II SA/Rz 14/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Burmistrza Gminy i Miasta Nisko od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 listopada 2020 r. nr I-III.7821.14.2020 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - sprzeciw oddala –

Przedmiotem sprzeciwu Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi - Burmistrza, Starosta działając na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 z późn. zm. – dalej w skrócie: "specustawa drogowa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. - zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej na osiedlu [...] równoległej do drogi krajowej [...]".

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Z. K., J. i A. B. oraz O. K.

Po rozpoznaniu odwołań, Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Wojewody sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda przytoczył treść art. 10 k.p.a., oraz art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej po czym stwierdził, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ nie wskazał wszystkich działek objętych wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a zatem nie sposób uznać, iż było ono prawidłowe i skuteczne. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że w zawiadomieniu nie wskazano działek wymienionych w decyzji, a objętych terenem niezbędnym, tj. działek nr 2749/2, 3127, 3263/20. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że we wniosku brak jest działki nr 3263/20 zamiast tego wskazana została działka nr 3963/39.

Wojewoda stwierdził również, że Starosta w sposób nieprawidłowy ustalił krąg stron prowadzonego postępowania. W części "V" zaskarżonej decyzji Starosta ustalił bowiem obowiązek przebudowy innych dróg publicznych, budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy i przebudowy urządzeń wodnych, budowy i przebudowy zjazdów i zezwolił na wykonanie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ww. obowiązków, dla realizacji których określił ograniczenia w korzystaniu m. in. z działki nr 3263/20 położonej w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr [...] w celu budowy łącznika Ł-1 do ul. L. Wojewoda ustalił, że działka nr 3263/20 będąca użytkiem drogowym, stanowi własność [...], która nie została powiadomiona zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, przymiot strony w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy ustalać w oparciu o art. 28 k.p.a, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W ocenie Wojewody powyższe uchybienie, dotyczące braku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji, stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a w zw. z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej i mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchybienie to upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ, albowiem uchybienie procesowe, polegające na braku przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, nie może zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

Wojewoda stwierdził, że z uwagi na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn formalnych, przedwczesnym jest dokonywanie merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż przedmiotowa kontrola może zostać dokonana tylko przy udziale wszystkich stron postępowania. To samo dotyczy zarzutów zawartych w odwołaniach.

Wojewoda zwrócił uwagę, że ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości może dotyczyć tylko robót budowlanych polegających np. na budowie lub przebudowie innych dróg publicznych (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g w zw. z lit. i). W okolicznościach niniejszej sprawy budzi wątpliwość, czy działka nr 3263/20 stanowi drogę publiczną, co wykluczałoby objęcie tej nieruchomości terenem niezbędnym celem budowy łącznika, zaś objęcie tej działki liniami rozgraniczającymi teren wymaga dokonania jej podziału.

Mając na względzie naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie Wojewody nie mogło podlegać uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a, gdyż wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania administracyjnego w znacznej części, należało decyzję Starosty uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda nakazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z przepisami k.p.a., w szczególności prawidłowo ustalił krąg stron postępowania oraz umożliwił wszystkim stronom wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto zgodnie z art. 7 oraz art. 77 k.p.a, Starosta w sposób wyczerpujący powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dokonać weryfikacji dokumentów (przede wszystkim projektu budowlanego) i na ich podstawie podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie stosownie do wymagań art. 107 k.p.a. oraz doręczyć je wszystkim stronom postępowania, w trybie uregulowanym specustawą drogową. Wydając decyzję Starosta winien w sposób szczegółowy odnieść się do zastrzeżeń stron odwołujących.

W ustawowym terminie Burmistrz wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody, zarzucając naruszenie art. 11g ust. 3 specustawy drogowej i domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu sprzeciwu Burmistrz wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano po upływie ustawowego terminu określonego w art. 11g ust. 2 specustawy drogowej.

Dalej Burmistrz zarzucił, że w sprawie nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że decyzja Starosty nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Starosta wskazał przy tym na treść art. 12 ust. 4g specustawy drogowej stwierdzając, że decyzje ustalające wysokość odszkodowania winny zostać wydane do 60 dni od dnia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, to jest do dnia [...] października 2020 r. Decyzja Wojewody została dostarczona do pełnomocnika inwestora w dniu 9 grudnia 2020 r. Dlatego też w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a.

Starosta wskazał również na treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej stwierdzając, że nieujęcie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania działek nr 2749/2, 3127, 3263/20 przewidzianych do czasowego zajęcia bez zmiany ich dotychczasowego charakteru użytkowania, nie stanowi przesłanki do uchylenia całości decyzji. Łącznik do ul. L. został przewidziany w celu bezpośredniego powiązania z drogą publiczną drogi wewnętrznej ul. L. stanowiącej własność [...], którego obecnie bezpośredniego dostępu jest pozbawiona. Argument, że część tej działki należy objąć podziałem nieruchomości jest zdaniem Burmistrza nieuzasadniony.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny i jako taki podlega oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (tak m. in. w wyrokach NSA: z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 146/20, z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). W przeciwnym razie instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19).

Postępowanie dotyczy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wydanego w trybie art. 11a ust. 1 specustawy drogowej.

