II SA/Rz 1701/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 14 października 2022 r. nr SKO.415.110.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr GKN.6730.34.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 1701/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi Z.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 14 października 2022 r.

nr SKO.415.110.2022 dotycząca ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Burmistrz Miasta [...] decyzją z 24 sierpnia 2022 r. nr GKN.6730.34.2022 - po rozpatrzeniu wniosku A.K. - ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wielostanowiskowymi garażami podziemnymi, z dopuszczeniem usług handlu na poziomie parteru o powierzchni sprzedaży do 800 m2 w budynku zlokalizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...] oraz stanowiskami postojowymi dla samochodów osobowych na działkach nr [...], [...] i [...] (m. [...] obręb [...]) przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w sprawie została prawidłowo - z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego wnioskowanego do zabudowy terenu - sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zasad zagospodarowania terenu. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został milcząco uzgodniony z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, tj. z Powiatowym Zarządem Dróg w [...], jak również z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego w odniesieniu do obszarów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym. W decyzji zostały określone wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Planowane przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz.503, dalej: u.p.z.p.).

W odwołaniu od decyzji Burmistrza Z.S. zarzucił:

- brak wyników analizy urbanistycznej,

- brak ustalonej odległości od linii kolejowej,

- brak ustalenia współczynnika miejsc postojowych,

- braku ustalenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej,

- brak załącznika graficznego sporządzonego na mapie do celów projektowych, a nie na aktualnej mapie przyjętej do ośrodka.

SKO, po rozpatrzeniu odwołania - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r.,

poz. 2000) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2-4

w związku z art. 64 u.p.z.p. – opisaną na wstępie decyzją z 14 października 2022 r. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 24 sierpnia 2022 r.

Kolegium wskazało, że zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami szczególnymi i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja została wydana po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami uzgadniającymi na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 54 ust. 4 u.p.z.p., a stronom postępowania zapewniono czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego.

W ocenie organu odwoławczego, zarzucone w odwołaniu braki nie występują,

a wniesione zastrzeżenia są bezzasadne. Ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o powstaniu inwestycji, a badanie decyzji nie wykazało, aby planowana inwestycja miała oddziaływać negatywnie na nieruchomości sąsiednie. Materiał dowodowy zebrano zgodnie z obowiązującą procedurą, a dokonana analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz oceny stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji odnosi się w całości co do zgromadzonych dowodów.

Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności, spełnienie wymogu z ust. 1 pkt 1 tego artykułu następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy.

Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter ogólny i nie przesądza

o prawie do realizacji konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy wnioskowana inwestycja w danym miejscu jest możliwa. Nie uprawnia ona do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych na wnioskowanym terenie. Stanowi w istocie rodzaj informacji o warunkach i wymogach, których spełnienie - łącznie z opracowaniem projektu budowlanego uwzględniającego obowiązujące przepisy techniczno - budowlane - upoważni dopiero inwestora do ubiegania się o wydanie w odrębnym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku, gdyby rozwiązania przyszłego projektu budowlanego rzutowały w jakikolwiek sposób na interesy osób trzecich, będą one stronami w postępowaniu dotyczącym wydania dla przedmiotowej inwestycji pozwolenia na budowę.

Organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego postępowania zebrał

i w sposób wnikliwy rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał jego oceny. Projektant odpowiedzialny za sporządzenie analizy, jej wyników oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy swoją pracę wykonuje na podstawie przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ ustalił lokalizację inwestycji w oparciu o wniosek inwestora zawierający charakterystykę inwestycji - stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p., a także w oparciu o art. 64 w zw. z art. 53 tej ustawy dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z.S. zaskarżył w całości decyzję Kolegium z 14 października 2022 r., wnosząc o ich uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego.

Podniósł, że organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję lakonicznie odniósł się do jego zarzutów, podając jedynie, że wymienione w odwołaniu braki nie występują. Wobec powyższego skarżący w całości podtrzymał składane dotychczas zarzuty, iż w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dokonano analizy urbanistycznej, a jej wyników nie wskazano w decyzji, brak jest ustalonej odległości od linii kolejowej, brak jest ustalenia współczynnika miejsc postojowych, brak jest ustalenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej, jak również załącznik graficzny sporządzono na mapie do celów projektowych, a nie na aktualnej mapie przyjętej do ośrodka.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania

z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja SKO w Przemyślu z 14 października 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 24 sierpnia 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wielostanowiskowymi garażami podziemnymi, z dopuszczeniem usług handlu na poziomie parteru w budynku zlokalizowanym od strony drogi zapewniającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) oraz stanowiskami postojowymi dla samochodów osobowych na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...].

Kontrola Sądu dokonana w opisanym wyżej zakresie doprowadziła do uznania zasadności skargi, skutkującej – z powodu stwierdzonego naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania - koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji są przepisy u.p.z.p. W myśl jej art. 59 ust. 1, zmiana zagospodarowania terenu

w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (niesporną w sprawie okolicznością pozostaje, że dla terenu objętego zamierzoną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej,

o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Brak spełnienia któregokolwiek z w/w warunków musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy; analogicznie, ich spełnienie obliguje właściwy organ do wydania decyzji o ustaleniu tych warunków.

O ile generalnie nie budzi zastrzeżeń Sądu spełnienie przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., to u podstaw uniemożliwiających uznanie prawidłowości wydanych w sprawie przez organ I i II instancji decyzji znalazły się uchybienia związane ze sporządzoną w sprawie analizą urbanistyczną, co nie pozwala na akceptację wynikających z niej ustaleń co do funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jako stanowiących podstawę odniesienia dla planowanej zabudowy.

1. Zasadniczym uchybieniem jest nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, którego granice w analizie funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu z 18 maja 2022 r. wyznaczono w następujący sposób: od strony południowo – zachodniej od 55 do 70 m, od strony północno – zachodniej od 150 do 110 m, od strony północno – wschodniej od 35 do 80 m i od strony południowo wschodniej od 60 do 70 m.

Tymczasem jako istotna w tym zakresie jawi się regulacja art. 61 ust. 5a u.p.z.p., stosownie do której w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu o którym mowa

w art. 52 ust. 2 pkt 1a /tj. w granicach objętych wnioskiem/, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W rozpoznawanej sprawie wjazd ten nie został oznaczony i tylko na podstawie analizy akt sprawy można jedynie przypuszczać, że ma się on znajdować od strony drogi zapewniającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Wobec określonej w analizie szerokości frontu działki wynoszącej 100 m, obszar analizowany powinien więc sięgać 300 m od granic działek na których ma być realizowana inwestycja. Obszar wyznaczony zgodnie z przytoczonym wyżej opisem wymogu tego nie spełnia.

Obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum

i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2019 r. II OSK 3417/18 - LEX nr 2865137). Określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Prowadzi to do wniosku, iż organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki (wyrok NSA z 23 listopada 2022 r. II OSK 2785/19 - LEX nr 3451818).

2. Konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego jest brak możliwości uznania za prawidłowe wynikających z analizy parametrów, cech

i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W tym zakresie zwrócenia uwagi wymaga, że kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą.

W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru tej zabudowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Wynika z tego, że jeśli w granicach obszaru analizowanego występują dwie lub więcej funkcje zabudowy (zagospodarowania) terenu, to wystarczające jest, aby zamierzona inwestycja kontynuowała jedną z nich.

a) planowana inwestycja dla której został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy, w objętym nią obszarze (nawet wadliwie wyznaczonym w wyniku pomniejszenia) znajduje się zabudowa usługowa oraz mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna, w związku z czym możliwe jest przyjęcie założenia, że także prawidłowo wyznaczony obszar analizowany obejmował będzie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Na tym tle Sąd nie podziela stanowiska wynikającego z dotychczas sporządzonej analizy, aby na potrzeby określenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy

w zakresie jej parametrów, cech i wskaźników niezbędne było uwzględnianie także zabudowy jednorodzinnej i usługowej, gdyż prowadzi to do wypaczenia istoty kontynuacji funkcji. Zgodnie z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku NSA z 13 lipca 2021 r. II OSK 3020/18 - LEX nr 3243993, zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej

w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego) czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech

i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej)

z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego.

W tym zakresie należy jednak także wyraźnie podkreślić, że w ramach zabudowy danego rodzaju powinny zostać wzięte w analizie pod uwagę wszystkie istniejące budynki, co wynika z funkcji wyznaczania obszaru analizowanego we wskazany przez ustawodawcę sposób,

b) sposób ustalania parametrów nowej zabudowy, tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.). Z regulacji w nim zamieszczonych wynika, że punkt odniesienia dla ustalenia parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy powinny co do zasady stanowić wartości średnie ustalone dla obszaru analizowanego /przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji odniesionej do rodzaju planowanej zabudowy – w rozpoznawanej sprawie mieszkaniowej wielorodzinnej/.

Jednocześnie przepisy tego rozporządzenia dopuszczają odstępstwa od tej zasady: § 4 ust. 4 co do obowiązującej linii nowej zabudowy, § 5 ust. 2 co do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, § 6 ust. 2 co do szerokości elewacji frontowej i § 7 ust. 4 co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej).

Odstępstwo od parametrów średnich powinno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno – architektonicznej (tak m.in. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. II OSK 1515/17 -

LEX nr 2464380).

W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie urbanistycznej:

- linię nowej zabudowy wyznaczono w odległości 12 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] w oparciu o § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia MI, zgodnie z którym

"w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej

z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami". Zasadą jest wyznaczanie obowiązującej linię nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), przy czym "jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego" (ust. 3). Nie wykluczając braku możliwości ustalenia w sprawie linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 2, w analizie brak jest jednak uzasadnienia dla zastosowania tego przepisu (w szczególności nie wyjaśniono, na czym polega niezgodność z przepisami odrębnymi linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich),

- mimo że ustalony na podstawie analizy wskaźnik wielkości powierzchni planowanej zabudowy wyznaczony został w przedziale 0,2 – 0,3 i mieści się w granicach wyliczonych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (0,16 – 0,51), to jak już wskazano wyżej, zbędne było uwzględnianie przy wyliczaniu tego wskaźnika terenów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i usługową,

- zasadą jest wyznaczanie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), przy czym "dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy" (§ 6 ust. 2).

Abstrahując od prawidłowości wyznaczenia terenu analizowanego i zbędnego uwzględnienia przy wyliczaniu tego wskaźnika terenów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i usługową, wg analizy średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 45 m. Wg analizy, szerokość elewacji frontowej dla planowanej zabudowy ustalono na 50 m z tolerancją do 20%, co nie spełnia ani wymogu § 6 ust. 1 rozporządzenia, ani § 6 ust. 2, gdyż zapis "z przeprowadzonej analizy wynika, że dla planowanej zabudowy możliwe jest dopuszczenie szerokości elewacji frontowych zgodnie ze złożonym wnioskiem – 50 m z tolerancją do 20%" wcale nie wskazuje, aby odstępstwo od średniej wartości zostało w jakikolwiek sposób w analizie uzasadnione (za spełnienie tego wymogu nie można uznać powołania się na żądanie wniosku inwestora),

- średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej zabudowy obliczono na 12,3 m w oparciu o bliżej niesprecyzowaną zabudowę na działkach

nr [...], [...] i [...].

Według § 7 rozporządzenia MI, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), przy czym jeżeli wysokość ta przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust 2).

Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 16 maja 2019 r. II OSK 1660/17 - LEX nr 2692327, wyrok WSA w Opolu z 11 lutego 2020 r. II SA/Op 391/19 - LEX nr 2777238).

O ile dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 7 ust. 4 rozporządzenia), to wyznaczenie w opisanej sytuacji jej wysokości na 13 – 16 m do okapu dachu w przypadku dachu połaciowego i 15 – 20 m dla dachu płaskiego – jako odstępstwo od średniej wartości zostało w jakikolwiek sposób w analizie uzasadnione (za spełnienie tego wymogu - analogicznie jak w przypadku szerokości elewacji frontowej - nie można uznać powołania się na żądanie wniosku inwestora).

Wskazać w związku z tym należy również, że powyższe uwagi dot. wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mogą mieć przełożenie dla ustalenia dla planowanej inwestycji geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia).

3. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w kontekście powyższego w pierwszej kolejności zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie nie dokonano /w sposób prawidłowy/ analizy urbanistycznej, aczkolwiek nie jest już słuszny zarzut, że załącznik graficzny sporządzono na mapie dla celów projektowych, a nie na aktualnej mapie przyjętej do ośrodka geodezyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 5a w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wyznaczenie obszaru analizowanego oraz przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu o kopię mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren którego wniosek dotyczy wraz

z obszarem na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000;

w rozpoznawanej sprawie warunek ten jeżeli chodzi o rodzaj mapy został spełniony (mapa zasadnicza w skali 1:500).

Bez znaczenia pozostaje brak ustalenia w analizie odległości planowanej inwestycji od linii kolejowej, skoro orzekające w sprawie organy administracji zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 53 ust. 4 pkt 9a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) uznały, że projekt decyzji o warunkach zabudowy - jako dotyczący obszarów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym – wymaga uzgodnienia z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego i takie uzgodnienie zostało dokonane.

Jako trafny nie może być oceniony zarzut skargi dotyczący braku ustalenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Wskazać należy, że parametr ten nie jest wymagany przez § 1 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wymagające określenia w decyzji o warunkach zabudowy jedynie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Rozporządzenie to nie normuje również sposobu wyznaczenia parametru powierzchni biologicznie czynnej, mimo że pojęciem "udziału powierzchni biologicznie czynnej" posługuje się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). W sytuacji zatem, w której przepisy nie określają sposobu ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, brak wskazania tego parametru w analizie urbanistycznej i decyzji o warunkach zabudowy nie może być skutecznie podważany (ubocznie należy zauważyć, że parametr ten stanowi niejako pochodną wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, określonego dotychczas na 0,2 – 0,3).

Te same uwagi co do wielkości powierzchni biologicznie czynnej należy generalnie odnieść do zarzutu skargi braku ustalenia współczynnika miejsc postojowych, gdyż obowiązujące przepisy nie zawierają wymogu jego określenia

w decyzji o warunkach zabudowy, tak samo jak liczby miejsc parkingowych, czy sposobu ich urządzenia. Co prawda zapisy rozporządzenia MI w sprawie oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w § 2 pkt 6 stanowiąc o sposobie zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wskazują m.in. na ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (...), a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych, to należy jednak z tego wyprowadzić wniosek, że w przypadku stwierdzenia potrzeby zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, organ administracji powinien precyzyjnie określić w decyzji o warunkach zabudowy warunki z tym związane poprzez wskazanie stosownych wskaźników lub liczby miejsc postojowych (por. m.in. wyroki: WSA w Rzeszowie z 7 grudnia 2022 r. II SA/Rz 782/22 - LEX nr 3489923, WSA w Krakowie z 28 czerwca 2016 r. II SA/Kr 428/16 - LEX nr 2085174). Także w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 9 listopada 2017 r. II OSK 399/16 - LEX nr 2426945, z 8 października 2015 r. II OSK 346/14 - LEX nr 1987220, z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13 - LEX nr 1779317).

W związku z tym braku ustalenia współczynnika miejsc postojowych w decyzji

o warunkach zabudowy nie może stanowić o jej wadliwości, tym bardziej, że planowana inwestycja której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje dwa budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z wielostanowiskowymi garażami podziemnymi.

Reasumując, wzgląd na wskazane uchybienia (opisane wyżej w pkt 1 i 2) – wpisujące się w naruszenie przepisu prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.– uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z 14 października 2022 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji

z 24 sierpnia 2022 r., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania sądowego obejmujących równowartość opłaconego od skargi wpisu (500 zł) orzeczono stosownie do art. 200

w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają dla organów administracji wprost z poczynionych wyżej rozważań wskazujących w szczególności na konieczność sporządzenia odpowiadającej przepisom prawa analizy urbanistycznej, co w sprawie związane jest przede wszystkim z prawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego oraz właściwym ustaleniem –

z uwzględnieniem rodzaju planowanej do realizacji inwestycji - parametrów, cech

i wskaźników nowej zabudowy.