II SA/Rz 1667/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Ł. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 31 lipca 2023 r. nr SKO.4105/24/2023 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z [...] lipca 2023 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Organ I instancji", "Wójt") z [...] czerwca 2023 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Wnioskiem z 10 maja 2023 r. Ł. Ł. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatków ponoszonych w roku 2021 oraz 2022 w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...], obejmujący:

1. przesłanie, za rok 2021 oraz 2022 sprawozdań budżetowych RB 28 S za okres od początku roku do dnia 30 września, każdego przedszkola samorządowego również przedszkoli integracyjnych, w tym dla placówek oświatowych działających w zespołach;

2. przesłanie, za rok 2021 oraz 2022 sprawozdań budżetowych RB 27 S za okres od początku roku do dnia 30 września, każdego przedszkola samorządowego również przedszkoli integracyjnych, w tym dla placówek oświatowych działających w zespołach;

3. przesłanie sprawozdania RB 28 S Gminy, według stanu na dzień 30 września, za rok 2021 oraz 2022, ewentualnie wskazanie, w którym miejscu na stronie Biuletynu Informacji Publicznej znajdują się pełne wersje sprawozdań z wykonania budżetu (wraz z załącznikami);

4. przesłanie sprawozdania RB 27 S Gminy, według stanu na dzień 30 września, za rok 2021 oraz 2022, ewentualnie wskazanie, w którym miejscu na stronie Biuletynu Informacji Publicznej znajdują się pełne wersje sprawozdań z wykonania budżetu (wraz z załącznikami);

5. przesłanie metryczki subwencji oświatowej Gminy za rok 2021 oraz 2022;

6. wskazanie jaka była liczba uczniów w przedszkolach gminnych, dla których organem prowadzącym była Gmina, według stanu na dzień 30 września 2020 roku, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

7. wskazanie jaka była liczba uczniów w przedszkolach gminnych, dla których organem prowadzącym była Gmina, objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno - wychowawczych według stanu na dzień 30 września 2020 roku, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

8. wskazanie, jaka była liczba uczniów niepełnosprawnych w przedszkolach gminnych, dla których organem prowadzącym była Gmina, według stanu na dzień 30 września 2020 roku, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

9. wskazanie, jaka jest suma iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok 2021 oraz 2022 w części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach;

10. wskazanie, jaka jest wysokość zaplanowanych na rok 2021 oraz 2022 w budżecie Gminy wydatków bieżących finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli, według stanu na dzień 30 września roku budżetowego;

11. wskazanie jaka jest suma iloczynu kwoty przewidzianej na rok 2021 oraz 2022 w części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolach gminnych;

12. wskazanie, jaka jest suma iloczynu kwoty przewidzianej na rok 2021 oraz 2022 w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno - wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno - wychowawczych w przedszkolach gminnych w Gminie;

13. wskazanie, jaka była wysokość zaplanowanych w roku 2021 oraz 2022, według stanu na dzień 30 września, w budżecie Gminy wydatków bieżących na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w przedszkolach gminnych;

14. udostępnienie tak wskazanej informacji publicznej, również dla przedszkoli publicznych działających w ramach zespołów;

15. wskazanie w jakich działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej ujęte zostały wydatki ponoszone przez przedszkola na kształcenie dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego;

16. przesłanie rocznego sprawozdania jednostkowego (RB 28S) za rok 2021 oraz 2022, według stanu na dzień 30 września, Zespołu Obsługi Ekonomiczno-Administracyjnej Szkół i Przedszkoli (lub Centrum Usług Wspólnych), lub ewentualnie wskazanie w jakich działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej ujęte zostały wydatki na obsługę administracyjną, ekonomiczną i finansową przedszkoli gminnych;

17. jaka była - według stanu na dzień 30 września 2021 oraz 2022 roku - wysokość zaplanowanych wydatków na obsługę administracyjną, ekonomiczną i finansową przedszkoli gminnych?

