II SA/Rz 1528/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2023 r. nr SKO.4100/10/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – skargę oddala –

Przedmiotem skargi WT (dalej: "Skarżącego") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 12 lipca 2023 r. nr SKO.4100/10/2023, wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 18 kwietnia 2023 r. Skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym od 14 października 2002 r.

Postanowieniem z [...] maja 2023 r. nr [...] Prezydent odmówił wydania Skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym.

Organ I instancji podał, że w świetle art. 218 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", jest obowiązany wydać zaświadczenie jeżeli treść takiego zaświadczenia wynika z posiadanej przez organ ewidencji. Taka sytuacja nie zachodzi w opisywanej sprawie. Prezydent wskazał, że Skarżący od 1 stycznia 2006 r. jest płatnikiem podatku rolnego od gospodarstwa, zlokalizowanego na dzierżawionej działce nr [...]. Dokumenty podatkowe nie zabierają jednak informacji, że podatnik pracował w dzierżawionym gospodarstwie rolnym. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego.

We wniesionym zażaleniu Skarżący zarzucił niezasadną odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia w sytuacji, gdy dokumenty potwierdzające pracę w gospodarstwie rolnym zostały dołączone do wniosku. Zdaniem Skarżącego, Organ I instancji dysponując dokumentacją podatkową oraz przeprowadzając postępowanie wyjaśniające obejmujące zeznania dwóch wskazanych przez Skarżącego świadków, winien wydać wnioskowane zaświadczenie. Ponadto odmowa wydania zaświadczenia niepoprzedzona zawiadomieniem wnioskodawcy o niedysponowaniu dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, stanowiła naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310) – dalej: "u.w.o.".

Postanowieniem z 12 lipca 2023 r. nr SKO.4100/10/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Prezydenta.

Organ odwoławczy wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może natomiast dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Skoro w opisywanej sprawie Organ I instancji nie dysponował dokumentami potwierdzającymi pracę Skarżącego w gospodarstwie rolnym, to żądanie wydania zaświadczenia nie mogło zostać uwzględnione. Jednocześnie Kolegium podniosło, że zaświadczenie jako dokument urzędowy nie może opierać się na zeznaniach świadków, bowiem nie mogą one stanowić samoistnego środka dowodowego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WT wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 3 ust. 2 u.w.o. poprzez brak zawiadomienia Skarżącego, że Organ I instancji nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia;

2. art. 3 u.w.o. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych przez Skarżącego świadków, pomimo złożenia takiego wniosku i przedstawienie zeznań tych świadków poświadczonych przez notariusza;

3. art. 3 ust. 1 u.w.o. poprzez niewydanie wnioskowanego zaświadczenia w sytuacji dysponowania przez Organ I instancji wystarczającym materiałem dowodowym;

4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niewykazanie należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy;

5. art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą i dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna, przez co została przez Sąd oddalona w całości.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a.

Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem swej skargi sporządzonej przez fachowego pełnomocnika, WT uczynił postanowienie SKO o utrzymaniu w mocy postanowienia Organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od 1 stycznia 2006 r. do nadal. Akt odmowny Organów został wydany po zastosowaniu przepisów K.p.a. oraz ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310; zwana dalej ustawą o wliczaniu).

Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych tej sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...], do którego zwrócił się Skarżący przeprowadził ograniczone postępowanie wyjaśniające w tej sprawie w celu zbadania dokumentów znajdujących się w posiadaniu Urzędu Gminy [...] jak i Urzędu Miasta [...]. W wyniku przeprowadzenia tego postępowania ustalono, że Wójt Gminy [...], na której obszarze znajdowało się wskazywane gospodarstwo nie posiada dokumentów, pozwalających potwierdzić okresy pracy Skarżącego w gospodarstwie rolnym. W piśmie z dnia 16 maja 2023 r. wyjaśniono, że nie jest możliwe przekazanie żądanych informacji, bowiem ich udzielenie wiązałoby się z posiadaniem ewidencji, rejestrów lub innych danych zawierających określoną treść, których Organ nie posiada. Z chwilą powstania Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego cała związana z tym zagadnieniem dokumentacja została przekazana do tej instytucji. Podstawy prawne tego przekazania dokumentów zostały podane w piśmie Wójta z dnia 16 maja 2023 r. Organ I instancji w oparciu o posiadane dane ewidencji podatkowej oraz wypis z ewidencji gruntów działki o nr [...], które dotyczyły osoby skarżącego stwierdził zaś, że wskazane rejestry nie zawierają dostatecznych informacji, które pozwalałyby zadośćuczynić wnioskowi skarżącej strony. Na podstawie analizy ich treści nie można bowiem określić czy podatnik podatku rolnego pracował w gospodarstwie rolnym w zakreślonym we wniosku okresie czasu.

Skład orzekający WSA w całości podziela i uznaje za własne ustalenia prawne jakich dokonał tut. Sąd w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 344/20, LEX, dotyczącej analogicznych okoliczności prawnych jak i faktycznych (tak samo NSA w wyroku z dnia 21 marca 2017 r., sygn. I OSK 1414/15, LEX nr 2258296.). Dlatego odnosząc się do wyrażonego na etapie postępowania administracyjnego żądania skarżącej strony o przeprowadzenie przez właściwy Organ dowodów z zeznań określonych we wniosku świadków, należało odpowiedzieć, iż wynikająca z art. 216 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzania przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie tak jak w postępowaniu administracyjnym ogólnym w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy bazy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest w myśl ogólnych reguł wydawania zaświadczeń z K.p.a. kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego w postaci zeznań świadków, przeprowadzenia rozprawy czy innych środków dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia o żądanej treści.

Zdaniem WSA, mają rację orzekające w tej sprawie Organy podnosząc zasadnie, że treść zaświadczenia może opierać się wyłącznie na posiadanych przez organ ewidencjach rejestrach czy zbiorach danych. Postępowanie wyjaśniające o jakim mowa art. 217 § 2 k.p.a. co do zasady ma za zadanie ustalenie okoliczności wynikających z znajdujących się w posiadaniu właściwego organu w ewidencji rejestrów i innych dokumentów w celu ustalenia czy odnoszą się one do faktu stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskujący. Ponieważ w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń faktycznych oraz formułowanie ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, to Prezydent jak i SKO nie mogły naruszyć wskazanych w skardze przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, czy załączonych przez wnioskodawcę dokumentów prywatnych i urzędowych. Natura zaświadczenia sprowadza się do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach, danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2024 r., sygn. IV SA/Po 783/23, LEX nr 3688905).

Zatem, udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy. Jednakże zeznania tych świadków są oceniane poza unormowanym w K.p.a. postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń, bo w ramach czynności podejmowanych pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (por. w wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1773/13, wyrok WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 581/17; LEX, dostępne także w CBOSA). Przepis wyrażony w art. 3 ust. 3 w/w ustawy nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (por. w wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1414/15, dostępny w CBOSA).

Dlatego wbrew twierdzeniom skarżącego z powołanego przepisu ustawy nie wynika, iż możliwe jest wydanie zaświadczenia "urzędu gminy" na podstawie zeznań świadków. Przepis ten umożliwia jedynie w sytuacji gdy strona nie uzyska stosownego zaświadczenia z gminy, przedłożenia do innego organu zeznań dwóch świadków potwierdzających okres pracy strony w gospodarstwie, przy czym należy przyjąć, że zeznania te winny być sporządzone przed urzędnikiem gminy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 746/16, LEX nr 2297048). Warto ponownie powtórzyć, że zeznania świadków mogą być oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy, ale nie mogą one stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy.

Zatem nie mogło dojść w niniejszej sprawie to niewłaściwego naruszenia zastosowania jak i błędnej wykładni art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wliczaniu, gdyż ta regulacja procesowa nie wyłącza normy o charakterze ogólnym wynikającej z art. 218 § 2 k.p.a. Nie doszło też do naruszenia art. 7 K.p.a., bowiem Organ wykazał, że w swych rejestrach nie posiada danych pozwalających na wydanie żądnego przez stronę zaświadczenia. Podstawą wydania zaświadczenia nie mogą być dane dostarczone przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Dlatego Sąd nie mógł potwierdzić zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.