II SA/Rz 399/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi S. M. i D. M. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2022 r. nr OA.7722.19.20.2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 14 października 2021 r. nr NB.5160.23.2018.AP; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących S. M. i D. M. solidarnie kwotę 614 zł /słownie: sześćset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 399/22

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 stycznia 2022r. nr OA.7722.19.20.2021, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB), po rozpatrzeniu zażalenia D. M. i S. M. (dalej: Skarżący), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: PINB) z dnia 14 października 2021r. nr NB.5160,23.2018.AP, nakładające na Skarżących obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2022r. ekspertyzy technicznej, która określi jakość robót budowlanych wykonanych na działkach nr ewid. [...] i [...], obejmujących utwardzenie terenu kostką brukową, poprzez wskazanie sposobu zagospodarowania na terenie należącym do inwestora, wód spływających z ww. utwardzenia na drogę dojazdową.

Jak wynika z akt sprawy, na wniosek N. K. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy działek nr ewid. [...] i [...] Obr. [...] przy ul. [...] w [....].

W toku postępowania przeprowadzono w dniu 18 kwietnia 2018r. oględziny, podczas których ustalono, że na działkach nr [...] i [...] usytuowany jest garaż wzniesiony przez Skarżących na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2011r., nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta [...]. Stwierdzono, że teren wokół garażu w pasie 12,78m, na całej szerokości ww. działek utwardzony kostką brukową za wyjątkiem niewielkiej części po stronie zachodniej budynku. Utwardzenie jest wykonane w części ze spadkiem w kierunku ogrodzenia od strony północnej, a od wjazdu do garażu ze spadkiem w kierunku drogi dojazdowej. Ustalono również, że poziom terenu działek Inwestorów jest 25cm wyższy od poziomu działek nr [...] i [...], z którymi graniczą od strony północnej. Inwestorzy w dniu 23 lutego 2018r. zawiadomili PINB o zakończeniu budowy ww. garażu, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Na podstawie porównania dokumentacji projektowej ze stanem faktycznym stwierdzono, że projekt nie przewidywał utwardzenia działek kostką brukową, tylko stabilizację żwirem.

W toku postępowania wyjaśniającego R. B. pismem z dnia 9 lipca 2021r. przedstawił Opinię techniczną pn. "Garaż wraz z urządzeniami odprowadzającymi wody opadowe z terenu utwardzonego kostką brukową wokół budynku na działkach nr [...] i [...] Obr. [...] ([...]) położonych w [...] przy ul. [...]", opracowaną w lipcu 2021r. Na podstawie wykonanych obliczeń autor stwierdził, że w zlewni południowo-wschodniej (powierzchnia 163m2 utwardzona kostką brukową) warunek umożliwiający odprowadzenie wód opadowych na działkę inwestora nie zostaje spełniony, powodując przedostawanie się wód opadowych na grunty działek sąsiednich. Z ww. opinii technicznej wynika wprost, że wody opadowe z utwardzonej kostką brukową powierzchni równej 163m2 są w całości kierowane na drogę dojazdową betonową, z której tylko 11 m2 jest własnością Państwa M. (dz. nr [...]). Z ww. drogi wody mogą spływać w kierunku ulicy [...] oraz na działkę [...]. Wnioski sformułowane w ww. opracowaniu potwierdziły wcześniejsze ustalenia poczynione przez organ I instancji, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12 maja 2021r.

Postanowieniem z dnia 14 października 2021 r. nr NB.5160.23.2018.AP Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2020r., poz. 1333 z późn. zm., dalej P.b.), art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471) nałożył na D. M. i na S. M. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 kwietnia 2022r. ekspertyzy technicznej, która określi jakość robót budowlanych wykonanych na działkach nr ewid. [...] i [...], obejmujących utwardzenie terenu kostką brukową, poprzez wskazanie sposobu zagospodarowania na terenie należącym do inwestora, wód spływających z ww. utwardzenia na drogę dojazdową.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie są też wymienione w art. 30 P.b., w którym wskazano roboty budowlane wymagające zgłoszenia w organie administracji architektonicznobudowlanej. Tym samym wykonanie utwardzenia powierzchni działek nr ewid. [...] i [...] nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia.

PINB stwierdził jednak, że utwardzenie działek nr [...] i [...] zostało wykonane z naruszeniem § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U z 2019r., poz. 1065, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Zgodnie z tym przepisem, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub [pic]ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

PINB wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, że wody z utwardzenia odprowadzane są na teren działek sąsiednich. Jakość robót polegających na wykonaniu utwardzenia na działkach nr ewid. [...] i [...] budzi uzasadnione wątpliwości.

Organ I instancji stwierdził, że w pkt 5. "Wnioski i zalecenia" oceny technicznej z lipca 2021r. autor wskazał, że w celu zagospodarowania nadmiaru wód opadowych przedostających się na grunty sąsiednie, możliwe jest ich odprowadzanie na teren działek inwestora poprzez budowę szczelnego zbiornika retencyjnego o pojemności 1,4m3 lub poprzez budowę studni chłonnej z siecią drenarską. Zdaniem PINB jest to tylko propozycja, na podstawie której nie można w sposób precyzyjny nakazać inwestorom wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką brukową działek nr [...] i [...] do stanu zgodnego z prawem. Koniecznym jest wykonanie obliczeń, na podstawie których będzie można dobrać zbiornik o stosownej pojemności, zaprojektować sposób przejęcia wód z wykonanego utwardzenia i doprowadzenia ich do zbiornika, czy też do studni chłonnej. Na wykonanie studni chłonnej konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego, którego uzyskanie leży po stronie inwestora. Wybór sposobu doprowadzenia do stanu prawidłowego zależy od inwestora, a sposób jego wykonania może się odbyć jedynie na podstawie stosownego technicznego opracowania zawierającego opis techniczny oraz niezbędne rysunki techniczne (obliczenia, sposób wykonania, lokalizacja i rodzaj urządzeń budowlanych, parametry techniczne materiałów budowlanych, które zostaną użyte do wykonania odwodnienia). Jest to opracowanie projektowe, które może być sporządzone wyłącznie przez osobę uprawnioną do pełnienia funkcji technicznych w budownictwie.

Z uwagi na powyższe zobowiązano inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej, która [pic]wskaże sposób zagospodarowania na terenie należącym do inwestora, wód spływających z opisanego utwardzenia na drogę dojazdową.

Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według przepisów właściwych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 81c ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt. 4 P.b., poprzez nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia ekspertyzy w sytuacji, gdy w sprawie nie występują uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia na działkach nr ewid. [...] i [...], których to wykonanie nie wymagało dokonania zgłoszenia czy uzyskania pozwolenia na budowę; zarzucili, że wątpliwości te winny zostać szczegółowo sprecyzowane;

- art. 81c ust 2 P.b. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o charakterze dowodowym, z pominięciem obowiązku uwzględnienia, że zbieranie i ocena dowodów są przede wszystkim proceduralnym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie, wyrażonym w zasadzie prawdy obiektywnej, a przeniesienie ciężaru przedstawienia dowodu (i poniesienia jego kosztów) na stronę powinno mieć charakter wyjątkowy; podnieśli, że w sprawie nie zachodzi konieczność przedłożenia kolejnej ekspertyzy technicznej, skoro końcowa opinia przedłożona przez R. B. z lipca 2021r., wyjaśnia wszelkie wątpliwości w sprawie, dotychczas formułowane;

- art. 81c ust. 2 P.b., poprzez wydanie postanowienia nakładającego na zobowiązanych obowiązek w sytuacji, gdy przedłożyli już ekspertyzę w związku z nałożonym obowiązkiem postanowieniem z dnia 9 lipca 2021r. przy czym niezgadzanie się z ekspertyzą nie może prowadzić do kolejnego obowiązku tego samego rodzaju, a winno powodować konieczność wyjaśnienia wątpliwości z udziałem biegłego występującego w sprawie posiadającego adekwatne uprawnienia, bowiem jak wynika z uzasadnienia postanowienia pracownicy organów mają wiedzę na tyle wystarczającą, aby z udziałem biegłego wyjaśnić ewentualne wątpliwości i nie narażać strony na dodatkowe koszty; podkreślili, że jeżeli z ekspertyzy przedłożonej do sprawy wynika możliwość wydania merytorycznej decyzji, organy winny decyzję taką podjąć;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 35, art. 77, art. 80, oraz art. 107 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, niespełnienie obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, przekroczenie swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia, prowadzenia postępowania w sprawie w sposób przewlekły i nierzetelny; podnieśli, że wydana w sprawie opinia uzupełniająca winna zostać poddana weryfikacji pod kątem tego, czy na jej podstawie można wydać merytoryczną decyzję kończącą postępowanie, w tym uwzględniać prawo strony do wypowiedzenia się w zakresie wydanej opinii;

- art. 7 k.p.a. wobec nieuwzględnienia i niezastosowania normy nakazującej w przypadku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w sytuacji pozostających w sprawie wątpliwości;

- art. 7b k.p.a., poprzez brak współdziałania ze sobą organów administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 9 w związku z art. 8 k.p.a., poprzez nienależyte i nie wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 24 stycznia 2022r. PWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustalenia poczynione w toku postępowania wskazują, że utwardzenie działek nr [...] i [...] zostało wykonane z naruszeniem § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

PWINB stwierdził, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że możliwym jest nakazanie przez organ nadzoru budowlanego wykonanie robót budowlanych zaproponowanych w ww. opinii technicznej sporządzonej przez R. B. z lipca 2021r. (tj. budowa szczelnego zbiornika retencyjnego o pojemności 1,4m3 lub studni chłonnej z siecią drenarską, na które wymagane jest pozwolenie wodno-prawne) - na podstawie stosownego technicznego opracowania projektowego zawierającego opis techniczny oraz niezbędne rysunki techniczne (obliczenia, sposób wykonania, lokalizacja i rodzaj urządzeń budowlanych, parametry techniczne materiałów budowlanych, które zostaną użyte do wykonania odwodnienia).

PWINB stanął na stanowisku, że roboty budowlane niezbędne do doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z przepisami, które organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., w następstwie art. 50 ust. 1 pkt. 4 P.b., nie mogą polegać na budowie nowego obiektu budowlanego lub urządzenia budowlanego, lecz muszą dotyczyć tylko i wyłącznie robót budowlanych będących przedmiotem postępowania. Żądana ekspertyza techniczna winna określać roboty budowlane niezbędne do wykonania przy wykonanym utwardzeniu kostką brukową aby doprowadzić go do stanu zgodnego z przepisami, ewentualnie rozbiórkę całości lub części utwardzenia (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.), celem skierowania wód opadowych na teren własnej działki. Konkretyzacja sytuacji prawnej strony postępowania następuje w dalszej kolejności w sposób zdeterminowany wynikiem ekspertyzy.

Organ odwoławczy ocenił, że fakt wystąpienia nieprawidłowości w wykonaniu przedmiotowego utwardzenia tj. naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, bezspornie potwierdza przedłożona przez skarżących w toku postępowania opinia techniczna sporządzona przez R. B. z lipca 2021r. Natomiast zastosowanie zaproponowanych w niej rozwiązań dotyczących budowy zbiornika retencyjnego lub studni chłonnej, leży poza kompetencjami organu nadzoru budowlanego, wynikającymi z ustawy Prawo budowlane. Tym samym zaproponowane w niej rozwiązania nie mogą zostać uwzględnione.

D. M. i S. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę na ww. postanowienie PWINB z dnia 21 stycznia 2022r., zarzucając naruszenie:

- art. 81 c. ust 2 w zw. z art. 50 ust 1 pkt 4 P.b., poprzez nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia ekspertyzy w sytuacji, gdy w sprawie nie występują uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych w postaci wykonania utwardzenia na działkach nr ewid. [...] i [...], których to wykonanie nie wymagało dokonania zgłoszenia czy uzyskania pozwolenia; wątpliwości te winny zostać szczegółowo sprecyzowane przez organ;

- art. 81c ust. 2 P.b. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o charakterze dowodowym, z pominięciem obowiązku uwzględnienia, że zbieranie i ocena dowodów są przede wszystkim proceduralnym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie wyrażonym w zasadzie prawdy obiektywnej, a przeniesienie ciężaru przedstawienia dowodu (i poniesienia jego kosztów) na stronę powinno mieć charakter wyjątkowy; w sprawie zaś nie zachodzi konieczność przedłożenia kolejnej ekspertyzy technicznej, skoro końcowa opinia przedłożona przez R. B. z lipca 2021r. wyjaśnia wszelkie wątpliwości w sprawie, dotychczas formułowane.

- art. 81c ust. 2 P.b., poprzez wydanie postanowienia nakładającego na zobowiązanych obowiązku w sytuacji, gdy zobowiązani przedłożyli już ekspertyzę w związku z nałożonym obowiązkiem postanowieniem z dnia 9 lipca 2020 r., przy czym niezgadzanie się z ekspertyzą me może prowadzić do kolejnego obowiązku tego samego rodzaju, a winno powodować konieczność wyjaśnienia wątpliwości z udziałem biegłego występującego w sprawie posiadającego adekwatne uprawnienia, bowiem jak wynika z uzasadnienia postanowienia pracownicy organów mają wiedzę, na tyle wystarczającą aby z udziałem biegłego wyjaśnić ewentualne wątpliwości i nie narażać strony na dodatkowe koszty; jeżeli z ekspertyzy przedłożonej do sprawy wynika możliwość wydania merytorycznej decyzji, organy winny decyzję taką podjąć;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 35, art. 77, art. 80 oraz art. 107 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania, jego uczestników do władzy publicznej, niespełnienie obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, przekroczenie swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia, prowadzenia postępowania w sprawie w sposób przewlekły i nierzetelny; wydana w sprawie opinia uzupełniająca winna zostać poddana weryfikacji pod kątem tego czy na jej podstawie można wydać merytoryczną decyzję kończącą postepowanie, w tym uwzględniać prawo strony do wypowiedzenia się w zakresie wydanej opinii;

- art. 7a § 1 k.p.a, wobec nieuwzględnienia i niezastosowania normy nakazującej w przypadku postępowania administracyjnego którego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony Zobowiązanej w sytuacji pozostających w sprawie wątpliwości;

- art. art. 7b k.p.a., poprzez brak współdziałania ze sobą organów administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy, oraz stosowania środków nieadekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 9 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nienależyte i nie wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, w tym poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia 14 października 2021 r., a także o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa.

W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nałożenie na Skarżących obowiązku przedstawienia ekspertyzy zaskarżonym postanowieniem nie spełnia wymogów stawianych przez art. 81c ust. 2 P.b. Przepis ten (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) dopuszcza, aby organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogły nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że możliwość nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter wyjątkowy. Pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni, co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 P.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por.m.in. NSA w wyrokach: z 20 lutego 2009 r. II OSK 213/08, z 29 listopada 2019 r. II OSK 2877/18, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W organach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2003 r. SA/Bd 1367/03).

W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym jest, że Skarżący w toku prowadzonego postępowania przedstawili dwie opinie techniczne, w tym opinię z lipca 2021r., sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności wodno-melioracyjnej, która dotyczyła odprowadzania wód opadowych i rozpadowych z działek należących do Skarżących a w szczególności w celu stwierdzenia, czy spływ wód z terenu utwardzonego kostką brukową jest w stanie być zagospodarowany na działkach Skarżących nie wpływając ujemnie na działki sąsiednie. W opinii tej po przedstawieniu obliczeń dotyczących objętości wód deszczowych na terenie spornego utwardzenia oraz wydajności wsiąkania stwierdzono, że na terenie zlewni obejmującej sporne utwardzenie nie jest spełniony warunek umożliwiający odprowadzenie wód opadowych na działki Skarżących, co powoduje przedostawanie się wód na grunty działek sąsiednich. Z tego powodu sporządzający opinię Inspektor Nadzoru zaproponował budowę szczelnego zbiornika retencyjnego o pojemności 1,4 m3 lub budowę studni chłonnej z siecią drenarską, rozprowadzającą wodę do gruntu.

Organ I instancji w postanowieniu z dnia 14 października2021r. nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej – poprzez wskazanie sposobu zagospodarowania na terenie należącym do inwestora wód spływających ze spornego utwardzenia na drogę dojazdową. Niewątpliwie przedstawiona przez Skarżących opinia techniczna z lipca 2021r. przedstawiała proponowany sposób zagospodarowania wody. Zawierała również obliczenia, na podstawie których określono objętość wód deszczowych, wydajność wsiąkania na terenie spornego utwardzenia, w konsekwencji czego wskazano proponowaną objętość zbiornika retencyjnego w alternatywie do studni chłonnej z siecią drenarską.

Z porównania treści nałożonego przez organ I instancji obowiązku z treścią przedłożonej opinii technicznej wynika, że opracowanie dotyczące sposobu zagospodarowania wód spływających z utwardzenia na działce Skarżących zostało już przez Strony przedłożone. Należy szczególnie podkreślić, że organ w sentencji postanowienia powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć.

Zdaniem Sądu zestawienie uzasadnień postanowień organów I oraz II instancji budzi istotne wątpliwości co do tego, jakich rozwiązań projektowych ma dotyczyć wspomniana ekspertyza. Z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że w istocie ekspertyza powinna zawierać obliczenia na podstawie których będzie można dobrać zbiornik o stosownej pojemności. W tym zakresie organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznaje przedstawione w ekspertyzie obliczenia za nie wystarczające. Z uzasadnienia ww. postanowienia wynika również, że należy zaprojektować sposób przejęcia wód z wykonanego utwardzenia i doprowadzenia ich do zbiornika retencyjnego, czy też do studni chłonnej (z przedstawieniem opracowania projektowego w tym zakresie).