18. udostępnienie wyliczeń podstawowej kwoty dotacji po aktualizacji październikowej za rok 2021 oraz 2022;

19. wskazanie następujących danych:

a) jaka była liczba uczniów szkoły i przedszkola korzystających z wyżywienia w ramach Zespołu, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

b) jaka liczba nauczycieli jest zatrudnionych w Zespole, a pracujących w szkole, a jaka w przedszkolu, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

c) jaka była liczba jednostek oświatowych obsługiwanych przez Centrum Obsługi Jednostek według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

d) jaka była liczba uczniów we wszystkich jednostkach oświatowych, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku, które to jednostki były obsługiwane przez Centrum Obsługi Jednostek;

e) w jakim rozdziale i paragrafie klasyfikacji budżetowej ujęte są wydatki na wynagrodzenia wszystkich pracowników przedszkola, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

f) wynagrodzenia jakich pracowników (poprzez wskazanie ilu nauczycielu, ilu pracowników administracji oraz na jakich stanowiskach) zostały ujęte w planie budżetowym w ramach rozdziału 80104, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

g) którzy pracownicy administracji i obsługi wykonują zadania na rzecz przedszkola (sprzątanie, pielęgnacja terenów zielonych) i w jakim rozdziale i paragrafie klasyfikacji budżetowej ujęte są ich wynagrodzenia, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

h) w jakim rozdziale i paragrafie klasyfikacji budżetowej ujęte jest wynagrodzenie dyrektora Zespołu oraz jaki był plan tego wynagrodzenia według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

i) w jakim rozdziale i paragrafie klasyfikacji budżetowej ujęte są wydatki na energię elektryczną, wodę, ogrzewanie, internet, wywóz nieczystości dla przedszkola oraz w jakim rozdziale i paragrafie klasyfikacji budżetowej ujęte są te same wydatki dla szkoły, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

j) jaką powierzchnię budynku zajmuje szkoła, a jaką przedszkole wchodzące w ramach Zespołu. Proszę również o wskazanie powierzchni Sali gimnastycznej, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

k) wskazanie, ile sal lekcyjnych zajmuje szkoła podstawowa oraz jaka jest powierzchnia każdej z tych sal, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

l) wskazanie, ile sal lekcyjnych zajmuje przedszkole oraz jaka jest powierzchnia każdej z tych sal, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku;

20. przesłanie arkusza organizacyjnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego obowiązującego w roku 2021 oraz 2022;

21. wskazanie, ilu uczniów przedszkola oraz ilu uczniów szkoły, którzy uczęszczali do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego korzystało z dowozów, według stanu na dzień 30 września 2021 roku oraz według stanu na dzień 30 września 2022 roku.

Skarżący zwrócił się o przedstawienie ww. informacji za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany we wniosku adres, ewentualnie o przesłanie za pośrednictwem Poczty Polskiej.

Po otrzymaniu ww. wniosku, Wójt Gminy [...] w związku z tym, że informacja której udostępnienia żąda Skarżący jest informacją przetworzoną, wezwał Skarżącego do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

W odpowiedzi na ww. wezwanie Skarżący wskazał, że jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, jednak nawet w przypadku uznania tych informacji za informację przetworzoną, to szczególny interes związany jest z koniecznością weryfikacji prawidłowości naliczenia przez Gminę [...] dotacji dla przedszkoli niepublicznych, w tym weryfikacji prawidłowości realizacji zadań w tym zakresie, a związanych z doniosłym zadaniem tj. opieką, wychowaniem i kształceniem nad uczniami objętymi wychowaniem przedszkolnym. Realizacja tych zadań jest niezwykle istotna i doniosła dla systemu oświaty na terenie Gminy [...], a finanse publiczne jawne i przejrzyste. Z tych względów - Gmina, która prawidłowo ustala dotację - nie ma żadnych obaw, co do udostępnienia wszelkich niezbędnych dokumentów i danych.

Po rozpatrzeniu wniosku, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu Organ I instancji wyjaśnił, że biorąc pod uwagę informacje jakich Skarżący żąda, dokonał oszacowania liczby dokumentów, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji oraz czasu potrzebnego do jej przygotowania. Do przygotowania wnioskowanych informacji należałoby przygotować i zeskanować sprawozdania finansowe za rok 2021 i 2022 każdej placówki z terenu Gminy [...]. Na terenie Gminy [...] funkcjonuje 9 przedszkoli publicznych. Ponadto część przedszkoli weszła w skład zespołów szkolno-przedszkolnych od 1 września 2021 roku a pozostałe od 1 września 2022 roku, co tym samym zwiększa ilość dokumentów.

