II SA/Rz 1674/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 31 lipca 2023 r. nr SKO.401.ZP.1304.126.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 10 maja 2023 r. nr GP.6730.41.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego M. C. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 1674/23

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi M.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 31 lipca 2023 r. nr SKO.401 .ZP.1304.126.2023 dotycząca ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po rozpatrzeniu wniosku M.M. i A.M. z 18 sierpnia 2022 r., Wójt Gminy [...] decyzją z 21 października 2022 r. nr GP.6730.41.2022 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: zasady zagospodarowania części działki nr [...] wraz z wydzieleniem czterech działek budowlanych, budową czterech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej dojazdowej w miejscowości [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z 29 listopada 2022 r. nr SKO.401.ZP.3110.339.2022 z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z 10 maja 2023 r. nr GP.6730.41.2022 Wójt ponownie ustalił warunki zabudowy dla budowy czterech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej dojazdowej na części działki nr [...] w miejscowości [...]. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej: u.p.z.p.).

M.C. w odwołaniu i piśmie uzupełniającym zarzucił pominięcie interesów osób trzecich, naruszenie przepisów proceduralnych oraz przepisów u.p.z.p. Wskazał, że co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Ponadto zarzucił brak spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, w tym nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego w kształcie niebędącym okręgiem przy braku uzasadnienia takiego kształtu, brak należytej analizy w formie tekstowej dla wyznaczonego obszaru, w której nie zostały należycie ustalone parametry przyszłej zabudowy.

SKO opisaną ma wstępie decyzją z 31 lipca 2023 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję Wójta z 10 maja 2023 r.

W uzasadnieniu wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe

jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy najistotniejszym dowodem w sprawie jest właściwie sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dalszej części Kolegium wywiodło, że Wójt Gminy [...] w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalając, że granice obszaru analizowanego objęły teren przyległy do planowanej inwestycji na działkach sąsiednich, nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem i jednocześnie nie mniejszy niż 50 m. W rozstrzyganej sprawie szerokość frontu terenu objętego wnioskiem (z którego odbywa się wjazd) to 102 m, zatem jego trzykrotność wynosi 306 m. Wjazd odbywać się będzie z drogi wewnętrznej dojazdowej nr [...], mającej połączenie z drogą gminną - ul. [...]. Zasięg obszaru analizowanego wyznaczony został z uwzględnieniem granic użytkowania terenu i jego wielorodności związanej z funkcjonowaniem i potrzebami osadnictwa wiejskiego. Stanowi on obszar istniejącej i nowopowstającej zabudowy o charakterze jednorodzinnym. Cały teren stanowi jednostkę urbanistyczno - architektoniczną o podobnym charakterze zagospodarowania.

SKO powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniło, że określenie "wokół" oznacza, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi zostać wyznaczona dookoła, a więc z każdej strony działki objętej wnioskiem. Poszerzone granice obszaru analizowanego nie muszą mieć kształtu okręgu i przebiegać we wszystkich kierunkach w równej odległości, jednak nie powinno to służyć jedynie poszukiwaniu nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora.

W rozstrzyganej sprawie szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 102 m. Jego trzykrotność to 306 m i na takim obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób przyjęty w załączniku graficznym do decyzji nie mogło mieć wpływu na treść orzeczenia.

W związku z argumentacją odwołania co do braku możliwości rozpatrzenia wniosku w odniesieniu do części działki ewidencyjnej, organ odwoławczy wyjaśnił, że nowelizacja przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588), która weszła w życie 3 stycznia 2022 r., usunęła z ich treści pojęcie "działka" i zastąpiła je pojęciem "teren", co pozwoliło skorelować treść przepisów rozporządzenia i u.p.z.p. (art. 52 ust. 2 pkt 1 a) oraz uznać, iż w aktualnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest nie dla działki ewidencyjnej, tylko dla terenu inwestycji, który może stanowić jedną konkretną działkę ewidencyjną, kilka działek ewidencyjnych, jak również część działki ewidencyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałe na tym tle opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Wg Kolegium, planowany sposób zagospodarowania - co wynika z przeprowadzonej analizy - da się pogodzić z dotychczasową funkcją terenu w najbliższym położeniu. Teren ten graniczy: od strony wschodniej i zachodniej - z istniejącą i nowo powstającą zabudową jednorodzinną i użytkami rolnymi; od strony północnej - z użytkami rolnymi; od strony południowej - z drogą gminną i nowowydzielonymi działkami budowlanymi.

Wnioskowana inwestycja, zarówno pod względem funkcji, usytuowania, jak i gabarytów wpisuje się w istniejącą zabudowę. Parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym przedstawia sporządzona do analizy tabela, wskazująca konkretnie oznaczone działki przyjęte do analizy, ich wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość zabudowy, szerokość elewacji oraz kąt nachylenia dachu. W oparciu o powyższe wyniki analizy zabudowy w obszarze analizowanym wyznaczono parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu działki nr [...].

W ocenie SKO, zostały spełnione wszystkie przesłanki obligujące organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wymienione w art. 61 u.p.z.p. Planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej w ramach obszaru analizowanego funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

Teren objęty planowanym zamierzeniem nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem stanowi użytki rolne klasy RIVa, ŁIV (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.C. zaskarżył decyzję SKO z 31 lipca 2023 r. w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 15 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji także uchylenie się od jej ponownego rozpatrzenia w pełnym zakresie w postępowaniu odwoławczym,

b) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną (a nie swobodną) ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji formułowanie dowolnych wniosków końcowych nie poddających się merytorycznej weryfikacji,

c) art. 8 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów Państwa oraz niedopełnienie wymogów prawidłowo sformułowanego uzasadnienia decyzji, z uwagi na brak szczegółowego wyjaśnienia motywów i przesłanek podjętego rozstrzygnięcia na płaszczyźnie faktycznej i prawnej, jak również poprzez brak rzeczowego odniesienia się do szeregu zarzutów odwołania,

d) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej (dotkniętej naruszeniami przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego) decyzji organu pierwszej instancji.

Z ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 59 ust 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy tylko dla części terenu działki [...],

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz w zw. z przepisami § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ml z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego niezgodnie z ww. przepisami, brak należytej analizy tekstowej obszaru analizowanego, jak również ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy niezgodnie z ww. przepisami rozporządzenia określającymi reguły dokonywania takich ustaleń,

c) art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji braku dopełnienia warunków związanych z zapewnieniem dostępu drogi publicznej, uzbrojenia terenu oraz wymogów wynikających z przepisów odrębnych.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz

decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że SKO jest bezwzględnie związane obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie (a nie tylko odniesienia się do zarzutów odwołania, co wynika z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności), innymi zasadami wynikającymi z k.p.a. oraz wymogami w zakresie uzasadnienia wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez szczegółowe wyjaśnienie motywów i przesłanek podjętego rozstrzygnięcia na płaszczyźnie faktycznej i prawnej. SKO rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym wymogom tym nie sprostało. Nie odniosło się należycie do wyżej opisanych zarzutów, powtarzając stanowisko organu pierwszej instancji. Odniosło się tylko do zarzutu ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki nr [...], pomijając zarzuty nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, braku należytej analizy tekstowej obszaru analizowanego (powołując się na tabelki z parametrami zagospodarowania na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym, mimo że parametry w postaci linii zabudowy, wskaźnika powierzchni, szerokości elewacji frontowej i wysokości zostały ustalone w wartościach innych niż wskazane w tabelce wyliczone wartości średnie w obszarze analizowanym), bez żadnych wyjaśnień co do przyczyn dla takich ustaleń w treści analizy tekstowej.

W sprawie naruszona została również zasada dobrego sąsiedztwa z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, który należy wyznaczyć dookoła działki w równej odległości, nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m. Dopuszczalne są wprawdzie odstępstwa od ww. reguły, jednakże wymaga to także każdorazowo szczegółowego uzasadnienia i wyjaśnienia na gruncie stanu faktycznego sprawy). W niniejszej sprawie obszar analizowany stanowi figurę o nieregularnych kształtach, zaś jego granice znajdują się w różnych odległościach od działki ewidencyjnej (jej części), będącej przedmiotem postępowania.

Analiza tekstowa do zaskarżonej decyzji obejmuje tylko bardzo ogólnikowe stwierdzenia na temat terenu oraz istniejącej na nim i powstającej zabudowy.

Linia zabudowy została określona w zupełnym oderwaniu od przepisów § 4 rozporządzenia. Wójt ustalił ją bowiem w odległości nie mniejszej niż 5 m od granicy projektowanej drogi wewnętrznej. Nie została ona jednak zaznaczona w załączniku graficznym do decyzji I instancji.

Widełkowe wartości poszczególnych parametrów nowej zabudowy zostały zakreślone zbyt szeroko, dając w ten sposób inwestorom nadmierną swobodę w ich kształtowaniu, co może doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego.

W sprawie zachodzą poważne wątpliwości, czy został spełniony inny ustawowy wymóg warunkujący ustalenie warunków zabudowy, taki jak dostęp terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Z wydanych decyzji obydwu instancji nie wynika, czy inwestorzy posiadają prawne umocowanie do korzystania z przedmiotowych nieruchomości (drogi wewnętrznej) i czy będą mogli z nich korzystać na potrzeby planowanej budowy. Żadna z decyzji nie zawiera też jakichkolwiek ustaleń na temat przyszłej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji z drogi gminnej - ul. [...]. Brak w materiałach sprawy m.in. stanowiska zarządcy tej drogi co do możliwości organizacji z niej zjazdów na drogi wewnętrzne. W konsekwencji nie wiadomo zatem, czy w sprawie ustalono warunki zabudowy z zachowaniem wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Kolejne zastrzeżenia dotyczą spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. czy istniejące lub projektowane w terenie uzbrojenie jest wystarczające do planowanego zamierzenia budowlanego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W treści decyzji Wójta, jak również w załączonej do niej analizie nie ma żadnych informacji na temat umów jakie inwestorzy zawarli z gestorami mediów które zapewnią uzbrojenie terenu. Nie wypowiada się na ten temat również SKO.

Nie wiadomo również, czy planowane przedsięwzięcie i wydane decyzje są zgodne z wszystkimi przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W szczególności dotyczy to zgodności z przepisami regulującymi zasady ochrony terenów znajdujących się w obszarze Natura 2000. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż teren przedmiotowej inwestycji znajduje się na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Z faktu tego wynika chociażby - stanowiony przez art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązek Wójta rozważenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000. W odniesieniu do tych obowiązków Wójt wskazał jedynie, iż przeprowadził analizę potencjalnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 i stwierdził, iż nie należy ona do przedsięwzięć wymienionych w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Nie przedstawił natomiast żadnych elementów takiej analizy, przez co twierdzenie co do spełnienia warunków wynikających z położenia terenu inwestycji w obszarze Natura 2000 uznać należy zatem za całkowicie arbitralne i nie poddające się jakiejkolwiek weryfikacji.

Zarzut taki można podnieść w stosunku do szeregu innych wniosków i wyjaśnień organu pierwszej instancji. W treści odwołania sygnalizowano np., iż w zakresie uzgodnień planowanej inwestycji z innymi organami Wójt nie wskazał żadnych szczegółów tych uzgodnień, tj. dat poszczególnych pism organów uzgadniających, o przytoczeniu ich treści nawet nie wspominając. Dlatego nie wiadomo np., czy takie uzgodnienia były aktualne w dacie wydania decyzji pierwszej instancji.

W konsekwencji zachodzą poważne wątpliwości, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy została w niniejszej sprawie wydana z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów odrębnych. SKO nie przeprowadziło ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - poza zagadnieniem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy co do części działki ewidencyjnej - sprowadzają się w istocie do powtórzenia stwierdzeń organu pierwszej instancji. W konsekwencji zaskarżona decyzja - podobnie jak decyzja pierwszej instancji - nie poddaje się merytorycznej weryfikacji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja SKO z 31 lipca 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta z 10 maja 2023 r. ustalającą warunki zabudowy dla budowy czterech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z dojazdową drogą wewnętrzną na części działki [...] w [...].

Dokonawszy w zakreślonych wyżej granicach kontroli decyzji zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji Sąd uznał skargę za zasadną, po części z przyczyn w niej podniesionych.

W świetle zarzutów skargi wstępnego odniesienia wymaga - jako najdalej idący - zarzut ustalenia warunków zabudowy pod planowaną inwestycję dla części działki ewidencyjnej.

W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organów administracji, które zostało prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja przepisów u.p.z.p. dokonana ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), w której m.in. wprowadzono zmianę w treści art. 52 ust. 2 pkt 1 i dodano pkt 1a oraz zmieniono art. 61 dodając ust. 5a.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (...). Na podstawie zaś art. 52 ust. 2 pkt 1 a u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Przywołane przepisy na mocy odesłania z art. 64 tej ustawy znajdują zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

We wskazanych regulacjach mowa jest wprost o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wyraźnie rozróżnia się pojęcie działki i terenu, używając obu tych określeń w § 1 pkt 2 i § 5 ust. 1 i 2, zaś pojęcia "terenu" w § 6 ust. 1 I § 9 ust. 1 (w tym ostatnim wprost zapisano, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną).

Z przedstawionych wyżej względów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie wyklucza się możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyrokach z 10 października 2023 r. II OSK 83/23 i z 14 czerwca 2023 r. II OSK 1751/22). istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób.

Dopuszczalność określenia we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowalnego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji, dopuszcza się zwłaszcza w przypadkach, gdzie występuje duża działka ewidencyjna (taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, w której całkowita powierzchnia działki [...] wynosi 1,1651 ha, przy skazanej we wniosku powierzchni terenu inwestycji 0,4620 ha).

W orzecznictwie przyjmuje się także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest możliwe ze względu na uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy - przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej. Podkreślenia wymaga, że takie stanowisko prezentowane było w orzecznictwie sądów administracyjnych już przed opisaną wyżej nowelizacją (por. m.in. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. II OSK 1082/21, z 19 lutego 2021 r. II OSK 2976/20, z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1693/19). Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać za chybiony, gdyż ustalenie warunków zabudowy następuje dla terenu inwestycji, którym może być jedna lub kilka działek ewidencyjnych, ale także oznaczony fragment konkretnej działki.

W przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl przytoczonego już w części faktycznej niniejszego uzasadnienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Warto też uwypuklić, iż badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany, którego granice określa art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Art. 61 ust. 5a został dodany do u.p.z.p. przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 3 stycznia 2022 r. O zaistnieniu warunku dobrego sąsiedztwa nie można mówić jeżeli w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa podobna, czyli taka która pozwoli organom na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. ustalonym zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 2399).

Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się analizę. Analizę przeprowadza organ, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 Rozporządzenia). W powyższym zakresie nie zasługuje na aprobatę podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. polegający na nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego. O ile rację ma skarżący, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach w równej odległości (równomiernie), nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu i nie mniejszej niż 50 m, o tyle błędnie zakłada, że tak wyznaczone granice obszaru analizowanego powinny przyjąć kształt okręgu. Kształt obszaru analizowanego wyznacza się w równej odległości we wszystkich kierunkach, ale nie od punktu środkowego działki, ale w równej odległości od wszystkich krawędzi działki. Kształt ten jest zatem determinowany kształtem działki, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto wyznaczanie obszaru analizowanego dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach w równej odległości jest zasadą (§ 3 ust. 1 Rozporządzenia z 23 sierpnia 2003 r.), od której są wyjątki, ale wymagają bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przyjmuje się, że użyte w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia określenie "wokół" oznacza, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony działki objętej wnioskiem (wyroki NSA z 26 kwietnia 2013 r. II OSK 2632/11 oraz z 23 listopada 2022 r. II OSK 2785/19). W ocenie Sądu prawidłowo wyznaczono w niej obszar analizowany. Obszar analizowany ma kształt owalny, co związane jest z kształtem działki stanowiącej teren inwestycji. Granice wyznaczono w wymaganej odległości - trzykrotności szerokości frontu działki inwestycyjnej.

Dla obszaru analizowanego przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 Rozporządzenia). Analiza urbanistyczno- architektoniczna stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie ponownie przeprowadzonej w wyniku uchylenia pierwotnie wydanej decyzji organu l instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. sporządzonej przez urbanistę W.G.

Wątpliwości budzi jednak prawidłowość wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy co stawia pod znakiem zapytania realizację przez zaskarżoną decyzję zasady "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Bezsprzecznie w przedmiotowej sprawie w obszarze analizowanym znajduje się w zasadzie wyłącznie zabudowa jednorodzinna, a ponadto teren ten jest w większości niezabudowany. Zatem zabudowa objęta zaskarżoną decyzją nie stoi w sprzeczności z funkcją istniejących na analizowanym obszarze budynków. Dla oceny jednak czy stanowi oba kontynuację istniejącej zabudowy, niezbędne jest wyznaczenie pozostałych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym zakresie, zdaniem Sądu, na podstawie sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wykazano w sposób jednoznaczny i przekonujący, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inicjującym postępowanie inwestor wskazał następujące paramenty planowanej inwestycji:

- liczba kondygnacji naziemnych od 1 do 2 (w decyzji ustalono zgodnie z

wnioskiem),

minimalna szerokości elewacji frontowej od 10 do 12 m (w decyzji ustalono od 10 do 15 m),

wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki od 3,5 do 4,5 m (w decyzji ustalono wysokość do okapu od 2,5 do 4,2 m)

wysokości głównej kalenicy lub wysokości budynku od 7,5 m do 9,5 m (w decyzji od 7,8 m do 9,5 m)

kąta nachylenia dachu od 25 do 45 stopni (w decyzji ustalono od 28 do 45

stopni).

Określona w decyzji liczba kondygnacji nie budzi wątpliwości. Budzą wątpliwości natomiast zawarte w decyzji ustalenia w zakresie minimalnej szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku oraz kąt nachylenia dachu.

Co do szerokości elewacji frontowej należy zauważyć, że w tabeli na kartach 6 - 8 analizy bez wyjaśnienia wskazano ten parametr dla planowanej inwestycji w formie widełkowej określając go od 10, 0 - 15, 0 m mimo, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosiła w obszarze analizowanym 14 m, a inwestor wnioskował o jej określenie na poziomie 10, 0 - 12, 0 m. W ocenie Sądu wyznaczenie tego parametru i zastosowane przedziały są niejasne i nie spełniają wymogów określonych w § 6 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Ani bowiem nie nawiązują ani do wniosku inwestora ani nie znajdują uzasadnienia w analizie urbanistycznej ani nie mieszczą się w wyznaczonym tą regulacją zakresie tolerancji wynoszącym 20 %.

W analizie urbanistycznej obliczono średnią "wysokość do gzymsu/okapu" w obszarze analizowanym, która wyniosła od 2, 9 m do 3, 6 m. Tymczasem przepis § 7 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. posługują się pojęciem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Zastosowane w analizie i decyzji pojęcia, budzą więc istotne wątpliwości, tym bardziej, że w ślad za nimi wyznaczono w analizie wysokość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej inwestycji od 2,8 m do 4,2 m, a wnioskodawca we wniosku o ustalenie warunków określił ten parametr na od 3,5 do 4,5 m. Z analizy nie wynika jednoznacznie, na jakiej podstawie wyznaczono wskazane parametry. Ponadto z powyższych rozważań wynika, że ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, dla której ten parametr został w analizie obliczony błędnie, bowiem przekracza średnie

wskaźniki występujące w obszarze analizowanym.

Odnośnie wskaźnika geometrii dachu (§ 8 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.) inwestor ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o wysokości głównej kalenicy dachu od 7, 5 m do 9, 5 m i ze spadkiem głównych połaci dachowych w przedziale od 25 do 45 stopni. Sąd zauważa, że w tabeli analizy znajdują się ustalenia co do kąta nachylenia połaci dachowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, który mieści się przedziale średnio od 34 do 43 stopni. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie wyznaczono ten parametr dla planowanej inwestycji w przedziale 28 do 45 stopni. Sąd zauważa również, że z tabeli wynika, iż średnia wysokość kalenicy budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 9, 1 m, zaś dla planowanej inwestycji wyznaczono ten parametr jako przedział od 7,8 do 9,5 m. Również i w tym zakresie powinno się mieć na względzie konieczność uwzględnienia zasady zachowania ładu przestrzennego i wynikającej z niej zasady dobrego sąsiedztwa, która wymaga aby nowa zabudowa kontynuowała cechy istniejącej zabudowy.

Także wskaźnik powierzchni zabudowy został określony dla planowanej inwestycji odmiennie niż średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym (0,19). Ponadto nie wiadomo również dlaczego wielkość powierzchni zabudowy określona we wniosku na od 80, 0 m2 do 100, 0 m2 została w tabeli zawyżona do 150, 0 m2 w górnym przedziale tego parametru.

Ze wskazanych wyżej analiz wynika, że niemal wszystkie wartości parametrów nowej zabudowy zostały ustalone odmienne niż wartości średnie występujące w obszarze analizowanym i wskazane w tabeli, a ponadto odbiegają od paramentów inwestycji określonych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego przez inwestora. Okoliczność ta dyskwalifikuje analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako dokument stanowiący podstawę do dokonania ustaleń czy inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przekłada się na wadliwość wydanej na jej podstawie decyzji.

Z uwagi na powyższe doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. które miało wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to wadliwym uznaniem, że w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, co jest różnoznaczne z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 § 1 ust. 1 u.p.z.p. Opisane wyżej względy zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt I wyroku.

Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., obejmując nimi kwotę należnego wpisu od skargi w wysokości 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).