II SA/Rz 1175/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 31 maja 2023 r. nr SKO.4111/157/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 27 stycznia 2023 r. nr GOPS.5210.538.147.2022.2023.

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2023r. nr SKO.4111/157/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO bądź Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania M.B. (dalej: Wnioskodawczyni bądź Skarżąca) od decyzji Wójta Gminy [....] z dnia 27 stycznia 2023r., znak GOPS.5210.538.147.2022.2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie 2 188 zł. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023, poz. 775) - dalej K.p.a. oraz art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.; Dz. U. z 2023, poz. 390) - zwanej dalej ustawą – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 5 października 2022r., znak GOPS.5210.538.92.2021.2022. ustalił, że świadczenia rodzinne, które pobrała Skarżąca w kwocie 2188 zł. zostały pobrane nienależnie.

Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o umorzenie tej należności, który Skarżąca uzasadniała trudną sytuacją materialno-bytową i zdrowotną rodziny, Wójt Gminy [...], opisaną na wstępie decyzją z 27 stycznia 2023r., odmówił umorzenia tej należności.

W przeprowadzonym postępowaniu organ ustalił, że w skład rodziny Skarżącej wchodzi ona sama, jej małżonek oraz pięć córek: P.K. ,E. , R. P. i S.B. Wnioskodawczyni jest bezrobotna, pobiera na małoletnie córki zasiłek pielęgnacyjny w łącznej wysokości 431,68 zł. Mąż Wnioskodawczyni pracuje i z tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 3 871,16 zł. netto. Najstarsza córka wnioskodawczyni pracuje dorywczo, osiągając dochód w wysokości 2000 zł. Jedna z córek studiuje, pozostałe uczą się w szkole średniej i podstawowej. Średni miesięczny dochód rodziny netto wynosi 6302,84 zł., a wysokość miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie to 900,14 zł. Rodzina posiada dom o pow. ok. 120 m2, działkę o pow. 60 arów oraz samochód o wartości ok. 3000 zł. Jedna z dziewczynek ma problemy z [...] – ma zdiagnozowaną [...], w związku z czym jest stale rehabilitowana, co łącznie z dojazdem kosztuje 400 zł. miesięcznie. Najmłodsze z dzieci wymaga pomocy [...].

Odmawiając umorzenia wnioskowanej należności Wójt stwierdził, że sytuacja majątkowa rodziny Skarżącej jest relatywnie dobra, rodzina nie cierpi na niedostatek, posiada stałe źródło dochodów, nie korzysta z pomocy społecznej i radzi sobie finansowo. Nie zachodzą zatem przesłanki do uwzględnienia wniosku.

W odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, Skarżąca wyszczególniła wydatki ponoszone na utrzymanie rodziny, ze szczególnym uwzględnieniem kosztów leczenia, dojazdów i prywatnej opieki medycznej. W odniesieniu do dochodów męża wskazała, że ze względu na stan zdrowia jego praca ma charakter jedynie dorywczy. Przedstawiła szczegółowo wysokość oraz rodzaj wydatków ponoszonych w gospodarstwie domowym.

SKO nie uwzględniło odwołania stojąc na stanowisku, że ocena sytuacji materialnej rodziny wnioskodawczyni nie daje podstaw do umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W ocenie Kolegium, w stanie faktycznym sprawy nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny Skarżącej, które wypełniałyby przesłankę z art. 30 ust. 9 ustawy. Odnosząc się do szczególnych okoliczności, Kolegium wyjaśniło, że chodzi o okoliczności mające cechy niezwykłych, różniących się od powszechnie istniejących, o szczególnej wadze i jednocześnie słusznych i usprawiedliwionych racjach, w kontekście istniejącej sytuacji rodziny, które to okoliczności przesądziłyby o uwzględnieniu wniosku tj. o uszczupleniu środków budżetowych w szczególnie uzasadnionym celu. W ocenie kolegium takie szczególne okoliczności w sytuacji rodziny Skarżącej obiektywnie nie istnieją.

Organ podkreślił, że niezasadnym byłoby umorzenie należności w stosunku do osób, które co prawda deklarują, że znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale jednocześnie posiadają obiektywną zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia, gdyż kłóciłoby się to z fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą subsydiarności. Wskazał, że jedną z przyczyn takiej, a nie innej sytuacji finansowej rodziny Skarżącej jest fakt, że jedynie dwoje z jej dorosłych członków podejmuje zatrudnienie i to jedynie dorywcze (mąż Skarżącej i jedna z córek), podczas gdy sam fakt pozostawania bez pracy - i wynikająca z tego nie najlepsza sytuacja finansowa rodziny - nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu nienależnie wypłaconych świadczeń rodzinnych. Ponieważ zebrany w sprawie materiał, w ocenie SKO, nie dawał podstaw do uznania, że względem któregokolwiek z dorosłych członków rodziny istnieją obiektywne okoliczności, które uzasadniałyby brak możliwości podjęcia pracy zarobkowej, a tym samym poprawy sytuacji finansowej rodziny – w szczególności żaden z członków rodziny nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, uniemożliwiającej lub utrudniającej podjęcie pracy zarobkowej ze względu na stan zdrowia, a sama Skarżąca powołuje się jedynie na przemijające problemy zdrowotne - nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że istnieją okoliczności trwale wyłączające możliwość podjęcia przez Skarżącą pracy zarobkowej (nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy lub równoważnym).

W ocenie Kolegium uzyskiwane przez rodzinę dochody pozwalają na spłatę zadłużenia bez uszczerbku dla utrzymania rodziny.

Organ podkreślił, że zasadą jest zwrot nienależnie pobranego świadczenia, a jedynie w wyjątkowych przypadkach dopuszczalne jest całkowite odstąpienie od jego dochodzenia i podkreślił, że Skarżąca rozpoczęła swoje działania mające na celu uwolnienie się od ciążącego na niej zobowiązania od wniosku o jego umorzenie, nie próbując nawet ubiegać się o odroczenie terminu płatności należności.

W skardze na decyzję SKO, Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła że organ nie wziął pod uwagę aktualnej sytuacji rodzinnej i finansowej rodziny Skarżącej, a jedynie bazował na nieaktualnych danych historycznych. Podkreśliła, że mąż, którego uznawano za osobę pracującą – był bezrobotny od stycznia do maja 2023r. - bez prawa do zasiłku, wobec czego rodzina nie dysponowała wyliczanym przez organy dochodem. Wskazała też na konieczność ponoszenia dużych kosztów związanych z rehabilitacją [....] córki.

W odpowiedzi na skargę SKO, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024r. Skarżąca podtrzymała zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze, stwierdzając że sytuacja finansowa jej rodziny jest dużo gorsza niż wzięta pod uwagę przez organy jako podstawa faktyczna rozstrzygnięć w sprawie. Podała, że praca jaką wykonywał mąż była pracą dorywczą - przynoszącą jedynie okresowy dochód w okresie jej dostępności. Od kiedy mąż uległ wypadkowi w trakcie pracy za granicą pozostaje niezdolny do pracy. Podkreśliła, że choroba córki ma poważny przebieg i generuje rehabilitacji.

W tej sytuacji Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej P.p.s.a., dopuścił dowód z dokumentów przedłożonych przez Skarżącą na rozprawie, dotyczących sytuacji majątkowej i zdrowotnej członków rodziny Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W tak zakreślonych granicach zaskarżenia, należało uwzględnić skargę, gdyż odmowa umorzenia wnioskowanej należności była poprzedzona postępowaniem dowodowym mającym na celu zbadanie sytuacji rodzinnej Skarżącej, w ramach którego postępowania nie uwzględniono wszystkich istotnych okoliczności dotyczących sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej rodziny Skarżącej.

Decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust 9 ustawy w przedmiocie przyznania ulg dotyczących obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ma charakter uznaniowy. Wiąże się to z tym, że nawet w przypadku spełnienia przesłanek do zastosowania ulgi, organ może, ale nie musi ulgę taką przyznać. W tym zakresie sąd nie może podjąć decyzji zamiast organu. Kontrola sądu w odniesieniu do elementu "uznaniowości" administracyjnej nie obejmuje kryterium celowości, zasadniczego w tym przypadku, lecz koncentruje się na dokonaniu oceny, czy uznanie organu nie ma charakteru arbitralnego oraz czy zostało należycie uzasadnione rzeczowymi argumentami, a także czy zostało poczynione po wszechstronnym zbadaniu całego materiału dowodnego obrazującego sytuację faktyczna strony. Aby dokonać takiej analizy sąd musi zbadać, czy organ w sposób należyty ocenił występowanie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", czyli pojęcia stanowiącego swego rodzaju klauzulę generalną. Uwzględnić należy całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy, a nade wszystko kompletność zgromadzonego materiału dowodowego, pozwalającego na podjęcie prawidłowej decyzji w ramach uznania administracyjnego .

Przyjęcie zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia, aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego orzeczenia, aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Nie mniej jednak, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 12 sierpnia 2016 r., II GSK 357/15, CBOSA, w którym wyjaśnił, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających, co oznacza, że również te dowody są brane pod uwagę przy orzekaniu.

Z tego względu, ustalenia dowodowe poczynione na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024r., dają podstawy do stwierdzenia , iż istnieją wątpliwości czy stan faktyczny dotyczący sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej rodziny Skarżącej został wystarczająco dokładnie zbadany przez organy i oceniony zgodnie z zasadami swobodnej, a nie dowolnej, oceny dowodów.

Organy uznały sytuację majątkową Skarżącej za względnie dobrą i stabilną, pozwalającą na zaspokojenie potrzeb rodziny, ustalając jednocześnie, że dochód zarówno męża Skarżącej jak i jednej z córek Skarżącej nie jest dochodem stałym. Biorąc pod uwagę wykazany na rozprawie okresowy brak zatrudnienia męża Skarżącej, a także brak możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na skutki wypadku przy pracy – sytuacja majątkowa rodziny Skarżącej, nie wydaje się być tak dobra, jak przyjęły to organy obu instancji. Koniecznym staje się zatem zweryfikowanie i zaktualizowanie poczynionych dotychczas ustaleń faktycznych.

