II SA/Rz 339/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi P. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2021 r. nr SKO.415/405/2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 8 grudnia 2021 r. nr SKO.415/405/2021, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 4 października 2021 r. nr AR.6733.62.13.2021.SN62, wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 19 lipca 2021 r. MK zwrócił się do Prezydenta Miasta [....] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] w [...].

Decyzją z dnia 4 października 2021 r. nr AR.6733.62.13.2021.SN62 Prezydent Miasta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej na wskazanych we wniosku działkach.

Organ I instancji podał, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", bowiem stanowi realizację publicznego urządzenia mającego za zadanie przesyłanie i odprowadzanie ścieków. Ponadto realizacją wnioskowanej sieci stanowić będzie inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym) w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.". Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenie lokalizacji inwestycji odbywa się w drodze decyzji. Mając na uwadze powyższe oraz wobec kompletności wniosku i zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p., obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli AD, PD, zarzucając błędną kwalifikacje wnioskowanego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego. Odwołujący się podnieśli, że właściciele części nieruchomości objętych wnioskiem – działek nr [...], nie oczekują i nie potrzebują rozbudowy istniejącej już sieci kanalizacji sanitarnej. Oznacza to, że planowane zamierzenie inwestycyjne w swej istocie ma realizować wyłącznie jednostkowe interesy właściciela działki nr [...].

Decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. nr SKO.415/405/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...].

Podzielając stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że objęte wnioskiem przedsięwzięcia stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 3 u.g.n. W ocenie Kolegium, organ I instancji zapewnił przy tym wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie oraz w sposób właściwy zrealizował wymogi stawiane w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie szczegółowo odniósł się do zastrzeżeń formułowanych przez strony w toku postępowania. Wobec zaś ustalenia, że decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, obowiązkiem organu I instancji było uwzględnienie wniosku inwestora.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AD i PD wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust.1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że realizacja wnioskowanej inwestycji stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 tej ustawy, w sytuacji, gdy inwestycja służyć będzie jedynie celom właściciela działki nr [...] w [...];

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez zignorowanie słusznego interesu skarżących i zaniechania rozpoznania przedstawionych przez nich argumentów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdza, że ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji i zaaprobowane przez organ odwoławczy, są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. W sprawie nie budzi wątpliwości zarówno rodzaj planowanej inwestycji w aspekcie technicznym – sieć kanalizacji sanitarnej, jak i jej przebieg. Skarżący kwestionuje natomiast dokonaną przez organu odbuduj instancji kwalifikację planowanego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego, co w konsekwencji skutkować ma wadliwością zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1), natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2). Treść wskazanej regulacji nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że warunkiem niezbędnym do uwzględnienia wniosku inwestora jest ustalenie, że planowane przedsięwzięcie służyć będzie szeroko rozumianemu celowi publicznemu, a zatem, że w istocie stanowi realizację celu publicznego. Stosownie zaś do art. 2 pkt 5 u.p.z.p., pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899). Cele publiczne zostały zatem przez ustawodawcę wskazane w u.g.n. i prawidłowo wskazały organy obydwu instancji, że stosownie do art. 6 pkt 3 tej ustawy, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Prezydenta Miasta [...] i zaaprobowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie odnośnie kwalifikacji wnioskowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Wymaga wskazania, że sprawy kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych zostały przez ustawodawcę zaliczone do zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej jaką tworzą na określonym terytorium mieszkańcy gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g."). Zadania własne gminy mające na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.s.g., zostały określone jako zadania użyteczności publicznej. Również w art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 z późn. zm.) – dalej: "u.z.z.", zbiorowe odprowadzanie ścieków jako działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, zaliczono do zadań własnych gminy.

Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że do obowiązków gminy należy odprowadzanie ścieków mieszkańców gminy. Jest to zadanie własne gminy, a więc nie może gmina wykonywania tego obowiązku zaniechać ani przerzucać na inne podmioty, gdyż tak czyniąc faktycznie przestaje wykonywać swoje ustawowe obowiązki, co w świetle prawa oznacza, że organy gminy działają niezgodnie z prawem. Władztwo organów gminy i obowiązki z tym związane obejmują wszystkich mieszkańców gminy jako członków tej wspólnoty samorządowej i całe terytorium należące do danej gminy. Nie stoi temu na przeszkodzie to, że niektórzy mieszkańcy gminy, czy też grupy mieszkańców sami realizują odcinki sieci kanalizacji sanitarnej. Powyższy wyjątek od reguły nie zwalnia gminy z ustawowego obowiązku zbiorowego odprowadzania ścieków. Organy samorządu terytorialnego nie mają zatem prawa odmawiać wykonywania swych obowiązków wynikających z ustaw i przerzucać ich na mieszkańców gminy. Taka postawa władz gminy narusza przepis art. 7 Konstytucji RP, który określa granice prawa w jakich mają działać organy władzy publicznej, do których bez wątpienia należą również organy gminy. Jeżeli Gmina nie jest w stanie realizować wszystkich obowiązków, które na nią nakładają ustawy, to przynajmniej nie powinna przeszkadzać mieszkańcom, którzy z własnej inicjatywy i we własnym zakresie wykonują niektóre zadania należące do Gminy. W takich przypadkach, zgodnie z zasadą pomocniczości wyrażoną w preambule do Konstytucji RP, Gmina powinna starać się pomóc i ułatwić wykonywanie tych zadań mieszkańcom (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2007 r. II OSK 1084/06; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co istotne, zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.z., osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Regulacja zawarta w tym przepisie uprawnia osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, do odpłatnego przekazania ich gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Natomiast z uprawnienia tego wypływa obowiązek jego zrealizowania przez gminy i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W razie odmowy realizacji żądania przez gminę lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnionemu przysługuje roszczenie o dochodzenie odszkodowania w reżimie odpowiedzialności kontraktowej z art. 471 Kodeksu cywilnego (zob. B.Brynczak [w:] K. Ubysz, B.Brynczak, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, WK 2015, Lex).

Powyższe uwagi prowadzą do stwierdzenia, że budowa sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] w [...] stanowi realizację inwestycji celu publicznego. Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Planowana inwestycja niezależnie od tego ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci kanalizacji sanitarnej należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu odbiór ścieków sanitarnych, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 3 u.g.n. (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r. II OSK 672/11 i z dnia 15 marca 2022 r. II OSK 838/21; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania odcinka sieci kanalizacyjnej nie ma również znaczenia, czy odcinek ten znajduje się w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego Gminy Miasto [...].

Wymaga również podkreślenia, że skoro inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej. To wnioskodawca decyduje jaka konkretnie ma być lokalizacja inwestycji celu publicznego, co nie wyłącza zbadania sprawy przez organ administracyjny w odniesieniu do uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ewentualnej ingerencji w prawo własności. Nie chodzi przy tym o ustalanie alternatywnego przebiegu inwestycji, lecz ustalenie czy zaproponowany przez wnioskodawcę przebieg planowanej inwestycji spełnia wymogi w zakresie wyważenia sprzecznych grup interesów (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r. II OSK 813/15; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o wydanie decyzji w dniu 16 lipca 2021 r., natomiast parametry budowy planowanej sieci, w tym trasa jej przebiegu, została ustalona przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z/s w [...] w warunkach technicznych z dnia [...] nr [...] wraz załącznikiem graficznym (k. nr 4 akt administracyjnych organu I instancji). Przebieg planowanej sieci kanalizacji sanitarnej przez nawoskowane nieruchomości został zatem narzucony inwestorowi przez zarządcę sieci, a ponadto uzyskał pozytywne opinie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że wniosek inwestora jako kompletny podlegał uwzględnieniu, a ich obowiązkiem było ustalenie lokalizacji inwestycji w drodze decyzji.

W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę.