II SA/Rz 1725/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. T., E. T. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 24 lipca 2023 r. nr SKO.401.ZP.1563.153.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 czerwca 2023 r. nr 9/2023, znak PP.6730.6.2023.MS; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżących W. T., E. T. i K. M. solidarnie kwotę 1 100 zł /słownie: jeden tysiąc sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi [...] (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 24 lipca 2023 r. nr SKO.401.ZP.1563.153.2023, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 7 marca 2023 r. F sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Spółka"), zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – handlową na parterze i parkingiem podziemnym, na działkach nr [...].

Decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – handlową na parterze i parkingiem podziemnym, na działkach nr [...].

Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 5, 6, 9 i 13 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz został sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora.

Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji, zarzucając ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem u.p.z.p. Zdaniem odwołujących, wnioskowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, m.in na skutek nieprawidłowego ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, uniemożliwiającej korzystanie przez Skarżących z drogi koniecznej. Ponadto decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana bez opinii biegłego geodety w zakresie drogi koniecznej ustanowionej przez Sąd Rejonowy w [...] nad rzecz odwołujących.

Decyzją 24 lipca 2023 r. nr SKO.401.ZP.1563.153.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.

Kolegium podało, że w niniejszej sprawie spór dotyczy możliwości korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej oraz wyznaczonej przez organ nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że "wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z ustanowioną służebnością drogi koniecznej do działek ewidencyjnych nr: [...] - dla kondygnacji nadziemnej, parteru (w świetle od -0,02 do 4,5 m". Powyższe oznacza, że nieprzekraczalne linie zabudowy to linie wynikające z ustanowionej przez Sąd służebności drogi koniecznej (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...]). Co więcej wysokość takiego przejazdu została ustalona na 4,5 m, co jest wystarczające dla poruszania się samochodami w celu dojazdu do domu.

W ocenie Kolegium nie ma znaczenia, że droga ta nie jest zainwentaryzowana na mapie zasadniczej i jej lokalizacja nie jest dostępna w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Skoro drogę konieczną ustanowiono w drodze postanowienie Sądu i zatwierdzony wariant drogi sporządzony został przez biegłego geodetę, to przebieg tej drogi po zainwentaryzowaniu na mapie zasadniczej nie będzie inny. Zdaniem Kolegium, wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jak uczynił to Organ I instancji nie pozbawi stron z możliwości korzystania w sposób nieskrępowany z ustanowionej przez Sąd drogi koniecznej. Nie zmieni się bowiem przebieg drogi, a światło przejazdu - 4,5 m - jest wystarczające dla każdego samochodu osobowego i zdecydowanej większości pozostałych pojazdów (za wyjątkiem niektórych pojazdów specjalnych). Organ odwoławczy zauważył, że z ropozrządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia wynika, że wysokość pojazdu nie może przekraczać 4,00 m (§ 2 ust. 4). W kwestii zaś dostępu do światła dziennego wskazać należy, że co prawda art. 54 pkt 2d u.p.z.p. wymaga, aby zostały określone wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, niemniej ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Skarżący nie wykazali natomiast, aby wnioskowana inwestycja naruszała któryś z ich interesów prawnych.

Niezależnie od powyższego Organ odwoławczy podał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach, co już istniejące. W przypadku gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało, że w realiach opisywanej sprawy w obszarze analizowanym występuje bardzo zróżnicowana zabudowa o funkcjach usługowej, handlu, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budowa wnioskowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze i parkingiem podziemnym wpisuje się zatem w zastany ład przestrzenny i stanowi kontynuację funkcji. Co więcej, sposób wyznaczenia poszczególnych parametrów tej zabudowy został precyzyjnie opisany i nie budzi zastrzeżeń w kontekście zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wnioskowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, podczas gdy wnioskowane przedsięwzięcie nie zostało dostosowane parametrami do działek sąsiednich nr [...]

2. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem art. 285 Kodeksu cywilnego i w konsekwencji pozbawienie Skarżących możliwości korzystania z ustanowionej na ich rzecz drogi koniecznej.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

W piśmie z 19 października 2023 r. Skarżący podnieśli, że całkowitego pozbawienia możliwości korzystania z drogi koniecznej upatrują w ogrodzeniu terenu budowy na czas prowadzenia robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo uzasadniona, przez co została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

O uwzględnieniu skargi w tej sprawie zadecydowały błędy w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie decyzji Prezydenta Miasta, które mogły mieć istotny wpływ na określony w decyzjach Organów wynik sprawy, czyli naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Musiało to spowodować zastosowanie przez Sąd kompetencji kasacyjnych z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., czyli uchylenie przedmiotu zaskarżenia oraz decyzji Organu I instancji wydanej w granicach niniejszej sprawy administracyjnej – art. 135 P.p.s.a.

Przedmiotem swej skargi Strony skarżące uczyniły decyzję SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o nazwie : budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – handlową na parterze i parkingiem podziemnym, na działkach o nr [...].

Wydając powyższe rozstrzygnięcia Organy obu instancji oparły się o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.). Otóż w myśl brzmienia aktualnego na dzień wydania decyzji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa.

Najogólniej rzecz biorąc wynikająca z tej regulacji zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Warto też uwypuklić, iż badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża art. 61 ust. 5a u.p.z.p., stanowiąc : W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

W niniejszej sprawie analiza o jakiej mowa została opracowana przez osobę o potwierdzonych uprawnieniach, których obowiązek posiadania wynika z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem), wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ szerokość frontu terenu objętego wnioskiem Spółki została określona na około 45 m, to autor analizy wyznaczył granice tego obszaru na 135 m wokół terenu inwestycji Spółki.

Zdaniem Sądu, nie została naruszona w tej sprawie zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie dotyczącym kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, bowiem w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się obiekty o tożsamej funkcji i zasadniczo podobnych parametrach architektoniczno – urbanistycznych do planowanej przez Spółkę. Jak bowiem wynika z części tekstowej i graficznej (mapy) w analizowanym obszarze w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne (wzdłuż ul. [...]), budynki mieszkalne jednorodzinne i budynki mieszkaniowo - usługowe (wzdłuż ul. [...] oraz ul. [...]), budynki usługowe (handel) oraz uzupełniające budynki gospodarcze i garażowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jako utrwalone uznaje się stanowisko, według którego kontynuacja funkcji w obszarze zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Rz 1675/23, LEX nr 3670731). Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Rz 961/23, LEX nr 3664663).