Odnosząc się do informacji dotyczących pracowników zatrudnionych do obsługi przedszkola należy przejrzeć dokumentację kadrową i płacową każdej z placówek pod kątem konkretnych informacji. Należy również wykonać odpowiednie zestawienia, o które wnosi Skarżący. W kwestii pytania o powierzchnię sal - należałoby przejrzeć dokumentację techniczną budynków wszystkich placówek z terenu Gminy [...] oraz przygotować konkretne informacje. Z uwagi na to, że placówek oświatowych jest 10, czas opracowania tych informacji zakłóciłby normalne funkcjonowanie pracowników. Część dokumentów w tym m.in. metryczka subwencji oświatowej dostępna jest bez dodatkowego nakładu pracy. Jednakże zgromadzenie i przygotowanie wszystkich informacji, o które wnosi wnioskodawca wymaga oderwania przynajmniej jednego pracownika od codziennych obowiązków na czas niezbędny do zrealizowania wniosku.

Ponadto Wójt podkreślił, że zapoznanie się z treścią każdego z dokumentów wymaga sporego nakładu czasu. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę złożoność wnioskowanych informacji oraz czasochłonność ich przygotowania, Wójt uznał, że przetworzenie informacji w niniejszej sprawie polega na wytworzeniu nowej informacji.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wójt wskazał, że Skarżący powinien wykazać, że otrzymanie informacji stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Wnioskodawca powinien przy tym wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

Wobec powyższego Wójt uznał, że przedstawione przez Wnioskodawcę okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a co za tym idzie - nie przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej.

Od powyższej decyzji Ł. Ł. złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 5 u.d.i.p. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu odwołania Skarżący podniósł, że w rozpatrywanej sprawie Organ błędnie ustalił, że informacja, o którą wystąpił wnioskodawca jest informacją publiczną przetworzoną, co stanowi przesłankę ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej. Informacje publiczne, o których udostępnienie zwrócił się do Organu Wnioskodawca, tj. m.in. wydatki ponoszone na przedszkola publiczne przez Gminę [...], sprawozdania Rb 28 S, Rb 27 S, informacje dotyczące liczby dzieci uczestniczących do przedszkoli publicznych dotyczą niewątpliwie działania władzy publicznej w zakresie finansów publicznych, zatem stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Informacje te są nieprzetworzone, a Gmina ma obowiązek udostępnić je na wniosek.

W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], opisaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wyjaśnił, że w całości podziela poglądy zawarte m.in. w wyrokach NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt l OSK 792/11, są to przykłady orzecznictwa, w którym przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W ocenie SKO, w przedmiotowej sprawie, Organ I instancji w przekonujący sposób wykazał, że opisany w decyzji nakład pracy związany z pozyskaniem przedmiotowej informacji publicznej i opracowaniem prowadzi do wniosku, że jest to przetworzenie w rozumieniu przedstawionego stanowiska zaprezentowanego wyżej.

W ocenie Organu II instancji za prawidłowe należy uznać także ustalenia Organu I instancji, co do braku wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, gdyż Wnioskodawca nie wykazał, że otrzymanie informacji stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Ł. Ł., zaskarżając ww. decyzję Kolegium w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2023 r.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej, na skutek błędnego i nieprawidłowego uznania, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, podczas gdy Organ posiada wszelkie niezbędne informacje i dokumenty, aby udzielić informacji publicznej zgodnie z żądaniem Wnioskodawcy, w innym bowiem wypadku nie byłby w stanie ustalić podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Z ostrożności procesowej Skarżący zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że Wnioskodawca nie posiadał szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej, podczas gdy przedstawione w odpowiedzi okoliczności jednoznacznie wskazywały na to, że Wnioskodawca taki interes posiadał.

W uzasadnieniu Skarżący zakwestionował zakwalifikowanie żądanych informacji, jako informacje przetworzone i wskazał, że gdyby nawet uznać jakąkolwiek część informacji za informację przetworzoną to szczególny interes w jej udostępnieniu przejawia się w dbałości o finanse jednostek samorządu terytorialnego oraz troskę o finanse własne osób prowadzących placówki niepubliczne. Uzyskana informacja ma na celu weryfikację prawidłowości działań jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wydatkowania środków publicznych, w tym prawidłowości naliczania dotacji dla osób fizycznych i prawnych prowadzących placówki oświatowe. Ocena prawidłowości w naliczaniu tychże dotacji możliwa jest jedynie w oparciu o wnioskowaną informację publiczną. Zaś błędy w jej naliczaniu mogą się w przyszłości okazać niekorzystne dla oceny samorządu gminnego i sprzeczne z interesem publicznym.

Mając na uwadze dbałość o właściwe wykorzystywanie i wydatkowanie środków publicznych, jawność finansów publicznych, Skarżący zwrócił się o udzielenie wnioskowanej informacji publicznej, ewentualnie przedstawienie logicznych argumentów dla stwierdzenia, że udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty podane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 11 października 2023 r. Skarżący podtrzymał wyrażone w skardze stanowisko i wniósł o jej uwzględnienie.

Skarżący wskazał, że wykonanie kopii lub skanów dokumentów, ich zebranie oraz przesłanie Wnioskodawcy nie powoduje, że mamy do czynienia z informacją publiczną, która ma charakter informacji przetworzonej. Skarżący nie zgodził się z Organem, że Wójt nie dysponował sprawozdaniami budżetowymi, informacją o liczbie uczniów w przedszkolach oraz innymi danymi, które musiał zgromadzić, aby wypełnić nałożone na niego zobowiązanie wynikające z art. 12 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, tj. ustalenie podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

Zdaniem Skarżącego ma on pełne prawo do uzyskania tych dokumentów, chociażby w celu weryfikacji, czy Organ w oparciu o nie i dane prawidłowo ustalił dotację za dany rok budżetowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie była ocena czy wniosek Skarżącego dotyczył informacji przetworzonej czy też prostej. Ten aspekt sprawy wymagał zatem wszechstronnej analizy sądu jako w istocie określający granice kontrolowanego postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że same żądane przez Skarżącego dane mieściły się w kategorii informacji publicznej, a Oran do którego zwrócono się o ich udzielenie obowiązany do jej przedstawienia.

Należy zauważyć, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie: "u.d.i.p."), nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, a tylko w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przewidziano, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2022 r., (sygn. akt III OSK 1534/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), w którym Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się m.in. do wyroku z 16 marca 2018 r., I OSK 915/16, wskazał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, 21 lipca 2022 r., III OSK 1988/21) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu - ograniczenie wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23 września 2009 r., II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30 października 2008 r., I OSK 951/08; z 27 czerwca 2013 r., I OSK 529/13).

Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 5 września 2013 r., I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów - "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

Podkreśla się także, że przetworzenia informacji nie można utożsamiać z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby przez opracowanie prostego zestawienia (patrz: wyroki NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 865/14; 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14).

Za "informację przetworzoną" można wprawdzie uznać sumę informacji prostych, ale zależy to od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Dopiero w takiej sytuacji za informację przetworzoną może być uznana suma informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16).

Sąd zgadza się, że żądana informacja stanowiła informację przetworzoną.

Dokonując oceny informacji Sąd oceniał wniosek jako całość, a więc wszystkie zgłoszone w nim żądania, których łączna ilość uzasadnia stanowisko, co do tego, że przygotowanie żądanych dokumentów angażować będzie znaczną ilość czasu kilku pracownikowi i będzie wykraczać poza zakres ich obowiązków służbowych, dezorganizując de facto pracę urzędu.

Nie zmienia powyższego fakt, że część żądanych dokumentów ocenianych z osobna stanowi informację prostą, jak choćby sprawozdania RB, do których sporządzania Organ zobowiązany jest na podstawie ustawy w sprawie sprawozdawczości. Słuszne są jednak uwagi Organu, że w związku z ilością dokumentów, dotyczących kilku podmiotów podlegających gminie, a także faktem, że część przedszkoli weszła w skład zespołów szkolno – przedszkolnych, a żądanie dotyczyło przedszkoli przygotowanie dokumentów wiązać się będzie nie tylko z ich skanowaniem ale również niezbędną modyfikacją, co także związane jest z modyfikacją daty żądnych informacji w stosunku do daty sporządzania sprawozdań. Podobnie jeśli chodzi o informacje dotyczącą ilości uczniów w przedszkolach z rozdzieleniem na objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju uczniów, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno – wychowawczych według stanu na dzień: 30 września 2020 r., 30 września 2021 i 30 września 2022 r.

Dodatkowej pracy i wykonania stosownych rachunków wymaga informacja dotycząca pkt 9, 11 i 12 wniosku, co także stanowi potwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Słuszna jest również argumentacja Organu odnośnie wniosku o informację dotyczącą wielkości sal lekcyjnych wszystkich placówek z terenu Gminy [...]. Również w tym przypadku należy podzielić stanowisko Organu, że udzielenie tej informacji wiązałoby się z koniecznością przejrzenia dokumentacji technicznej wszystkich tych jednostek.

Już sam fakt, że żądanie dotyczy de facto zbiorczych informacji dotyczących wszystkich placówek szkolnych podlegających Gminie [...] świadczy o tym, że do ich udostępnienia konieczne jest uzyskanie tych informacji od każdej palcówki z osobna a następnie dokonanie ich sumarycznego zestawienia, co wiązać się będzie ze zwróceniem się o udzielenie informacji do określonych podmiotów, zebranie tych informacji i wreszcie stworzenie nowej, zbiorczej informacji.

W świetle powyższego zgodzić należy się z Organem, że pomimo tego, że część dokumentów dostępna jest bez dodatkowego nakładu pracy, to jednak zgromadzenie i przygotowanie wszystkich informacji, o które wnosi wnioskodawca wymaga oderwania przynajmniej jednego pracownika od codziennych obowiązków. Przygotowanie tych informacji wiązać się dodatkowo będzie z koniecznością przejrzenia dokumentacji, edycji koniecznej do dalszego udostępnienia, która także ze względu na ilość będzie stanowiła ponadwymiarowe obciążenie. Mając na uwadze złożoność, wielość i różnorodność wnioskowanych informacji, czasochłonność ich przygotowania, oraz fakt że udostępnienie informacji wymaga utworzenia w wielu przypadkach nowych informacji, zgodzić należy się z Organami, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.ip.: prawo do uzyskania informacji przetworzonej przysługuje każdemu kto wykaże, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14 wskazał, że pojęcie interesu publicznego obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. NSA w wyroku z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14, wskazał z kolei, że "każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie «szczególnie istotne» musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu". Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13, Lex nr 1518016). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator oceny, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, Lex nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające do przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy dla jej uzyskania ma zatem wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, lecz chodzi o możliwość realnego i efektywnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (zob. wyroki NSA z: 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12, Lex nr 1403137). W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców - jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13).

Jak przyjął NSA w powołanym już wyroku o sygn. I OSK 583/14, wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych.

Skarżący wezwany na etapie postępowania o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego wskazał, że żądane informacje w żadnym razie nie mogą zostać potraktowane jako informacja przetworzona a nawet w przypadku uznania tej informacji za informacje przetworzoną (chociaż także nie jest) szczególny interes związany jest z koniecznością weryfikacji prawidłowości realizacji zadań a związanych z doniosłym zadaniem tj. opieką, wychowaniem i kształceniem nad uczniami objętymi wychowaniem przedszkolnym. Realizacja tych zadań niezwykle istotna i doniosła dla systemu oświaty na terenie Gminy [...], a finanse publiczne jawne i przejrzyste.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że Skarżący nie wykazał koniecznej przesłanki do udzielenia żądanej informacji. Nie może jej stanowić powołanie się na sprawowanie kontroli obywatelskiej czy zachowanie zasad bezpieczeństwa publicznego z uwagi na zbyt ogólny charakter takiego uzasadnienia, które mogłoby co do zasady stanowić usprawiedliwienie dla każdej żądanej informacji, podczas gdy przepisy nakazują wykazanie szczególnie istotności dla interesu publicznego. Skarżący nie wykazał również jak uzyskane przez niego informacje miały by wpływ na weryfikację prawidłowości naliczenia przez Gminę [...] dotacji dla przedszkoli niepublicznych, w tym weryfikacji prawidłowości realizacji zadań w tym zakresie, a związanych z doniosłym zadaniem tj. opieką, wychowaniem i kształceniem nad uczniami objętymi wychowaniem przedszkolnym i w jaki sposób mógłby te informacje wykorzystać w interesie publicznym.

W związku z tym brak było podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

Bezskuteczny upływ wyznaczonego w tym celu terminu uzasadniał wydanie decyzji odmownej. Natomiast nie sanuje tego braku podjęta w skardze próba uzasadnienia skierowanego do organu żądania informacji publicznej. Sąd ocenia decyzję na podstawie stanu faktycznego z dnia jej rozstrzygnięcia. Skoro Skarżący wezwany o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego nie wykonał wezwania, a skupił się wyłącznie na polemice z organem w zakresie informacji przetworzonej, co do której istnienia Sąd nie ma wątpliwości, Sąd uznał stanowisko organu w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej za w pełni uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.