II SA/Rz 1987/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg L. D. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 26 września 2022 r. nr SKO.415.167.2313.2023 nr SKO.415.168.2314.2023 nr SKO.415.165.2310.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – skargi oddala –

Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 26 września 2023 r.: nr SKO.415.167.2313.2023, nr SKO.415.168.2314.2023, nr SKO.415.165.2310.2023, odmawiające ustalenia warunków zabudowy.

W podstawie prawnej tych decyzji organ wskazał art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), a ich wydanie poprzedzały postępowania administracyjne o następującym przebiegu;

Wnioskami z dnia 7 marca 2022 r. L.D. (dalej: "Skarżąca") zwróciła się do Burmistrza [....] (dalej: "Burmistrz" lub "organu I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla trzech inwestycji na działkach położonych w miejscowości R., gmina [...], z czego dwie obejmowały budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr ewid. [...], zaś trzecia budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...].

Decyzjami z dnia [...] października 2022 r., nr [...] znak: [...]; nr [...] znak: [...]; nr [...] znak: [...], Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanych inwestycji. Decyzjami z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...], nr [...], nr [...], uchyliło zaskarżone decyzje Burmistrza i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji po przeprowadzeniu w tych sprawach dodatkowych postępowań wyjaśniających, decyzjami z dnia 26 lipca 2023 r. nr 109/23 znak: GP.6730.60.2022; nr 110/23 znak: GP.6730.61.2022; nr 111/23 znak: GP.6730.62.2022, ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanych inwestycji. Powodem powyższego było stwierdzenie, że planowane zamierzenia inwestycyjne nie spełniają warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Od wydanych decyzji Skarżąca wniosła tożsame w swej treści odwołania, uznając stanowisko Burmistrza za błędne i wnosząc o stwierdzenie ich nieważności i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpoznania tych odwołań, SKO opisanymi na wstępie decyzjami z dnia 26 września 2023 r., utrzymało zaskarżone decyzje Burmistrza w mocy.

W uzasadnieniu decyzji nr SKO.415.167.2313.2023, organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie wnioskiem objęta została część działki nr ewid. [...], o powierzchni ok. 3177 m2, podczas gdy cała działka ma powierzchnię 6239 m2. Teren objęty wnioskiem ma kształt wieloboku, na długości ok. 70 m przylega do działki nr ewid. [...], określonej we wniosku jako droga wewnętrzna, z której to działki zaplanowano dojazd do planowanego budynku. Działka ta stanowi współwłasność kilku osób i według uproszczonego wypisu z rejestru gruntów, znajdującego się w aktach sprawy są to grunty orne (RIVb, RV) oraz pastwiska trwałe (PsIV). Teren objęty wnioskiem przylega na długości ok. 54 m do działki nr ewid. [...] (linia łamana), która to działka stanowi drogę publiczną gminną nr [...], jednakże jest to droga nieurządzona.

SKO wskazało, że granice obszaru analizowanego zostały przez organ I instancji wyznaczone wokół terenu inwestycji (części działki) w odległości ok. 210 m, a więc w odległości nie będącej trzykrotnością frontu działki, a będącej trzykrotnością frontu terenu inwestycji (części działki). Za front działki przyjęta została długość granicy terenu inwestycji (części działki) z działką nr ewid. [...], którą Skarżąca wskazała jako drogę wewnętrzną. W ocenie Kolegium, mimo, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez organ I instancji nieprawidłowo, nie ma to wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. SKO dokonało analizy mapy, na kopii której sporządzono część graficzną analizy, a także analizy ogólnodostępnych map z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy U. (SIP). Z analizy tej wynika, że wzdłuż drogi określonej przez Skarżącą jako droga wewnętrzna nie ma żadnej zabudowy. Zabudowy takiej nie ma też na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem (nr ewid. [...]) wzdłuż drogi publicznej gminnej (działki nr ewid. [...]). Najbliżej zabudowana działka położona przy tej drodze i po tej samej stronie tej drogi, co działka objęta wnioskiem, znajduje się w odległości ok. 270 m od tej działki. Jest to działka nr ewid. [...], którą organ I instancji w analizie błędnie wskazał jako działkę niezabudowaną. Najbliżej położona zabudowana działka po przeciwnej stronie drogi gminnej znajduje się w odległości ok. 82 m od działki objętej wnioskiem i jest to działka nr ewid. [...] z zabudową zagrodową.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie działki sąsiednie w stosunku do działki objętej wnioskiem, pozbawione są jakiejkolwiek zabudowy, zabudowa ta kończy się ok. 270 m od działki objętej wnioskiem. Z tych też względów budynki widoczne na mapie zasadniczej, na kopii której sporządzono załącznik graficzny do decyzji, nawet przy poszerzeniu granic obszaru analizowanego, nie mogą być uznane za dobre sąsiedztwo dla budynku planowanego i nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawczyni.

W uzasadnieniu decyzji nr SKO.415.168.2314.2023, Kolegium podało, że w tej sprawie objęta wnioskiem działka nr ewid. [...], przylega od strony południowo-zachodniej do działki nr ewid. [...], która to działka stanowi drogę publiczną gminną nr [...], jednakże jest to droga nieurządzona. Od strony południowo-wschodniej działka objęta wnioskiem przylega do działki nr ewid. [...], określonej we wniosku jako droga wewnętrzna, z której to działki zaplanowano dojazd do planowanego budynku.

SKO wskazało, że granice obszaru analizowanego zostały przez organ I instancji wyznaczone wokół działki objętej wnioskiem w odległości ok. 243 m (81 m x 3 = 243 m), a więc w odległości będącej trzykrotnością długości boku tej działki graniczącego z działką nr ewid. [...]. Za front działki przyjęta została długość granicy tej działki z działką nr ewid. [...], którą Skarżąca wskazała jako drogę wewnętrzną. Analizując mapę, na kopii której sporządzono część graficzną analizy, a także ogólnodostępne mapy z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy U. (SIP), Kolegium stwierdziło, że wzdłuż drogi określonej przez wnioskodawczynię jako droga wewnętrzna nie ma żadnej zabudowy. Zabudowy takiej nie ma też przy drodze publicznej gminnej - w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Linia wyznaczająca granicę tego obszaru przecina działkę nr ewid. [...], która jest działką zabudowaną, jednakże jest to zabudowa zagrodowa.

Z kolei w uzasadnieniu decyzji nr SKO.415.165.2310.2023, Kolegium wskazało, że w tej sprawie wnioskiem została objęta część działki nr ewid. [...], o powierzchni ok. 3064 m2, podczas gdy cała działka ma powierzchnię 6239 m2. Teren objęty wnioskiem ma kształt prostokąta, na długości ok. 70,50 m przylega do działki nr ewid. [...], określonej we wniosku jako droga wewnętrzna, z której to działki zaplanowano dojazd do planowanego budynku. Jak wcześniej wskazano, działka ta stanowi współwłasność kilku osób i według uproszczonego wypisu z rejestru gruntów, znajdującego się w aktach sprawy są to grunty orne (RIVb, RV) oraz pastwiska trwałe (PsIV). Teren planowanej inwestycji nie przylega do drogi publicznej.

Kolegium wskazało, że w tej sprawie organ I instancji granice obszaru analizowanego wyznaczył wokół terenu inwestycji (części działki) w odległości ok. 211,5 m (70,5 m x 3 = 211,5 m), a więc w odległości nie będącej trzykrotnością frontu działki, a będącej trzykrotnością frontu terenu inwestycji (części działki). Za front działki przyjęta została długość granicy terenu inwestycji (części działki) z działką nr ewid. [...], którą Skarżąca wskazała jako drogę wewnętrzną. W ocenie Kolegium, mimo, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez organ I instancji nieprawidłowo, nie ma to wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. SKO dokonało analizy mapy, na kopii której sporządzono część graficzną analizy, a także analizy ogólnodostępnych map z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy U. (SIP). Wynika z niej, że wzdłuż drogi określonej przez Skarżącą jako droga wewnętrzna nie ma żadnej zabudowy. Zabudowy takiej nie ma też na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem (nr ewid. [...]) wzdłuż drogi publicznej gminnej (działki nr ewid. [...]). Najbliżej zabudowana działka położona przy tej drodze i po tej samej stronie tej drogi, co działka nr ewid. [...], znajduje się w odległości ok. 270 m od tej działki. Jest to działka nr ewid. [...]. Najbliżej położona zabudowana działka po przeciwnej stronie drogi gminnej znajduje się w odległości ok. 82 m od działki objętej wnioskiem i jest to działka nr ewid. [...] z zabudową zagrodową.