Jak wynika z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-i specustawy drogowej decyzja

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera między innymi ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy: sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, innych dróg publicznych, zjazdów oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków.

Z treści pkt V decyzji wynika, że organ I instancji ustalił obowiązek przebudowy innych dróg publicznych, budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy i przebudowy urządzeń wodnych budowy i przebudowy zjazdów między innymi dla działki nr 3263/20 obr. [...]. Celem realizacji przedmiotowych prac na działce nr 3253/20 określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.

W myśl art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Z powyższego wynika, że w sprawach związanych

z udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 K.p.a. – wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2014 r., II SA/Lu 29/14. W tym stanie rzeczy, wobec prowadzenia prac budowlanych na nieruchomości stanowiącej własność podmiotu trzeciego – [...] – oraz idącym za tymi pracami ograniczeniem w prawie korzystania z tej nieruchomości, nie ma wątpliwości, że stroną postępowania powinien być właściciel działki 3263/20. Rację ma wobec tego Wojewoda zarzucając, że postępowanie przeprowadzone przed organem I instancji obarczone jest wadą,

o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy.

Z akt sprawy wynika, że właściciel działki nr 3263/20, to jest [...], nie został uwzględniony w katalogu stron postępowania – przedmiotowa działka nie została ujęta we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, a jej właściciel nie został zawiadomiony

o wszczęciu postępowania, podobnie jak i o wydaniu decyzji. Takie postępowanie narusza art. 11d ust. 1 pkt 3b, art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej

w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Działka 3263/20 powinna zostać objęta wnioskiem

o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a jej właściciel uwzględniony w katalogu stron postępowania.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż detekcja wady z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. na etapie postępowania odwoławczego uzasadnia zastosowanie trybu przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. Podstawy wznowienia z art. 145 K.p.a. to przesłanki wskazujące na poważne naruszenia proceduralne w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Skoro taka przesłanka zostanie wykryta na etapie postępowania odwoławczego, to z uwagi na jej kwalifikowany charakter należy znieść postępowanie wadliwe, bowiem dalsze jego prowadzenie nieuchronnie prowadziłoby do jego wznowienia. Za takim rozwiązaniem przemawia także zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasada szybkości i prostoty postępowania, zasada dwuinstancyjności postępowania, a nade wszystko zasada praworządności – wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3880/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2019 r., sygn. II SA/Gl 1086/19.

Sąd zwraca uwagę, że brak udziału choćby jednej strony w toku postępowania administracyjnego skutkuje tym, że strona nie miała możliwości wypowiedzieć się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 10 § 1 K.p.a.), co z kolei wyłącza możliwość czynienia na jego podstawie jakichkolwiek ustaleń (art. 81 K.p.a.). W takim układzie, konwalidowanie przedmiotowego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego musiałoby prowadzić do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości przez organ II instancji, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 138 § 2

w zw. z art. 136 § 1 K.p.a.

Nietrafne są zarzuty skargi eksponujące wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję organu I instancji. Skarżąca myli się twierdząc, iż o takich skutkach przesądza treść art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Powołany przepis określa termin wydania decyzji odszkodowawczej, w sytuacji gdy decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Powołany w skardze art. 11g ust. 2 specustawy drogowej określa 30-dniowy termin na rozpatrzenie odwołania. Jest to termin instrukcyjny, którego upływ nie wygasza kompetencji do wydania decyzji przez organ II instancji, lecz uzasadnia ewentualny zarzut przewlekłości bądź bezczynności tego organu.

Sąd nie zgadza się również z zarzutem naruszenia art. 11g ust. 3 specustawy drogowej. Zgodnie z powołanym przepisem w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji

w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Sąd podziela w tym zakresie pogląd zaprezentowany przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. II SA/Kr 1144/12: "Uchybienia organu w zakresie ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego nie mogą prowadzić do wniosku, że decyzja jest

z tego powodu dotknięta wadą tylko w części."

Odnosząc się do specyfiki specustawy drogowej należy przyjąć, że ustawodawca wykreował w jej przepisach swojego rodzaju "zbiorczą sprawę administracyjną" obejmującą m.in. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego

w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprawę zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, tj. materię regulowaną w ustawie

z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, sprawę nabycia "z mocy prawa" przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości niezbędnej pod budowę drogi. Oznacza to, że uchybienia procesowe, o ile są istotne, dyskwalifikują cały akt administracyjny będący rozstrzygnięciem takiej "zbiorczej sprawy administracyjnej". W konsekwencji, w przypadku stwierdzenia tego rodzaju wad ograniczenie wynikające z art. 11g ust. 3. nie znajdzie zastosowania. Jak już wyżej wyjaśniono uchybienie polegające na pozbawieniu jednej ze stron udziału

w postępowaniu jest kardynalne i rzutuje na całe postępowanie i całą decyzję.

Końcowo Sąd podaje, iż podziela również to uchybienie wytknięte przez Wojewodę, które dotyczy braku uwzględnienia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania działek wymienionych w decyzji i objętych terenem niezbędnym do realizacji inwestycji, tj. działek nr 2749/2, 3127, 3263/20.

W tym stanie rzeczy Sąd sprzeciw oddalił – art. 151a § 2 P.p.s.a.