekt po dokonaniu przebudowy wpisuje się w dotychczasową zabudowę.

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I Instancji podczas gdy organ winien uchylić decyzję i odmówić ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie uchylić i przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że działki sąsiadujące z działką o nr. ewid. [...], obr. [...], gmina [...] są zabudowane w taki sposób, że pozwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy zezwalającej na wykonanie obiektu przemysłowego podczas gdy:

- działka o nr [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie niskiej zabudowy jednorodzinnej, w towarzystwie licznych terenów zielonych, co sprzeciwia się - zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa - prowadzeniu na działalności przemysłowej polegającej na przetwarzaniu drewna, z którą wiąże się intensywne wykorzystanie terenu tj. dróg publicznych przy istotnie zwiększonym ruchu pojazdów (w tym pojazdów dostawczych, ciężkich, wielkogabarytowych);

- organ II instancji nie uznał, że na działkach na których posadowione są budynek OSP w S. oraz boisko sportowe prowadzona jest jakakolwiek działalność przemysłowa, co powoduje, że zgodnie z . art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie można uznać planowanej zabudowy działki nr [...] jako kontynuującej funkcję sąsiedniej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji są kwestie wyłącznie procesowe, związane z doręczeniem decyzji organu I instancji i terminowości odwołań.

Bezspornie, składając odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 29 stycznia 2021 r. radca prawny A.K., działając imieniem Ł.M., L.N., S.K. i J.F., na wezwanie SKO, złożył w dniu 8 kwietnia 2021 r. cztery pełnomocnictwa od tych osób, dla siebie.

Pełnomocnictwa te upoważniały radcę prawnego A.K. do reprezentowania ww osób w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie.

Tymczasem decyzji organu I instancji z dnia 26 sierpnia 2021 r. nie doręczono pełnomocnikowi ww stron, tylko im samym:

- J.F. – 17 wrześnie 2021 r.,

- Ł.M. – do rąk sąsiada L.N. – 3 września 2021 r.,

- L.N. – 3 września 2021 r.,

- S.K. nie doręczono decyzji w ogóle.

Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 26 sierpnia 2021 r. złożyli J.F., S.K., L.N. i Ł.M. działający przez pełnomocnika radcę prawnego A.K., który powołał się na pełnomocnictwa od nich w aktach sprawy. Odwołanie to wpłynęło do organu 20 września 2021 r. (nie ma koperty).

Zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Co do zasady czynność doręczenia dokonana z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. nie może być podstawą do oceny zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W ugruntowanym orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym decyzji, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi (por. wyrok NSA z 10 listopada 2017 r., I OSK 259/17).

Sąd podziela w całości stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 18/21, w którym Sąd ten stwierdził, że celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Jednak ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu.

W realiach niniejszej sprawy (ocenianych wg dostępnych Sądowi dokumentów) niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi spowodowało negatywne konsekwencje w postaci uchybienia terminowi do wniesienia odwołania dla Ł.M. i L.N. W stosunku do nich termin do złożenia odwołania minął w piątek 17 września 2021 r.

Dla S.K. termin 14 – dniowy do wniesienia odwołania formalnie się nie otworzył, ale przyjąwszy, że złożyła ona odwołanie w terminie otwartym dla jednej ze stron (J.F.), można uznać, że nastąpiło do w terminie (por. np. wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., II OSK 1209/05 czy wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., II FSK 1015/15).

Rzeczą SKO będzie wyjaśnienie, czy odwołanie, które wpłynęło do organu I instancji 20 września 2021 r. nie było nadane w piątek 17 września 2021 r., co spowodowałoby możliwość uznania, że wpłynęło w terminie dla wszystkich odwołujących się. Ustalenie, że odwołanie wpłynęło do organu 20 września 2021 r. w poniedziałek, złożone osobiście, spowoduje konieczność doręczenia decyzji pełnomocnikowi Ł.M. i L.N., dla których z tą chwilą otworzy się 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania.

W tej sytuacji odnoszenie się przez Sąd do podniesionych w skardze zarzutów prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.