Z kolei organ II instancji stwierdził, że budowa zbiornika retencyjnego lub studni chłonnej leży poza kompetencjami organu nadzoru budowlanego. Żądana ekspertyza techniczna winna zdaniem PWINB określać roboty budowlane niezbędne do wykonania przy wykonanym utwardzeniu kostką brukową aby doprowadzić go do stanu zgodnego z przepisami, ewentualnie rozbiórkę całości lub części utwardzenia (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.), celem skierowania wód opadowych na teren własnej działki. Roboty budowlane niezbędne do doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z przepisami, które organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w następstwie art. 50 ust. 1 pkt. 4 tej ustawy, nie mogą polegać na budowie nowego obiektu budowlanego lub urządzenia budowlanego, lecz muszą dotyczyć tylko i wyłącznie robót budowlanych będących przedmiotem postępowania.

Należy więc zauważyć, że organ I instancji dopuszcza w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowę zbiornika retencyjnego lub studni chłonnej a wątpliwości mają dotyczyć szczegółów technicznych przyjętego zastosowania. Z kolei organ II instancji powyższe stanowisko organu I instancji zakwestionował wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji co do możliwości nakazania wykonania robót budowlanych zaproponowanych w opinii technicznej z lipca 2021r. (str. 6 uzasadnienia). Zdaniem organu odwoławczego, wykonanie zaproponowanego w opinii ww. obiektu/urządzenia budowlanego nie mieści się w ramach nakazów możliwych do skierowania w oparciu o art. 51 ust 1 P.b. Mimo to organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie PINB, które aprobuje zastosowanie zbiornika retencyjnego/studni chłonnej. W ocenie Sądu zaistniała sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia organu odwoławczego a jego uzasadnieniem, co wskazuje na naruszenie art. 8, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Istotna rozbieżność zaistniała również pomiędzy stanowiskami zaprezentowanymi w postanowieniach organów I i II instancji co powoduje, że w istocie nie rozstrzygnięte pozostają wątpliwości co do zakresu przedmiotowego ekspertyzy technicznej. Należy zwrócić uwagę na zakres przedmiotowy ekspertyzy, zakreślony w postanowieniu organu I instancji. Ma ona dotyczyć wskazania sposobu zagospodarowania na terenie inwestora wód spływających z utwardzenia na drogę. Zatem zakres przedmiotowy ekspertyzy został wyznaczony na tyle szeroko, że absolutnie nie wynika z niego, aby zaproponowane rozwiązania miały dotyczyć wyłącznie robót budowlanych przy wykonanym już utwardzeniu. Mając na względzie szeroki zakres zleconej ekspertyzy, jak również treść uzasadnień do postanowień organu I oraz II instancji trudno stwierdzić, jakie rozwiązania w istocie strona ma przedstawić w zleconej ekspertyzie, skoro organ II instancji zakwestionował możliwość zastosowania rozwiązania dotyczącego budowy zbiornika retencyjnego lub studni chłonnej. W rezultacie zdaniem Sądu nałożony na stronę obowiązek nie został w sposób dostateczny sprecyzowany (zob. M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 81c), co stoi w sprzeczności z przepisem art. 81c ust. 2 P.b. Należy bowiem mieć na względzie, że przepis ten faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych. Powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, a obowiązek przedstawienia ekspertyzy powinien zostać sformułowany w taki sposób, aby nie budził wątpliwości co do jego zakresu. Nie można również pomijać, że to na organach spoczywa główny ciężar prowadzenia postępowania dowodowego w myśl art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż ekspertyza techniczna ma na celu uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. W pierwszej zatem kolejności organy winny dokonać na podstawie zgromadzonych ustaleń faktycznych ceny co do tego, w jakich sposób, za pośrednictwem jakich czynności lub robót budowlanych możliwe jest doprowadzenie spornego utwardzenia do stanu zgodnego z prawem. To na organach spoczywa bowiem ciężar określenia koniecznych do wykonania czynności lub robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b. Jeżeli w ramach tego rodzaju postępowania organ nadzoru budowlanego dochodzi do przekonania o konieczności wezwanie inwestora do przedstawienia stosownego opracowania lub ekspertyzy technicznej winien w sposób precyzyjny w sentencji postanowienia określić jej zakres przedmiotowy.

Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżących zasądził tytułem zwrotu kosztów sądowych solidarnie kwotę 614 zł (wpis sądowy – 100 zł, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz 34 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictw).