II SA/Rz 285/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SE.906.2.59.2021.MR w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 6 października 2021 r. nr PSK.967.1.76.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego T. S. kwotę 2 200 zł /słownie: dwa tysiące dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie (dalej: "PPWIS", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SE.906.2.59.2021.MR odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1, art. 155 w zw. z art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz - art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 195 ).

Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych oraz uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: "PPIS", "organ I instancji") wymierzył T.S. (dalej jako: "skarżący") karę pieniężną w kwocie 10 000 zł, za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness. Decyzja nie została odebrana przez adresata, a złożone od niej odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, co zostało stwierdzone postanowieniem PPWIS z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...],

Następnie w dniu 15 lipca 2021 r. do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji PPIS z dnia [...] marca 2021 r., w którym podniósł, że decyzja ta została wydana w oparciu o niekonstytucyjne przepisy, a więc bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, PPWIS decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PPIS z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego, oceniając, że decyzja ta nie jest obarczona wskazaną przez skarżącego wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolejno pismem z dnia 14 września 2021 r. skarżący zwrócił się do PPIS o uchylenie ww. decyzji z dnia [...] marca 2021 r., na podstawie art. 155 k.p.a., argumentując wniosek niekonstytucyjnością przepisów, na podstawie których została wydana decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną.

Decyzją z dnia 6 października 2021 r. nr PSK.967.1.76.2021, PPIS odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że argumentacja przedstawiona na poparcie wniosku jest tożsama ze wskazaną we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zdaniem PPIS wniosek o uchylenie decyzji stanowi jedynie kolejną próbę wzruszenia ostatecznej decyzji, od której strona nie złożyła w przepisowym terminie odwołania. Organ zaznaczył, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej jedynie w aspekcie, czy za uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu strona nie przedstawiła żadnego argumentu przemawiającego za uwzględnieniem jej słusznego interesu oraz interesu publicznego. Organ stwierdził, że nie może być brane pod uwagę upatrywanie interesu publicznego w tym, aby rozstrzygnięcia administracyjne były zgodne z prawem, w świetle wydanej wcześniej decyzji PPWIS odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez stronę decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 154 k.p.a. poprzez niezbadanie istnienia słusznego interesu strony, interesu społecznego oraz zaniechanie zbadania decyzji pod kątem jej zgodności z prawem. Podniósł, że w podobnych sprawach dotyczących naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, sądy administracyjne uchylały wydane decyzje ze względu na niekonstytucyjność przepisów, które stanowiły podstawę ich wydania. Na wypadek odmiennego stanowiska organu, wniósł również o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] mara 2021 r.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r., PPWIS utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie znalazł przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż interes społeczny przemawia za przestrzeganiem w czasie trwania epidemii określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, mających na celu zmniejszenie rozprzestrzeniania się wirusa Sars-CoV-2, powodującego chorobę Covid-19. W związku z powyższym nie byłoby działaniem w interesie publicznym uchylanie decyzji nakładającej karę za nieprzestrzeganie obostrzeń przeciwepidemiologicznych.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących oceny zgodności z Konstytucją RP przepisów na podstawie, których wydano skarżoną decyzję, organ wskazał, że nie podlegają one kompetencjom rozpoznawczym organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją, a zatem nie mogą badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są, więc związane treścią wydanego rozporządzenia. W kwestii żądania stwierdzenia nieważności decyzji, PPWIS podał, że w dniu 12 sierpnia 2021 r. wydał już w tym zakresie decyzję odmowną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 154 k.p.a poprzez nieuwzględnienie okoliczności przemawiających za uchyleniem decyzji, w szczególności niekonstytucyjności zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzonego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a., z uwagi na to, że organ nie rozpoznał sformułowanego w odwołaniu wniosku o stwierdzenie nieważności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że za uchyleniem decyzji przemawiał jego interes, który wyrażał się w tym, że na skutek wydania i wykonania tej decyzji na postawie niekonstytucyjnych rozporządzeń doszło do powstania szkody w jego majątku. Po wtóre zauważył, że nadal istnieje interes społeczny w uchyleniu decyzji, przejawiający się w ochronie porządku prawnego i praworządności w Polsce. W ocenie skarżącego, okoliczność wprowadzenia stanu epidemii nie zwalnia ustawodawcy z obowiązku wydawania aktów prawnych zgodnych z Konstytucją. Zdaniem skarżącego, organy inspekcji sanitarnej pozostają w błędzie co do tego, że brak było interesu społecznego w uchyleniu decyzji, ponieważ należy przestrzegać wszystkich obostrzeń. Jak bowiem podkreślił, zostały one wprowadzone bez poszanowania postanowień Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę PPWIS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z [...] marca 2021 r. nr [...] w sprawie nałożenia na T.S. kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness.

W sprawie bezsporne jest, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jest decyzją ostateczną. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący uruchomił nadzwyczajny tryb w stosunku do decyzji, poprzez skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Sanitarny odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Od tej decyzji skarżący nie wniósł odwołania.

Aktualnie domaga się wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., wskazując na słuszny interes strony oraz interes publiczny polegający na potrzebie eliminacji z obrotu prawnego decyzji, która w sposób oczywisty narusza przepisy prawa.

W opozycji do skarżącego organy stoją na zgodnym stanowisku, że zarzuty podniesione we wniosku stanowią powtórzenie argumentacji żądania stwierdzenia nieważności decyzji i są kolejną próbą wzruszenia ostatecznej decyzji, zmierzającą do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy jedynymi przesłankami, które organ bierze pod uwagę rozpoznając wniosek w oparciu o art. 155 k.p.a. są interes społeczny lub słuszny interes strony, którego skarżący nie wykazał.

Art. 155 k.p.a. dotyczy instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, czyli ze skutkiem od daty podjęcia decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a., z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonego przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo;

2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji;

3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przyjmuje się również, że przepis ten znajduje także zastosowanie w przypadku decyzji nakładających obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Może zatem ono nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

W piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym podkreśla się, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w powyższym przepisie uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, w którym stwierdzono, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09).

W sprawie nie było sporu co do możliwości zastosowania względem ostatecznej decyzji trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. Nie ma również wątpliwości co do istnienia tożsamość elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych sprawy ostatecznie zakończonej oraz uruchomionej w trybie art. 155 k.p.a.

Spór sprowadza się do oceny, czy zostały spełnione przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Strona jako okoliczność przemawiającą za spełnieniem tych przesłanek tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, wskazuje pozostawania w obrocie prawnym decyzji, która w sposób oczywisty narusza prawo.

Niewątpliwie taka okoliczność stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności. Ta nie odniosła oczekiwanego rezultatu w sprawie. Organ odmówił stwierdzenia nieważności, a strona skarżąca nie skorzystała z prawa do jej zaskarżenia.

Powstaje zatem pytanie czy może ona stanowić podstawę do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

W ocenie Sądu okoliczności sprawy usprawiedliwiają skorzystanie przez skarżącego z tego nadzwyczajnego trybu i pozwalają przyjąć, że za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny jak również słuszny interes strony.

W sprawie decyzją ostateczną, nałożono na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 48 a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46 b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz.U. z 2020 r. poz. 1845) § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz.U. z 2021 r., poz. 367).

Podstawą wymierzenia kary było ustalenie, że skarżący nie zastosował się do wynikających z powołanych przepisów ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej w okresie stanu epidemii.

W orzecznictwie jednolicie oceniono powołane przepisy i wynikający z nich nakaz ograniczenia działalności gospodarczej za niezgodne z Konstytucją.

Podstawą takiego stwierdzenia, było niezgodne z zapisami Konstytucji RP wprowadzenie ograniczeń działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny NSA w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21 wyjaśnił, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a więc stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może zatem prowadzić do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18), zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 wyżej wymienionej ustawy nie uregulowano wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków, by móc przyjąć, że mają one charakter ustawowy. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20).

Zatem okazało się, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym, w tym, w stanowiącym podstawę wymierzenia przedmiotowej kary § 9 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz.U. z 2021 r., poz. 367).

Wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Skargi na decyzje wymierzające kary za niezastosowanie się do tych nakazów, regulowane tym i kolejnymi rozporządzeniami wykonawczymi, są w związku z przedstawionym, jednolitym stanowiskiem sądów, uwzględniane, a skargi kasacyjne organu oddalane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zatem sytuacja prawna osób, które skorzystały z tej drogi zaskarżenia aktów prawnych jest taka sama. Względem tych podmiotów uchylono obowiązek płacenia kar.

Sytuacja skarżącego różni się o tyle, że skarżący domaga się uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., w sytuacji gdy poprzednio uruchomione przez niego środki zaskarżenia nie przyniosły oczekiwanego rezultatu.

W świetle przytoczonej argumentacji nie budzi wątpliwości niezgodność ostatecznej decyzji o wymierzeniu skarżącemu kary z obowiązującymi przepisami, w tym wymogiem ustawowego ograniczenia wolności prowadzonej działalności gospodarczej. Stwierdzenie powyższej niezgodności nie wymaga ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i oceny legalności postępowania organu, a jest konsekwencją oceny stosowania przepisów prawa przez organy.

Wobec powyższego Sąd przyjął, że słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji o wymierzeniu kary i jednocześnie nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji, działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach należnych stronie skarżącej, która wygrała sprawę orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. Na ich łączną kwotę złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 400 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 1.800,00 zł (wysokość kosztów zastępstwa procesowego skarżącej ustalono na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ).