II SA/Rz 356/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przebudowy budynku mieszkalnego -skargę oddala-

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), określanej w dalszej części jako "K.p.a.".

W dniu 20 listopada 2019 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie dotyczące przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego w R. przy ul. R., na działce ewidencyjnej nr 3094.

Po jego analizie, Starosta [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], nałożył na B. G. jako inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia o szczegółowo wymienione kwestie i dokumenty.

Dnia [....] grudnia 2019 r. Starosta [...] wydał decyzję, którą wniósł sprzeciw do wskazanego wyżej zgłoszenia obejmującego zamiar przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działkach nr 3093/2 i 3094 w R., przy ul. R.

W dniu 12 grudnia 2019 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek B. G. (nadany w urzędzie pocztowym 9 grudnia 2019 r.) o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Starosta [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Wskazał, że nie ma możliwości zawieszenia postępowania, które zakończyło się jego decyzją z dnia [...] grudnia 2019r. Ponadto, zwrócił uwagę, że ustawodawca nie przewidział, by w trakcie sprawdzania zgłoszenia budowy lub robót budowlanych organ mógł zastosować instytucję zawieszenia postępowania. Zgłoszenie nie jest bowiem klasycznym wnioskiem o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a., a specyfika postępowania z nim związanego jest taka, że nie mają do niej zastosowania wszystkie regulacje K.p.a. Procedura prowadzona w oparciu o art. 30 ust. 5c P.b. ma na celu jedynie nałożenie na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty. Po takim uzupełnieniu organ albo przyjmuje zgłoszenie w drodze milczącej zgody albo wnosi sprzeciw.

Decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. zakwestionowała w drodze odwołania B. G., wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), zwanej następnie "P.b." poprzez przedwczesne wydanie decyzji oraz naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wydanie decyzji przed zgromadzeniem w sprawie dostatecznego materiału dowodowego. Wnosząca odwołanie zarzuciła również naruszenie art. 98 ust. 1 w zw. z art. 101 K.p.a. przez nierozpatrzenie jej wniosku o zawieszenie i niewydanie w tym przedmiocie postanowienia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zakwestionowaną odwołaniem decyzję Starosty. Organ podkreślił, że kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych. Dlatego nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Wojewoda zwrócił uwagę, że złożenie przez stronę w ostatnim dniu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia wniosku o zawieszenie postępowania nie mogło stanowić podstawy do wydania innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło w sprawie. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem nie stanowi wniosku zainteresowanej osoby, który wymaga zgodnie z K.p.a. załatwienia sprawy administracyjnej. Dopiero wydanie decyzji o sprzeciwie skutkuje tym, że organ architektoniczno-budowlany prowadzi postępowanie administracyjne. Skoro zaś do instytucji zgłoszenia nie mają zastosowania przepisy K.p.a., to tym samym nie mógł zostać zastosowany art. 98 § 1 tego aktu. Wojewoda zaznaczył, że celem instytucji zgłoszenia jest maksymalne przyspieszenie i uproszczenie procesu inwestycyjnego, a tym samym rzeczą inwestora jest dochowanie takich aktów staranności, które pozwolą na złożenie kompletnego zgłoszenia lub w razie wezwania organu – jego uzupełnienie.

B. G. zaskarżyła decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarga stanowi ponowienie zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzuca naruszenie art. 57 § 5 K.p.a. poprzez błędne przyjecie, że nie zachowała terminu nadając przesyłkę listowną w polskiej placówce pocztowej wyznaczonego operatora. Skarżąca wniosła o uchylenie zapadłych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zauważyła, że postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania organ winien wydać przed wydaniem decyzji. Podniosła, że w terminie złożyła pismo, więc twierdzenie, że nie zachowała terminu jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", jednym z przedmiotów kontroli sądowej jest decyzja administracyjna. Kontrolując ją sąd czyni to przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Tylko jednak jeśli zauważy określone naruszenia prawa zobligowany jest do usunięcia kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Sąd stwierdza więc nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli natomiast sąd zauważy naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Kiedy tego rodzaju naruszeń brak, Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

B. G. zaskarżyła w niniejszej sprawie decyzję Wojewody [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o wniesieniu sprzeciwu do dokonanego przez wymienioną zgłoszenia obejmującego zamiar przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działkach nr ewid. 3093/2 i 3094 w R. Przyczyną powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji był fakt, że dokonująca zgłoszenia nie uzupełniła jego braków, wymienionych w postanowieniu tego organu z dnia [...] listopada 2019r., a termin w tym zakresie upłynął względem niej bezskutecznie z dniem 9 grudnia 2019 r.

Wojewoda, w zaskarżonej decyzji, utrzymał w mocy akt Starosty [...]. W uzasadnieniu wskazał, że kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych. Zatem nieuzupełnienie przez inwestora wskazanych przez organ braków musiało skutkować wniesieniem sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie mogła zmienić okoliczność, że B. G. w ostatnim dniu terminu na uzupełnienie braków zgłoszenia złożyła wniosek o zawieszenie postępowania. Zgłoszenie nie powoduje bowiem wszczęcia postępowania wymagającego załatwienia sprawy administracyjnej. Tym samym, nie było możliwości jego zawieszenia.

Strona skarżąca w złożonej skardze zarzuciła przedwczesne wydanie decyzji o sprzeciwie tj. przed zebraniem wystarczającego materiału dowodowego, nierozpoznanie jej wniosku o zawieszenie postępowania oraz błędne przyjęcie, że nie zachowała ona terminu, nadając skierowaną do organu przesyłkę listowną w dniu 9 grudnia 2019 r. Zdaniem skarżącej, Starosta nie mógł wydać decyzji bez posiadania jej stanowiska, którego sam zażądał. A limine przyjęto, że nie uzupełniła zgłoszenia. Skarżąca zwróciła też uwagę, że odmowa zawieszenia postępowania nastąpiła dopiero po wydaniu przez organ I instancji decyzji. Tymczasem, w takiej sytuacji, możliwość oddziaływania przez organ na prawa i obowiązki stron kończy się. W ocenie strony skarżącej, nie sposób także przyjąć, że nie uzupełniła ona braków wniosku w terminie w sytuacji, kiedy zachowała termin w tym przedmiocie. Złożyła bowiem w tym terminie pismo.

Skarga strony jest całkowicie bezzasadna, a jej argumentacja zupełnie niezrozumiała. Starosta [...] uznał, że dokonane przez B. G. zgłoszenie przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest niekompletne. Stanowisko w tym przedmiocie podzielił Wojewoda, a strona w istocie nie zakwestionowała powyższego. Nie zanegowała bowiem konieczności dokonania takiego uzupełnienia, a stwierdziła tylko, że organ nie zebrał całego potrzebnego materiału dowodowego. Nie uwzględnił bowiem jej stanowiska, którego sam zażądał. W takiej sytuacji uznać należy, że Starosta prawidłowo wezwał zgłaszającą do przedłożenia stosownych dokumentów i oświadczeń, co uczynił w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r., opartym o art. 30 ust. 5c P.b. Wezwanie to dotyczyło przedłożenia projektu budowlanego planowanej przebudowy w czterech egzemplarzach, zgodnie z art. 30 ust. 4c P.b. Przepis ten w zakresie zgłoszenia przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, a więc przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, odwołuje się do obowiązku przedłożenia dokumentów z art. 33 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 P.b., a zatem czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Wezwanie odnosiło się też do poprawnego podania działek, na których usytuowany jest budynek, którego dotyczy przebudowa, przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa oraz wyjaśnienia, czy chodzi o budynek jednorodzinny czy mieszkalno-usługowy.

W wymienionym postanowieniu Starosta określił jednocześnie termin 7 dni na dokonanie potrzebnych czynności, jak też zaznaczył, że brak uzupełnienia wskazanych nieprawidłowości skutkować będzie zgłoszeniem przez niego sprzeciwu w sprawie objętych zgłoszeniem robót budowlanych. Doręczenie powyższego postanowienia pełnomocnikowi zgłaszającej miało miejsce 2 grudnia 2019 r. Tym samym, nie może budzić wątpliwości, że B. G. mogła usunąć braki swojego zgłoszenia do dnia 9 grudnia 2019 r. włącznie. Jak wskazują akta sprawy, do powyższego dnia, jak też zresztą później tego nie uczyniła. Zamiast tego, w ostatnim dniu biegu wspomnianego terminu nadała w placówce pocztowej, skierowaną do Starosty, przesyłkę zawierającą wniosek o zawieszenie postępowania. Mając na uwadze tę ostatnią okoliczność skarżąca wywodzi, że decyzja o sprzeciwie była przedwczesna. Wydano ją bowiem bez zapoznania się z powyższym wnioskiem i bez wydania w jego przedmiocie postanowienia. Ze stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić. B. G. wyznaczono przecież termin do usunięcia braków jej zgłoszenia. Nie jest kwestionowane, że upływał on 9 grudnia 2019 r. W aktach sprawy nie ma też oświadczeń i dokumentów, o których przedłożenie wymieniona została wezwana. W takich więc uwarunkowaniach sprawy, oczywistym była konieczność wydania przez Starostę [...] decyzji o sprzeciwie. Do takiego rozstrzygnięcia zobowiązywało organ brzmienie art. 30 ust. 5c P.b. Stanowi on bowiem jasno i wyraźnie, że w przypadku nieuzupełnienia brakujących dokumentów, o które zgłaszający został uprzednio wezwany w drodze odpowiedniego postanowienia, organ wnosi w drodze decyzji sprzeciw. Skarżąca z faktu złożenia w wyznaczonym jej siedmiodniowym terminie, zasadnego w jej ocenie, wniosku o zawieszenie postępowania wywodzi, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania kwestionowanej przez nią decyzji. Stanowisko to jest całkowicie błędne. Jak bowiem słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, złożenie zgłoszenia nie rozpoczyna postępowania administracyjnego, toczącego się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej więc sytuacji, nie było możliwe zawieszenie postępowania, które się nie toczyło. Argumentacja Wojewody jest jak najbardziej uzasadniona i znajduje oparcie zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze przedmiotu. Podkreśla się tam, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 P.b., nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 K.p.a., który wymagałby załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie – Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania. Do instytucji tej nie mają więc także zastosowania art. 97 § 1 i art. 98 § 1 K.p.a., dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, opubl.: LEX/el. 2019, Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opubl. WK 2016, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.03.2009 r. II OSK 307/08, z 4.11.2011 r. II OSK 1685/11).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że Wojewoda nie kwestionował tego, że strona w ostatnim dniu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia złożyła wniosek o zawieszenie postępowania. Zwrócił tylko uwagę, że fakt ten był zupełnie obojętny dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem strona skarżąca miała obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia w wyznaczonym jej terminie o podane jej dokumenty i oświadczenia i tego nie uczyniła, a wniosek o zawieszenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony, to jedynym możliwym w takiej sytuacji rozwiązaniem prawnym było wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu, co zasadnie nastąpiło decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., utrzymaną następnie w mocy przez Wojewodę. Sam więc fakt, że zgłaszająca we wskazanym jej siedmiodniowym terminie, zamiast uzupełnić stwierdzone przez organ braki tego zgłoszenia, złożyła tylko bezskuteczne pismo z wnioskiem o zawieszenie postępowania, nie był wystarczający do przyjęcia, że decyzja Starosty zapadła przedwcześnie, a więc, że jest nieprawidłowa.

Z wyłożonych względów orzeczono o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.