Organ odwoławczy zaznaczył, że podobnie jak przy pierwszej inwestycji, działki sąsiednie w stosunku do działki objętej wnioskiem pozbawione są jakiejkolwiek zabudowy, zabudowa ta kończy się ok. 270 m od działki objętej wnioskiem. Z tych też względów budynki widoczne na mapie zasadniczej, na kopii której sporządzono załącznik graficzny do decyzji, nawet przy poszerzeniu granic obszaru analizowanego, nie mogą być uznane za dobre sąsiedztwo dla budynku planowanego i nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji pozytywnej dla Skarżącej.

W uzasadnieniu każdej z opisanych decyzji, Kolegium zaznaczyło, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Organ podkreślił, że zabudowa zagrodowa nie stanowi więc dobrego sąsiedztwa dla zabudowy jednorodzinnej.

W ocenie Kolegium wydanie decyzji pozytywnych w każdej z opisanych spraw, doprowadziłoby do powstania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terenie całkowicie takiej zabudowy pozbawionym, w terenie oddalonym od innych budynków mieszkalnych, w terenie gdzie nie ma żadnego budynku mieszkalnego, a droga publiczna prowadząca do tego terenu jest drogą nieurządzoną. W ocenie SKO, wydanie decyzji zgodnej z żądaniem Skarżącej stanowiłoby o ewidentnym naruszeniu zasad określonych u.p.z.p., mających na celu zachowanie ładu przestrzennego i przeciwdziałanie rozpraszaniu zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołań, Kolegium wskazało, że uznanie w toku postępowania, że organ I instancji dopuścił się bezczynności nie ma wpływu na merytoryczną ocenę podjętego przez ten organ w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem SKO, decyzje organu I instancji, wbrew zarzutom odwołań, zostały podjęte w granicach prawa, nie można im zarzucić interpretacji przepisów prawa w sposób dogodny dla organu. Kolegium podkreśliło, że każda sprawa rozstrzygana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podlega indywidualnej ocenie w zakresie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, w zakresie dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na wskazanym przez stronę terenie.

W skargach na opisane wyżej decyzje SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i orzeczenie zgodnie z jej wnioskami, ewentualnie o uchylenie tych decyzji i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Skarżącej decyzje wydane zarówno przez Burmistrza jak i przez SKO, naruszają podstawowe, konstytucyjne prawo zawarte w art. 32. ust. 1 Konstytucji RP.

Wskazała, że obszar działki nr [...], wcześniej jako część działki nr [...], został objęty już prawomocnymi decyzjami na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co dowodzi, że na obszarze tym wydano już decyzje ustalające warunki zabudowy i są one ostateczne. Skutkiem tych decyzji była zmiana konfiguracji działek na wydzielone o mniejszych areałach. Skarżąca podniosła, że w wyniku powyższego doszło do sytuacji, że inwestor na sąsiedniej działce posiada prawo do zabudowy, zaś jej odmawia się ustalenia warunków zabudowy. Podkreśliła, że decyzje te zostały podjęte w wyniku stosowania tych samych przepisów, a parametry inwestycji są takie same. W ocenie Skarżącej działanie organów łamie dodatkowo podstawowe zasady obowiązujące w prawie administracyjnym, tj. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę praworządności, zasadę uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu stron. Jej zdaniem organy dostosowały swoją argumentację do z góry ustalonej tezy, a przytoczone w decyzji orzeczenie sądu administracyjnego w żaden sposób nie przystaje do okoliczności faktycznych występujących w przedmiotowej sprawie.

Nadto organ I instancji wprowadził w błąd Kolegium stwierdzając, że na działce nr [...] (sąsiedniej) istnieje zabudowa zagrodowa. Bezspornym jest fakt, że właściciel tej działki nie prowadzi gospodarstwa rolnego i nie wykorzystuje istniejących zabudowań w celach rolniczych, wobec tego funkcja sąsiedniej działki to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W ocenie Skarżącej zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest możliwa do pogodzenia z zabudową zagrodową. Skarżąca podkreśliła, że przeważająca część miejscowości R. to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna sąsiadująca z działkami tzw. siedliskowymi, w których występuje łącznie zabudowa mieszkaniowa związana z gospodarstwem łącznie z zabudową zagrodową, czego organy nie wzięły pod uwagę. Zarzuciła, że w decyzjach brak jest rozważania czy analizy, która uzasadniałaby stanowiska organów, że projektowana zabudowa nie mieści się w zakresie kontynuacji funkcji, godzi w zastany stan rzeczy, ład przestrzenny i charakter urbanistyczny miejscowości.

W odpowiedziach na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tych sprawach.

Postanowieniami z dnia 21 marca 2024 r. sygn. II SA/Rz 1988/23 oraz II SA/Rz 1989/23, Sąd zarządził połączenie tych spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą sygn. II SA/Rz 1987/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi podlegają oddaleniu.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwa na częściach działki nr ewid. [...] oraz jeden na działce nr ewid. [...].

Uzasadniając powyższe stanowisko organy obu instancji stwierdziły, że planowane inwestycje nie spełniają warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji zabudowy.

Tymczasem Skarżąca twierdzi, że w pobliżu planowanych inwestycji znajduje się zabudowa podobna tj. zabudowa zagrodowa, a ponadto, że obszar działek [...] stanowiący wcześniej część działki [...] został już objęty prawomocnymi decyzjami na budowę 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ponadto na sąsiedniej działce znajduje się zabudowa, co rodzi poczucie nierówności.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.").

Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy - art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych

poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przywołana regulacja statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Dlatego też wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w ww. przepisie, przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie MI" . Organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. warunkom, zaś obowiązek odmowy ciąży na organie jedynie wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich (por.m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11 to i wszystkie powołane w sprawie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową.

Przeprowadzone w sprawach postępowanie wyjaśniające, doprowadziło do słusznego wniosku, że planowane inwestycje nie odpowiadają warunkom, o których mowa wyżej, a których łączne spełnienie jest konieczne dla pozytywnego załatwienia wniosku.

Przede wszystkim wskazać należy, że uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu polegającą na budowie nowego obiektu budowlanego, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Narzędziem zaś służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11).

Jak stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; przy czym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Nie budzi wątpliwości Sądu przyjęty przez Organ I instancji obszar analizy wyznaczony w każdej ze spraw na podstawie frontu terenu rozumianego jako część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi wewnętrznej działki nr [...], wynoszący odpowiednio 210 m, 243 m oraz 211,5 m.

Tereny położone w obszarze analizowanym to niezabudowane grunty rolne.

Z prawidłowych ustaleń organów obu instancji, które znajdują potwierdzenie w sporządzonej w formie graficznej i tekstowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika że w obrębie obszaru analizy nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej przez Skarżącą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bowiem żadna z działek nie jest zabudowana w sposób uzasadniający wnioskowaną zabudowę. Najbliżej położona działka o zabudowie jak wnioskowana to działka nr [...], która znajduje się poza wyznaczonym w każdym przypadku obszarem analizy. Jedyna działka zabudowana, która przecina obszar analizy to działka nr [...]. Jak wynika z ustaleń Organów, jak również z dostępnego drogą internetową portalu geoportal.gov.pl, na działce tej znajduje się zabudowa zagrodowa tj. budynek mieszkalny jednorodzinny oraz duży budynek gospodarczy w siedlisku rolnym. Wbrew twierdzeniom Skarżącej zabudowa zagrodowa nie jest tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 23 października 2019 r. II SA/Po 483/19 oraz z 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13; w Białymstoku z 10 września 2015 r. II SA/Bk 444/15; w Szczecinie z 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11 - wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wprawdzie zabudowa zagrodowa (siedliskowa) jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż czy budynki gospodarcze, to jednak nie można nie zauważyć, że w przypadku zabudowy zagrodowej, na którą składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie - budynek mieszkalny jedynie im towarzyszy. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy, że stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie parametrami i cechami zabudowy, a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (wyrok WSA w Krakowie z 20 września, II SA/Kr 701/19). Dodatkowo wskazać należy, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości związanych z immisjami. W takiej sytuacji decydujące znaczenie ma społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Zgodzić należy się ze stwierdzeniem, że kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale powinna umożliwiać uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zatem zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposób zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie koliduje, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zasada kontynuacji zabudowy nie oznacza też zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, ale jedynie wtedy, gdy można ją pogodzić z funkcją już istniejąca na analizowanym obszarze (vide: wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2122/16). W niniejszej sprawie takie okoliczności nie mają miejsca. Planowane inwestycje w zabudowie jednorodzinnej nie tylko nie stanowią powtórzenia istniejącej na tym obszarze zabudowy zagrodowej, ale nie stanowią także jej uzupełnienia. W ocenie Sądu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w obszarze zabudowy zagrodowej, o przeznaczeniu wyłącznie rolniczym, nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz skutkowałoby jego zakłóceniem. Stanowiłoby wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co z kolei naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Analiza znajdujących się w aktach map, jak również map dostępnych w systemie geoportal.gov.pl wskazuje na to, że obszar, na którym Skarżąca planowała realizację inwestycji jest obszarem całkowicie niezabudowanym, oddalonym znacznie od części zabudowanej gminy, obszarem o przeznaczeniu rolnym. W takie sytuacji zezwolenie na realizację takiej inwestycji nie może oznaczać kontynuacji zabudowy i w zasadzie prowadziłoby do ekspansji całkowicie nowego terenu, na którym dotychczas nie istnieje żadna tego rodzaju zabudowa, co w oczywisty sposób sprzeciwiałoby się zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Brak kontynuacji zabudowy w zasadzie bezpodstawnym czyni analizę pozostałych parametrów skoro brak jest jakiegokolwiek punktu odniesienia, do którego można byłoby nawiązać.

Sąd wskazuje, że kwestia istnienia w obiegu prawnym decyzji ustalającej warunki zabudowy na działkę, z której aktualnie powstały działki wskazane we wnioskach, tj. z działki nr [...], nie mogła być przedmiotem analizy organów, gdyż nie ma to wpływu na stan faktyczny ani prawny rozpatrywanej sprawy.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku. To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do nieruchomości. Kończy pierwszy etap procesu inwestycyjnego i oznacza jedynie, że inwestycja o wskazanym w decyzjach kształcie będzie mogła powstać.

Dopuszczalne jest wydanie na tą sama nieruchomość kilku decyzji o warunkach zabudowy. Każda jednak z nich wygasa, gdy podmiot, który również uzyskał decyzję ustalającą lokalizację bądź też decyzję o warunkach zabudowy uzyska decyzję udzielającą pozwolenie na budowę ( art. 63, 64, 65 u.p.z.p.).

Pamiętać należy, że prawo do budowy w każdym przypadku przysługiwać będzie temu kto złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

Nie jest również uzasadnione twierdzenie, do czego zdaje się nawiązywać Skarżąca, że ewentualne ustalenie warunków zabudowy przesądza prawo dla ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji. Wydana decyzja o warunkach zabudowy dla określonej inwestycji nie przesądza prawa zabudowy dla kolejnych inwestycji. Zatem kwestia poprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości aktualnie wydanej decyzji.

Z uwagi na powyższe rozważania stwierdzić należy, że wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej nie będzie stanowiło kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy planowana inwestycja nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym i nie można jej pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie lub ją uzupełnić, organ miał podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18).

Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., orzeczone w niniejszej sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy uznać należy za prawidłowe.

Organowi odwoławczemu nie sposób zarzucić także naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy funkcji - stanie faktycznym, który znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, ocenionym w całokształcie bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Jej uzasadnienie spełnia natomiast wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawiera m.in. właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowano oraz należycie wyjaśniono w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności i klarownie przedstawia sposób rozumowania organów dokonujących oceny zaistniałych okoliczności oraz subsumcji. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargi jako bezzasadne na podstawie art. 151 p.p.s.a.