II SA/Rz 366/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant specjalista Anna Mazurek – Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 3 stycznia 2022 r. nr SKO.415/382/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 września 2021 r. nr TG.6730.8.2020; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. B. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 3 stycznia 2022 r. nr SKO.415/382/2021, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia 6 września 2021 r. nr RG.6730.8.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 11 lutego 2020 r. PW zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku pawilonu handlowo – gastronomicznego na działce nr [...] w miejscowości [...].

Decyzjami z dnia 9 czerwca 2020 r. i 24 listopada 2020 r. nr RG.6730.8.2020 Wójt ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcia te zostały uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie odpowiednio z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr SKO.415/249/2020 i 19 lutego 2021 r. nr SKO.415/20/2021.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 6 września 2021 r. nr RG.6730.8.2020 Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz PW warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku pawilonu handlowo – gastronomicznego na działce nr [...] w miejscowości [...].

Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.". Teren, na którym planowana jest rozbudowa istniejącego obiektu nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] działka wchodzi w skład obszaru zabudowy mieszkalno – usługowej. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł JB (dalej: "skarżący"), zarzucając organowi I instancji błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Zdaniem skarżącego, Wójt ustalając parametry zabudowy nie ujął powierzchni zabudowy istniejącego budynku, a jedynie uwzględnił ten parametr dla części podlegającej rozbudowy i przebudowie. Doprowadziło to do celowego zaniżenia parametru intensywności zabudowy, a co za tym idzie, ustalenia zbyt małej ilości miejsc parkingowych. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił dlaczego uznał za spełnione, i na podstawie jakich kryteriów spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r. nr SKO.415/382/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...].

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że w realiach opisywanej sprawy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., dla ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powyższe wynika z wykonanej prawidłowo i w dostosowaniu do zakresu zamierzenia inwestycyjnego analizy. Planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego, kontynuując zastany sposób użytkowania obiektów, jak również cechy zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w analizie dokładnie wskazano numery działek, na których istnieją obiektu budowlane i w oparciu o które wyznaczono parametry planowanej zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JB wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącego, decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem:

1. art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy słusznego interesu obywateli, w szczególności stosunków sąsiedzkich oraz dbania o szeroko rozumiane dobro małoletnich poprzez pominięcie okoliczności, że inwestor w rozbudowywanym budynku sprzedawać będzie napoje alkoholowe, zaś po przeciwnej stronie drogi znajdują się budynki użyteczności publicznej (boisko sportowe, dom kultury, szkoła z przedszkolem oraz kościół);

2. art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w zakresie braku wyjaśnień dla których uznano, że sposób określenia wartości czynnika powierzchni działki biologicznie czynnej;

3. art. 52 u.p.z.p. poprzez pominięcie faktu nieaktualności dokumentów (mapy) będących podstawą analizy urbanistycznej i decyzji;

4. § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), poprzez wadliwe i nie znajdujące uzasadniania w analizie urbanistycznej określenie parametrów nowej zabudowy;

5. art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na fakt, że inwestycja w znaczący sposób odbiega od charakteru i intensywności dotychczasowego wykorzystania terenu;

6. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;

7. art. 136 w zw. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku polegających na dołączeniu aktualnej mapy zasadniczej;

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się od obowiązku organu odwoławczego w zakresie pełnego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

9. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez uznanie, że mapa załączona do decyzji organu I instancji i mapa stanowiąca załącznik do analizy urbanistycznej opatrzone są datą 11 lutego 2020 r. (data wykonania kopii), a więc nie są aktualne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę dla wydania powyższych decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "rozporządzenie").

