II SA/Rz 13/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od ponoszenia kosztów wykonania ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia od ponoszenia kosztów wykonania ekspertyzy technicznej; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. L. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi J. L. (skarżący) jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ zażaleniowy) z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ I instancji) z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie zwolnienia z zaliczki na poczet kosztów wykonania ekspertyzy technicznej.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia 6 listopada 2019 r. uzupełnionym pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o zwolnienie z opłaty w postaci zaliczki na poczet kosztów wykonania ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku zlokalizowanego na działce nr ew. 618/6 obr. [....] przy P. [...] w [....].

Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 123, art. 124 i art. 267 w zw. z art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - odmówił zwolnienia skarżącego z opłaty w postaci zaliczki w kwocie 1.210 zł na poczet kosztów wykonania ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku zlokalizowanego na działce nr ew. 618/6 obr.[...] w [....].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że prowadzi postępowanie administracyjne pod sygn. [...], w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr ew. 618/6 obr. [...] przy P. [...] w [....]. Postanowieniem z dnia 2 marca 2018 r. nr [...], organ I instancji działając w oparciu o art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), zobowiązał skarżącego, K. F. oraz K. S. jako współwłaścicieli w/w budynku, do opracowania i przedłożenia ekspertyzy technicznej, określającej stan techniczny budynku. Z uwagi, że nałożony obowiązek nie został wykonany, koniecznym stało się zlecenie przez organ I instancji, na koszt zobowiązanych, wykonania żądanej ekspertyzy.

W związku z powyższym na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia 31 października 2019 r. nr [...] organ I instancji zobowiązał skarżącego, K. F. oraz K. S. do uiszczenia zaliczki w kwocie 1.210 zł na poczet kosztów wykonania ekspertyzy technicznej, określającej stan techniczny budynku zlokalizowanego na działce nr ew. 618/6 w [...].

Organ I instancji wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 267 k.p.a., w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach.

Organ I instancji stwierdził, że skarżący poza wskazaniem we wniosku, że nie otrzymuje dochodów, nieuargumentował żadnymi dowodami słuszności wniosku o zwolnienie z obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet wykonania żądanej ekspertyzy technicznej.

Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że wniosek o zwolnienie z kosztów zostanie rozpoznany łącznie z ustaleniem kosztów postępowania oraz, że udowodnienie okoliczności, które mają świadczyć o słuszności wniosku, leżą po stronie wnioskodawcy. Do dnia wydania postanowienia skarżący nie przedłożył żadnych innych dowodów potwierdzających zasadność zwolnienia z kosztów zaliczki na sporządzenie ekspertyzy. W ocenie organu stwierdzenie skarżącego, że "nie otrzymuje dochodów" nie jest wystarczającym do uznania w/w wniosku o zwolnienie z kosztów za uzasadniony.

Organ I instancji nadmienił, że zaliczka została w dniu 12 listopada 2019 r. w całości uiszczona przez K. F. i K. S., w związku z czym wniosek o zwolnienie z kosztów na poczet zaliczki jest bezzasadny.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 267 k.p.a. poprzez odmowę zwolnienia od kosztów postępowania w postaci zaliczki na poczet wykonania ekspertyzy technicznej, podczas gdy okoliczności faktyczne przedstawione przez skarżącego przemawiały za uwzględnieniem wniosku.

Po rozpoznaniu zażalenia, organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy stwierdził, że postanowienie organu I instancji nie narusza prawa i nie ma podstaw do uwzględnienia zażalenia. Stan faktyczny, podjęte rozstrzygnięcie i przesłanki, jakimi kierował się organ I instancji - zostały wyjaśnione wyczerpująco i prawidłowo w uzasadnieniu postanowienia.

Organ zażaleniowy wyjaśnił, że przepis art. 267 k.p.a. uzależnia możliwość zwolnienia z opłat od spełnienia przesłanki niewątpliwej niemożności ich poniesienia przez stronę. To na stronie ciąży zatem obowiązek rzetelnego przedstawienia swojej sytuacji finansowej i udokumentowania okoliczności przemawiających za przyznaniem jej zwolnienia z opłaty. Organ dokonuje oceny kwestii zwolnienia z opłaty w oparciu o dostarczone przez stronę dowody potwierdzające jej sytuację finansową.

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, organ zażaleniowy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący poza wskazaniem w złożonym wniosku, iż nie otrzymuje dochodów, nie uargumentował żadnymi dowodami słuszności tego wniosku. Udowodnienie okoliczności, które mają świadczyć o słuszności wniosku leżą po stronie wnioskodawcy. Stwierdzenie skarżącego, że "nie otrzymuje dochodów" nie jest wystarczającym do uznania wniosku o zwolnienie z kosztów za uzasadniony. Skarżący nie przedłożył żadnych dowodów potwierdzających zasadność zwolnienia z opłaty w postaci zaliczki na poczet kosztów sporządzenia ekspertyzy technicznej, również na etapie rozpatrywania sprawy w trybie zażaleniowym.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniu organ zażaleniowy wyjaśnił, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest czuwanie nad przestrzeganiem przepisów u.p.b., a w przypadku ich naruszenia, doprowadzenie stanu istniejącego do zgodności z prawem, poprzez wykorzystanie posiadanych kompetencji. Obowiązek orzeczenia przez organ I instancji w przedmiocie zaliczki na poczet kosztów postępowania, powstał w wyniku nieprzedłożenia przez zobowiązanych wymaganej ekspertyzy technicznej. Przepis art. 81c ust. 4 u.p.b. reguluje w sposób jednoznaczny dopuszczalną reakcję organu w sytuacji nieprzedłożenia przez stronę żądanej dokumentacji lub też przedłożenia dokumentacji niewystarczającej. Organ w takim przypadku uprawniony jest zlecić wykonanie ocen technicznych lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Organ nie ma ustawowego obowiązku poniesienia tych kosztów. Zgodnie z art. 262 § 2 k.p.a., organ ocenia na zasadzie uznania administracyjnego stosownie do okoliczności sprawy, czy należy od stron żądać zaliczki na poczet kosztów postępowania. Przepis ten powinien mieć zastosowanie zwłaszcza w takim przypadku, gdy konieczne jest przeprowadzenie pracochłonnych badań czy ekspertyz, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Strona ubiegająca się o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania powinna przestawić informacje o swoim stanie majątkowym i sytuacji finansowej i życiowej oraz tak je udokumentować, aby wykazać niewątpliwą niemożność ich poniesienia. Inicjatywa dowodowa należy do strony postępowania W rozpatrywanej sprawie sytuacja finansowa skarżącego nie została w żaden sposób udokumentowana. Zaliczka w wysokości 1.210 zł została nałożona łącznie na skarżącego, K. F. oraz K. S.. Z akt sprawy organu I instancji wynika, że w/w zaliczka została w dniu 12 listopada 2019 r. w całości uiszczona przez K. F. i K. S.. W związku z powyższym wniosek skarżącego o zwolnienie z kosztów na poczet zaliczki, na obecnym etapie jest bezzasadny. Sprawa ewentualnych rozliczeń pomiędzy stronami nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie:

1) art. 267 k.p.a. poprzez odmowę zwolnienia od kosztów postępowania w postaci zaliczki na poczet wykonania ekspertyzy technicznej, podczas gdy okoliczności faktyczne przedstawione przez skarżącego przemawiały za uwzględnieniem wniosku;

2) art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

3) art. 77 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez brak działania, które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

4) art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i zwolnienie skarżącego od kosztów postępowania w postaci zaliczki na poczet wykonania ekspertyzy technicznej w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie jest w stanie uiścić wymaganej opłaty, gdyż nie uzyskuje on dochodów, a całość uzyskiwanych przez jego żonę dochodów przeznaczana jest na podstawowe wydatki, opłatę rachunków i zakup żywności. Jak wskazuje doktryna przyznanie prawa pomocy jest odstępstwem od zasady odpłatności wymiaru sprawiedliwości w interesie osób słabszych ekonomicznie, umożliwiając im realizację konstytucyjnego prawa do sądu.

Skarżący stwierdził, że zgodnie z ustawą prawa pomocy domagać się może osoba fizyczna, która złożyła oświadczenie, że nie jest w stanie ich ponieść bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Skarżący spełnia przesłanki wymagane do zwolnienia go od opłaty, której to nie jest w stanie ponieść.

Skarżący uważa, że przedstawił swoją sytuację materialno-bytową w sposób zwięzły lecz kompletny, a więc w sposób pozwalający na rozpoznanie wniosku i uznanie, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu prawy pomocy w postaci zwolnienia go od kosztów postępowania. Przede wszystkim skarżący wykazał, że jego sytuacja materialna jest ciężka i nie jest on w stanie ponieść kosztów postępowania. Wniosek skarżącego zasługiwał także na uwzględnienie z uwagi na przedmiot postępowania, otóż zarówno koszty ekspertyzy jak i koszty remontu powstały na skutek zniszczeń poczynionych przez współwłaściciela budynku, który to powinien zostać obciążony wszelkimi kosztami w całości. Skarżący w żaden sposób nie przyczynił się do powstania zniszczeń w elewacji czy też w przewodzie kominowym, bowiem opisywane uszkodzenia powstały wyłącznie na skutek remontów przeprowadzanych przez współwłaściciela budynku. Okoliczność ta jest niezwykle istotna i powinna mieć kluczowe znaczenie przy rozstrzyganiu w przedmiocie kosztów postępowania.

Następnie skarżący wskazał na brzmienie art. 214 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) stwierdzając, że prawo pomocy jest szczególną instytucją postępowania przed sądami administracyjnymi, która ma na celu zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu osobom, które nie są w stanie samodzielnie ponieść kosztów postępowania sądowego, a tym samym realizację uprawnień wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). Skarżący powołał się również na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie P., C. i S. vs. Wielka Brytania nr 56547/00 oraz przytoczył treść art. 199 i art. 246 § 1 p.p.s.a. Reasumując skarżący stwierdził, że w pełni kompletnie wykazał swoją sytuację majątkową przedstawiając przy tym fakty niewątpliwie przemawiające za zasadnością złożonego przez niego wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli legalnościowej są postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie odmowy zwolnienia od ponoszenia opłat w postaci zaliczki na poczet kosztów sporządzenia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku. Organy wskazały jako podstawę prawną powyższych orzeczeń art. 267 w zw. z art. 264 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (u.p.b.).

Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zakwestionowanych rozstrzygnięć wykazała, że postępowanie incydentalne w sprawie zwolnienia strony skarżącej od kosztów sporządzenia w trybie art. 81c ust. 4 u.p.b. ekspertyzy technicznej było od początku bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 i w zw. z art. 267 k.p.a.

W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 2 marca 2018 r. organ pierwszej instancji zobowiązał na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. trzech współwłaścicieli budynku (w tym skarżącego) do opracowania i przedłożenia odpowiedniej ekspertyzy technicznej określającej san techniczny powyższego budynku. Wobec niewykonania powyższego obowiązku ww. organ postanowieniem z dnia 31 października 2019 r., działając na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 4 u.p.b., zobowiązał skarżącego oraz dwóch pozostałych współwłaścicieli do uiszczenia w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia zaliczki na poczet kosztów sporządzenia ekspertyzy technicznej w kwocie 1.210 złotych.

Skarżący pismem z dnia 6 listopada 2019 r. złożył wniosek o zwolnienie od obowiązku ponoszenia zaliczki na poczet kosztów sporządzenia ekspertyzy technicznej. Przed rozpoznaniem powyższego wniosku w dniu 12 listopada 2019 r. solidarny obowiązek uiszczenia zaliczki w kwocie 1.210 złotych został wykonany przez jednego z dwóch pozostałych współwłaścicieli (k. 38 akt organu pierwszej instancji), co skutkowało nie tylko bezprzedmiotowością wniosku o zwolnienie od obowiązku uiszczenia zaliczki, lecz przede wszystkim bezprzedmiotowością postępowania incydentalnego w sprawie zwolnienia skarżącego od obowiązku uiszczenia kosztów w postaci zaliczki. Organ pierwszej instancji nie dostrzegł jednak podstawy do umorzenia postępowania incydentalnego, aczkolwiek w wezwaniu z dnia 8 grudnia 2019 r. o uzupełnienie wniosku o zwolnienie poinformował pełnomocnika skarżącego, że "cała kwota żądanej zaliczki (...) została opłacona przez jednego ze zobowiązanych".

Wobec powyższego merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego o zwolnienie od obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet kosztów sporządzenia ekspertyzy technicznej i wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] września 2020 r. o odmowie zwolnienia od obowiązku uiszczenia powyższej zaliczki ("odmowy zwolnienia z opłaty w postaci zaliczki (...)", k. 80 akt organu pierwszej instancji) było oczywiście wadliwe. Organ pierwszej instancji powinien był, jak już stwierdzono, wydać postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zwolnienia od obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet kosztów sporządzenia ekspertyzy (art. 105 § 1 w zw. z art. 126 i w zw. z art. 267 k.p.a.).

Błąd organu pierwszej instancji był następnie kontynuowany przez organ zażaleniowy, który zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] września 2020 r. Organ zażaleniowy powinien był w takiej sytuacji wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie o uchyleniu w całości postanowienia organu pierwszej instancji oraz umorzeniu w tym zakresie postępowania incydentalnego pierwszej instancji.

Powyższej oceny nie zmienia fakt, że organ pierwszej instancji w dniu [...] września 2020 r. wydał na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku, określając je na kwotę 1.498,50 zł, a organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. uchylił to postanowienie w całości i orzekł o ustaleniu kosztów postępowania w kwocie 980 zł, obciążając tymi kosztami wszystkich współwłaścicieli budynku (w tym skarżącego) i jednocześnie odstępując od ustalenia terminu i sposobu uiszczenia tych kosztów, gdyż "zostały uiszczone w całości". Niezależnie od tego, że przepis art. 264 § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy do orzeczenia o "odstąpieniu od określenia terminu i sposobu uiszczenia kosztów" (można co najwyżej umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia kosztów w tym zakresie), organ zażaleniowy ustalił koszty postępowania w wysokości niższej niż uiszczona już zaliczka, a zatem z orzeczenia tego nie wynika obowiązek strony skarżącej. Odrębnymi kwestiami są natomiast zwrot nadpłaconej zaliczki jednemu ze współwłaścicieli, który ją uiścił w całości w dniu 6 listopada 2019 r. oraz rozliczenia między współwłaścicielem, który uiścił w całości zaliczkę, a pozostałymi dwoma współwłaścicielami, którzy nie partycypowali w uiszczeniu zaliczki i tym samym w kosztach całego postępowania. Ta ostatnia kwestia jest jednak sprawą rozliczeń cywilnoprawnych między współwłaścicielami, a zatem organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione o orzekania w tym przedmiocie. Zagadnienie to nie budzi wątpliwości w piśmiennictwie naukowym i orzecznictwie sądów administracyjnych.

Końcowo należy również wskazać, że jakkolwiek zagadnienie możliwości orzekania o zwolnieniu od obowiązku ponoszenia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania (art. 267 k.p.a.) przed wydaniem ostatecznego postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania (art. 264 k.p.a.) jest sporne w nauce postępowania administracyjnego i orzecznictwie (przeważa jednak pogląd o niestosowalności art. 267 k.p.a. do zaliczek uiszczanych w trybie art. 262 § 2 k.p.a., które stanowią element składowy kosztów postępowania; stąd na podstawie art. 267 k.p.a. można zwolnić od obowiązku uiszczenia opłat, kosztów lub należności dopiero podmiot zobowiązany do ich poniesienia na podstawie art. 264 § 1 k.p.a.), to jednak nawet przyjęcie, że organy były uprawnione do orzekania o zwolnieniu od obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet kosztów wykonania ekspertyzy, prowadzi konsekwentnie do wniosku, że orzekanie merytoryczne o wniosku o zwolnienie od obowiązku uiszczenia zaliczki po jej całkowitym uiszczeniu było bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając wyżej opisane naruszenie przepisów postępowania, które miało bezpośredni wpływ na treść kontrolowanych rozstrzygnięć, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu postanowień organów drugiej i pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku) oraz – wobec stwierdzenia, że postępowanie incydentalne pierwszej i drugiej instancji w sprawie zwolnienia od obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet kosztów sporządzenia ekspertyzy technicznej było bezprzedmiotowe – umorzył jednocześnie to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (punkt drugi wyroku).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w punkcie trzecim wyroku orzeczono natomiast o obowiązku skarżonego organu w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej. Koszty te objęły uiszczony wpis sądowy (100 złotych) oraz koszty zastępstwa procesowego (497 złotych).