Ponieważ w obszarze analizowanym znajdują się obiekty budowlane o tożsamej funkcji względem funkcji budynku opisanego we wniosku Spółki, to nie ulega wątpliwości, że realizacja jej zamiarów nie będzie zakłócać na tej płaszczyźnie urbanistycznej zgodności z przepisami istniejącego w tym terenie ładu przestrzennego. Takiej pewności nie można już mieć w odniesieniu do kwestii bardziej szczegółowych a także istotnych dla spełnienia warunków związanych z dobrym sąsiedztwem (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) w postaci określonych w decyzji Organu I instancji parametrów architektoniczno – urbanistycznych planowanej zabudowy. Tych nieprawidłowości nie dostrzegło SKO, przez co decyzja tego Organu jest dotknięta wadą naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, miało w tej sprawie miejsce zarzucane skargą naruszenie przepisów określających reguły rozstrzygania przez właściwy organ o wysokości górnej elewacji frontowej oraz linii zabudowy, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, ustalenie poszczególnych parametrów architektoczno – urbanistycznych w zakwestionowanej decyzji zostało oparte na wynikach analizy, które nie przedstawiają szczegółowych informacji dla każdej z działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizy. Zatem nie jest możliwe zbadanie czy występuje w tym obszarze zasada kontynuacji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przepisy wykonawcze do u.p.z.p pozwalają na stwierdzenie obowiązywania reguły kolejności stosowania trybów dookreślania wskaźnika kształtowania planowanej zabudowy jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku. Otóż w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast według § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Wobec tak jednoznacznej redakcji tych regulacji należało przyjąć, iż z analizy urbanistycznej powinno w pierwszej kolejności jednoznacznie wynikać jaką wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mają budynki na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w zacytowanym § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" (zob. wyrok NSA z 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1660/17, LEX nr 2692327). Inaczej niż w przypadku pozostałych parametrów nowej zabudowy, które powinny, co do zasady odpowiadać średnim, wynikającym z przeprowadzonej analizy wysokość górnej krawędzi należy ustalić w pierwszej kolejności w oparciu o zabudowę najbliższą wobec planowanej (tak słusznie w wyrokach WSA w Gliwicach z 16 maja 2019 r., sygn. II SA/Gl 8/19, LEX nr 2699052, WSA w Poznaniu z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Po 454/17, LEX nr 2423049). Wówczas gdy wskazany parametr zabudowy dla działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji Spółki nie byłby jednolity z powodu różnych wysokości elewacji frontowych najbliższej zabudowy, osoba sporządzająca dokument analizy będzie uprawniona, aby wyliczyć średnią dla tego parametru w oparciu o każdy z budynków względem zabudowy projektowanej i położonych w granicach obszaru analizy. Ten mechanizm określa przywołana wyżej treść § 7 ust. 3 rozporządzenia. Średnia wysokość o jakiej jest mowa w tym przepisie powinna zostać podana w postaci liczby odzwierciedlającej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Przytoczona regulacja nie pozostawia żadnego dopuszczalnego marginesu tolerancji, jak ma to miejsce w przypadku szerokości elewacji frontowej – zob. § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Odnosząc te ustalenia normatywne do realiów niniejszej sprawy należało stwierdzić, że sporządzający analizę ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową w sposób nie poddający się weryfikacji Sądu. Treść tego dokumentu nie wyjaśnia w myśl reguły z § 7 ust. 1 rozporządzenia jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich, czyli tej zabudowy która jest najbliższa względem terenu inwestycji Spółki. Wobec tego nie wyjaśniono przyczyn umożliwiających przejście na tryb przewidziany w cyt. § 7 ust. 3 w/w rozporządzenia, a więc ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej w oparciu o średnią tego parametru jaki występuje w analizowanym obszarze. Poza tym, treść lit. e załącznika nr 2 do decyzji (wyniki analizy) nie powołując odpowiednich jednostek redakcyjnych § 7, nie pozwala Sądowi dowiedzieć się czy oparciem dla działań Organu był przepis § 7 ust. 3 czy też ust. 4. Jednocześnie we wskazanym dokumencie podano wyłącznie wartości krańcowe wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz wysokości kalenic odrębnie dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków usługowych w postaci liczb maksymalnych oraz minimalnych (wysokość głównej kalenicy jest elementem charakteryzującym geometrie dachu, a nie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej). Tak przedstawione wyniki nie stanowią wymaganej przepisami średniej wielkości tego parametru zabudowy. W aktach brakuje także szczegółowego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla poszczególnych budynków wielorodzinnych i o funkcji usługowej oraz działek nimi zabudowanych, tj. działek które znajdują się w granicach obszaru poddanego analizie architektoniczno – urbanistycznej. Innymi słowy, wbrew treści § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nie określono determinantów istotnych dla wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, przez co nie sposób zweryfikować twierdzeń o tym, że podane w decyzji widełki wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pozwolą na kontynuację o jakiej mowa w zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Tą samą krytyczną ocenę należy skierować do sposobu ustalenia w analizie i w decyzji parametru wpływającego na określenie geometrii dachu jakim jest wysokość głównej kalenicy - § 8 ust. 1 rozporządzenia. Również i względem tego wskaźnika brakuje w części tekstowej i graficznej analizy dokładnego wskazania dla każdego z budynków znajdujących się w granicach obszaru poddanego badaniu specjalisty.

Nie poddaje się kontroli także ta część decyzji Organu I instancji, w której ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy. W świetle obowiązujących przepisów u.p.z.p. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie planowanej zabudowy terenu (dokładnie jej frontu) względem pasa drogowego. Jej przekroczenie w projekcie budowlanym oznaczać będzie niezgodność tego dokumentu z decyzją o warunkach zabudowy – zob. art. 34 ustawy – Prawo budowlane. Ten parametr przyszłej zabudowy powinien zostać wyznaczony przez Organ w oparciu o istniejące w sprawie uwarunkowania związane z lokalizacją pasa drogowego oraz istniejącą linię zabudowy jaka znajduje się na działkach sąsiednich. Rozstrzygnięcie organu nie może abstrahować od okoliczności faktycznych danej sprawy (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. II OSK 2145/20, LEX nr 3094484). W myśl właściwego w tej kwestii § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Prawodawca w przepisie § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia pozwala na odstępstwa od powyższych reguł odpowiednio je warunkując, co stawia przed autorem analizy wymóg przekonującego uzasadnienia proponowanych wartości.

Niewątpliwie prawidłowo dostrzeżono w decyzjach, że Sąd Rejonowy w [...] mocą postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt [...], ustanowił m.in. na rzecz skarżących służebność drogi koniecznej określając przebieg tej drogi jako pas oznaczony kolorem żółtym w projekcie ustanowienia służebności. Organy nie mogły treści tego postanowienia pominąć, bowiem na płaszczyźnie korzystania z własności do rzeczy (ograniczone prawo rzeczowe), skutkuje ono pozbawieniem możliwości zabudowy działek określonych przez wnioskodawcę jako teren inwestycji. W myśl art. 365 § 1 K.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jest prawdą jak stwierdza to SKO w uzasadnieniu swej decyzji, że nie ma znaczenia dla powstania obowiązku kierowania się postanowieniem Sądu to, że granice służebności nie zostały naniesione na mapę zasadniczą, gdyż jak wspomniano należy kierować się wiążącymi okolicznościami danej sprawy, do których należy projekt ustanowienia służebności drogi koniecznej. Sąd z uwagi na treść przytoczonych unormowań wykonawczych do u.p.z.p. stawiających warunki szczegółowego uzasadnienia wyznaczonej linii zabudowy, nie może natomiast zaaprobować określonego w decyzji światła przejazdu na od -0,02 do 4,5 m. Z wyników analizy architektoniczno – urbanistycznej nie wynika, aby ustalenie w ten sposób parametrów przejazdu było możliwe. Należy przypomnieć, że według § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie brakuje jakiekolwiek wyjaśnienia dlaczego takie parametry światła przejazdu zostały przyjęte przez urbanistę w kontekście przedłużenia istniejącej linii zabudowy. Nie jest zatem jasne na jakiej podstawie prawnej Organ dookreślił nieprzekraczalną linie zabudowy posługując się terminem : światło przejazdu. Ta kwestia jest istotna dla wyniku sprawy, bowiem Sąd w swym postanowieniu takim wyznacznikiem dla granic służebności się nie posłużył. SKO próbuje wytłumaczyć tak przyjętą wartość wskazując, że wysokość przejazdu została ustalona na 4,5 m, co ma być uzasadnione § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, określającym dopuszczalną wysokość pojazdu. Jednakże uzasadnienie wyznaczonej linii zabudowy w sposób odmienny od reguły wynikających z § 4 ust. 1 rozporządzenia powinno zostać umotywowane przez specjalistę odpowiedzialnego za sporządzenie dokumentu analizy archiotektoniczno – urbanistycznej w oparciu o § 4 ust. 4 powołanego aktu. W pierwszej kolejności należałby więc wyjaśnić czy w obrębie granic obszaru analizowanego istnieją podobne lub zbliżone rozwiązania w zakresie wyznaczonej przez Organ I instancji linii zabudowy w zakresie światła przejazdu. To one jako determinanty o charakterze miejscowym wraz z przepisami odrębnymi w tym przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ustawy o drogach publicznych powinny być podstawowym wyznacznikiem tego parametru. Sporządzona w tej sprawie analiza architektoniczno – urbanistyczna w obszarze obligatoryjnych elementów argumentacji nie pozwala na zweryfikowanie przyjętych wartości światła przejazdu poprzez treść przytoczonych wyżej reguł normatywnych wyznaczania linii zabudowy, co mogło mieć wpływ na ustalony wynik sprawy w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, co znajduje też uzasadnienie w utrwalonej linii orzeczniczej, dla przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej konieczne jest zbadanie cech zabudowy wszystkich nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem dokładne zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym, do których odwołują się przepisy rozporządzenia. Wskaźniki nowej zabudowy co do zasady ustala się bowiem jako odpowiadające średnim wielkościom wskaźników na obszarze analizowanym (vide § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia), co wskazuje na konieczność dokonania ustaleń dotyczących zabudowy wszystkich nieruchomości w terenie analizowanym. Wobec tego w części tekstowej analizy powinny znaleźć się informacje o parametrach wszystkich budynków znajdujących się na wszystkich działkach objętych obszarem analizy, np. w formie czytelnej tabeli, w której zostaną zawarte poszczególne działki wraz z ich wielkością w metrach kwadratowych (co pozwala na późniejsze skontrolowanie prawidłowości wyznaczenia wskaźnika zabudowy na każdej z działek), funkcja zabudowy na każdej z działek, szerokość elewacji frontowej każdego z budynków (wraz z obliczeniem średniej), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (wraz z obliczeniem średniej), wskaźnik zabudowy w metrach kwadratowych (wraz z obliczeniem średniej), geometria dachu oraz całkowita wysokość budynków (jeśli jest inna niż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 18.05.2023 r., II SA/Po 844/22, LEX nr 3568953).

Tymczasem w niniejszej sprawie dokument analizy nie dostarcza takich informacji dla każdej z działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, nie przedstawia także koniecznych wyliczeń przyjętych średnich w obszarze poszczególnych wskaźników kształtowania zabudowy, przez co uniemożliwia zbadanie procesu który doprowadził Organy do wskazania w decyzji szczegółowych warunków zmiany w sposobie zagospodarowania terenu wobec : wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, a także geometrii dachu. Poza tym, Sąd dostrzegł, że na załączniku nr 3 do decyzji Organu I instancji stanowiącej jej część graficzną podano wartości powierzchni zabudowy, ograniczając się do obszarów zabudowy wielorodzinnej. Jednocześnie w części tekstowej analizy zawarto zdanie, że wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi znajdującymi się w analizowanym obszarze nie mogą stanowić odniesienia przy określaniu wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji objętego wnioskiem. Autor analizy w swym wnioskach kieruje się właśnie takim wskaźnikiem, który wcześniej wykluczył tj. średnim parametrem wielkości powierzchni zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Ta niespójność w działaniach analitycznych nie została wytłumaczona przez Organ, przez co nie spełnia wymagań art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Niniejszy wyrok nie oznacza, że zamiary inwestycyjne Spółki nie będą mogły zostać zrealizowane na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy uznać jednak należy wyjaśnienie zachowania wymogu kontynuacji szczegółowych parametrów architektoniczno – urbanistycznych. Ponownie prowadząc postępowanie Organ I instancji winien uzupełnić swe postępowanie wyjaśniające o wyniki rzetelnie przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej, która będzie uwzględniać ocenę Sądu oraz postanowienia rozporządzenia. Tylko pełna analiza umożliwi na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym dla każdej z zabudowanych działek, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (zob. wyrok NSA z 7 września 2023 r., sygn. II OSK 1649/22, LEX nr 3629832). Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2021 r., sygn. II SA/Gl 803/21, LEX nr 3281798).

Reasumując, potwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów wykonawczych do u.p.z.p. nie pozwalały potwierdzić zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stanowiło to naruszenie przez Organy obu instancji przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia w sposób, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi konieczność spełnienia warunków płynących z ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.

Z wyłożonych przyczyn orzeczono o uchyleniu decyzji SKO oraz decyzji Organu I instancji na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), obejmując nimi koszty wynagrodzenia adwokackiego (600 zł) oraz wpis należny i uiszczony od wniesionej skargi (500 zł).