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od uprzedniego, pozytywnego zweryfikowania wymogów ustanowionych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepis na zasadzie enumeracji pozytywnej wskazuje warunki, jakie musi spełniać planowanie zamierzenie, aby organ mógł wydać dla niego decyzję zgodnie z wnioskiem. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Systematyka art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. pozwala założyć, że punktem wyjścia weryfikacji dopuszczalności planowanej inwestycji jest spełnienie przez nią rygorów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyartykułowanej w pkt 1 powołanego przepisu. W pewnym uogólnieniu można zatem przyjąć, że z zasady dobrego sąsiedztwa wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez zastane w danym miejscu cechy i parametry o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Skarżący w odwołaniu oraz skardze zarzucił naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez uznanie, że mapa załączona do decyzji organu I instancji i mapa stanowiąca załącznik do analizy urbanistycznej opatrzone są datą 11 lutego 2020 r. (data wykonania kopii, a więc nie są aktualne. Z uzasadnieniu skargi podano, że działka nr [...] uległa podziałowi, co ma wpływ na wielkość przyjętych parametrów zabudowy. Ponadto w odwołaniu podano (powołano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO), że do istniejącego budynku została dobudowana od strony zachodniej altana, która jest trwale z istniejącym budynkiem, a faktycznie jest częścią , która połączy istniejąca zabudowę z planowaną inwestycją. Odnosząc się do zarzutów dotyczących aktualności kopii mapy, na której organ wyznaczył obszar analizowany oraz na której sporządzono załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy, zauważyć należy, że kopia ta została wykonana z mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dacie 11 lutego 2020r., w skali 1:1000 (a więc zgodnie z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Mapa zasadnicza, jak wynika z § 3 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia i z art. 52 ustawy, wymagana jest do ustalenia granic terenu, "obszaru analizowanego", a więc określonego fragmentu przestrzeni. Materiałem służącym przeprowadzeniu analizy powinna być kopia aktualnej mapy zasadniczej, jednak zauważyć trzeba, że analizę przeprowadza się nie tylko na podstawie danych wynikających z takiej mapy, lecz informacje dotyczące zabudowy uwidocznionej na mapie organ ustala również na podstawie innych dostępnych materiałów (chociażby w zakresie odnoszącym się do funkcji zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu). Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy powinna być aktualna i odzwierciedlać obecny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tak długo pozostaje ona mapą aktualną (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1032/16). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, aby mapa nie odzwierciedlała stanu faktycznego w dacie wydawania decyzji, co mogłoby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W tym zakresie zarzut nieaktualności mapy nie został wyjaśniony przez organ II instancji, ani w tym zakresie nie wypowiedziała się osoba sporządzająca analizę.

W celu sprawdzenia, czy planowanie zamierzenie spełnia wymóg z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 rozporządzenia). Przez front działki należy natomiast rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W tym zakresie zarzut odwołania o wadliwie wyznaczonym obszarze analizowanym okazał się niezasadny, gdyż stanowi trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, co prawidłowo oceniło Kolegium.

Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia na terenie objętym wnioskiem stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W decyzji organu I instancji w pkt 2.1.b. podano, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji. We wskazanym załączniku jest tylko wrysowana dla planowanej zabudowy bez określenie jej szerokości względem krawędzi drogi. Parametr ten podano w załączniku nr 2 to jest części tekstowej analizy, że budynki mieszkalne na działkach sąsiednich znajdują się w odległości od 11 do 19 m od krawędzi drogi gminnej to przyjęto 11 m od krawędzi działki drogi gminnej. Z załącznika nr 1 do decyzji wynika, że wjazd na działkę nr [...] będzie odbywał się z drogi publicznej powiatowej (linia rozgraniczająca teren inwestycji A-B) [...] przez istniejący zjazd. Powołane dane z treści decyzji i załączników do decyzji nie pozwalają na kontrolę, czy linia nowej zabudowy została prawidłowo określona i czy nie narusza przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r.,poz.1693) odnośnie linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Ponadto należy jednoznacznie określić, czy jest to droga powiatowa, czy gminna.

W pkt 2.1.c. określono wielkość powierzchni planowanej rozbudowy kubaturowej do powierzchni wydzielanej działki przeznaczonej pod zabudowę albo terenu do 12%. Planowana rozbudowa winna być podana w metrach kwadratowych, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący. Z pkt 3.3.załącznika tekstowego nr 2 do decyzji organu I instancji wynika, że średnia wielkość zabudowy do powierzchni działki wynosi 7%. Autor analizy w żaden sposób nie uzasadnił przyjętej wielkości powierzchni do zabudowy ponad średnią ustaloną w analizie. W analizie całkowicie pominięto parametry planowanej inwestycji podane we wniosku i nie można ustalić, czy parametry istniejącej zabudowy były uwzględnione w obliczeniu całkowitej powierzchni zabudowy jaka będzie funkcjonowała po zsumowaniu z maksymalną powierzchnią planowaną do zainwestowania. Ponadto średni wskaźnik obliczono wyłącznie dla działek podanych w tabeli analizy, a nie dla całego analizowanego obszaru (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.01. 2019r., II SA/Go 269/19; WSA w Warszawie z 18.06.2021 r., IV SA/Wa 551/21).

Z tego względu określony w analizie wskaźnik jest wielkością średnią dla działek zabudowanych. Nie może zostać również zaakceptowany sposób wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy. Przede wszystkim nie przedstawiono uzasadnienia wyboru tych działek z obszaru analizowanego, które zostały uznane za miarodajne punkty odniesienia, Brak przekonującego uzasadnienia wyboru określonych działek rzutuje bezpośrednio na możliwość oceny prawidłowości ustalenia wartości dopuszczalnych określonych parametrów i wskaźników do czego obliguje § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

Przyjęta w pkt 2.1.d. decyzji organu I instancji powierzchnia biologicznie czynna nie mniejsza niż 50 % nie jest do zweryfikowania, bowiem w tym zakresie analiza nie podaje żadnych wyjaśnień popartych wyliczeniami. Do powierzchni biologicznie czynnej nie mogą być ujęte te części działki, które zostały zajęte pod powierzchnie zabudowy, obejmująca istniejące i projektowane obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (np. budynek, droga dojazdowa, plac manewrowy, nasyp, obiekt małej architektury). W analizie poza istniejącym lokalem usługowym nie podano żadnych parametrów istniejących obiektów na działce inwestora, na istnienie których wskazuje inwestor.

Szerokość elewacji frontowej (południowej) określono w pkt 2.1.e. decyzji organu I instancji. Podano, że szerokość elewacji frontowej planowanej rozbudowy to 13,6 m +/- 20%. Sposób określenia parametrów z tolerancją +/- % jest nieprawidłowy. Parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Powyższe znajduje też uzasadnienie w art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno - budowlany, który wydaje pozwolenie na budowę.

Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zarówno organ I i II instancji w sposób należyty nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, odnośnie niewyjaśnienie kwestii aktualności mapy złożonej do wniosku, a następnie stanu zabudowy działki inwestora, co stanowi naruszenie art.7, art. 77 i art. 80 k.p.a.,a finalnie również art. 107 §3 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Naruszenie to nastąpiło w związku z art. 52 oraz art. 61 ust. 1 w zw. z § 3 – 6 rozporządzenia w brzmieniu dotychczasowym co wynika z § 2 rozporządzenia zmieniającego Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r, poz. 2399), które weszło w życie z dniem 3 stycznia 2022 r.

Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, bowiem nie zaistniały przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Kolegium nie podjęło czynności do wyjaśnienia zasadności zarzutów skarżącego poprzestając jedynie na polemice z postawionymi w odwołaniu zarzutami. Takie działanie należy też uznać za naruszenie art. 15 k.p.a., który stanowi o dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Wskazane uchybienia stanowią naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, co skutkowało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a.

Powyższe kwestię będą wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego efektem będą jasno określone i wyrażone parametry dla planowanej inwestycji ,a ich wielkości poparte wyliczeniami zawartymi w sporządzonej analizie. Trzeba bowiem pamiętać o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Inaczej zatem niż w przypadku pozostałych parametrów nowej zabudowy, które powinny, co do zasady odpowiadać średnim, wynikającym z przeprowadzonej analizy. Organ I instancji w decyzji w pkt pkt 2.1.g. tiret 3 określił wysokość głównej kalenicy budynku od 7,0 m do 9,0 m. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia przyjęty parametr i ustalony sposób widełkowy został wyjaśniony w analizie. Również zgodnie z § 8 rozporządzenia zostały określone parametry dachu i uzasadnione w analizie.

Sąd za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to jest zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż według skarżącego inwestycja w sposób znaczący odbiega od charakteru i intensywności dotychczasowego wykorzystania terenu i bez znaczenia jest okoliczność, że planowana rozbudowa budynku, w którym prowadzona jest ta działalność spowoduje zwiększenie intensywności wykorzystania nieruchomości.

Regulacja art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie pozwala na restrykcyjną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie przy obowiązującej zasadzie dobrego sąsiedztwa nowej funkcji planowanej nowej zabudowy nie stanowi naruszenia tej zasady. W orzecznictwie przyjmuje się, że jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i nie wchodzącą z nią w kolizji. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie. W obszarze analizowanym funkcja usługowa istniała, a zwiększenie tej powierzchni usługowej w granicach określonych we wniosku, których parametry będą zgodne z przeprowadzoną analizą urbanistyczną nie mogą skutkować wykonywaniem prawa własności poprzez zabudowę własnej działki.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. uchylił decyzję obydwu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wskazania dla ponownie prowadzonego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.