Dodatkowych ustaleń faktycznych wymaga również kwestia możliwości podjęcia pracy przez Skarżącą. Sąd co do zasady podziela twierdzenia SKO, co do tego że umorzenie należności w stosunku do osób, które jedynie deklarują, że znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale nie wykorzystują obiektywnej zdolności do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na lepszy poziom życia, godziłoby w zasady sprawiedliwości społecznej, jednakże w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie, przesłanka ta nie została wystarczająco wykazana. Czym innym jest bowiem niewyrażanie chęci podejmowania zatrudnienia, a czym innym rezygnacja z niego na rzecz realizowania ważnego celu opiekuńczego np. rehabilitacji dziecka. Skarżąca na rozprawie wykazała, że problemy z [....] jednej z córek, są znacznie poważniejsze aniżeli zwyczajowo postrzegana [...], będąca powszechnie występującym problemem wśród dzieci i młodzieży. Rehabilitacja córki, w sposób oczywisty, jest najbardziej istotna dla matki – tymczasem organy, wywodząc skutki z faktu braku zatrudnienia Skarżącej, nie ustaliły jak zakres czynności koniecznych do wykonania przy rehabilitacji dziecka wpływa na możliwość podejmowania zatrudnienia przez Skarżącą.

W ocenie Sądu, dla wywiedzenia prawidłowych wniosków z faktu braku zatrudnienia opiekunki dzieci - Skarżąca wychowuje pięcioro dzieci, troje niepełnoletnich dzieci, w tym dwoje z mniej lub bardziej poważnymi problemami zdrowotnymi - w sytuacji gdy z wywiadu wynikają schorzenia dzieci, należy bardziej skrupulatnie ustalić zakres opieki nad dziećmi, a nie jedynie poprzestać na stwierdzeniu, że dzieci nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności. Sąd nie wyklucza, że zakres opieki, który Skarżąca realnie wykonuje nad swoim dziećmi nie wyklucza jej z możliwości poszukiwania zatrudnienia - choćby w ograniczonym czasie pracy - jednakże zauważa, że pomimo kategorycznych wniosków SKO, co do skutków braku zatrudnienia Skarżącej, w stanie faktycznym sprawy brak dowodów na badanie kwestii intensywności opieki nad dziećmi. Tymczasem z uwagi na dokumenty przedłożone przez Skarżącą do akt sprawy na rozprawie, okoliczność ta wymaga dodatkowych ustaleń.

Dodatkowo, Sąd zauważa w zaskarżonej decyzji poważną niekonsekwencję, polegającą na braku odniesienia się w jakikolwiek sposób do przesłanki wielodzietności, którą SKO powołuje w kontekście przykładowej przesłanki mogącej świadczyć o istnieniu szczególnie uzasadnionych okoliczności w sytuacji rodziny, a której w ogóle nie komentuje w ramach badania sytuacji rodzinnej i majątkowej rodziny Skarżącej w przedmiotowej sprawie. Rodzina Skarżącej jest niewątpliwie rodziną wielodzietną – Skarżąca wraz mężem wychowują pięć córek - zatem jeżeli organ uważa wielodzietność na potencjalną przesłankę uznania sytuacji rodziny za sytuację szczególną, powinien się do tej okoliczności szczegółowo odnieść, na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy.

Nadto wskazać należy, że organ administracji wydając decyzję w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy nie jest związany treścią wniosku zobowiązanego do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, lecz może w pewnym zakresie samodzielnie dokonać oceny. Jeżeli zatem Wnioskodawca wystąpił o przyznanie mu najdalej idącego zwolnienia z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o jakim mowa w art. 30 ust. 9 ustawy, to w razie negatywnego załatwienia wniosku o umorzenie świadczeń w całości, organy administracji publicznej powinny rozważyć możliwość udzielenia tożsamej ulgi w części (por. wyrok NSA I OSK 1731/24; wyr. II SA/Gl 1006/23). Uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie wskazują, że organy obu instancji nie poczyniły w ogóle rozważań w tym zakresie.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organy rozstrzygając niniejszą sprawę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77§ 1, art. 80 k.p.a.), a w konsekwencji w sprawie przedwcześnie wydano decyzję odmowną, na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy.

Odnosząc się na marginesie rozważań do argumentów Skarżącej powołanych w treści pisemnej skargi, należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 91 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U.2023.2809) dziecko, które ma dochody z własnej pracy, powinno przyczyniać się do pokrywania kosztów utrzymania rodziny, jeżeli mieszka u rodziców, natomiast dziecko, które pozostaje na utrzymaniu rodziców i mieszka u nich, jest obowiązane pomagać im we wspólnym gospodarstwie. Dlatego też organy orzekające w sprawie, słusznie badały wysokość zarobków i możliwości zarobkowe wszystkich pełnoletnich członków rodziny, gdyż są oni z mocy prawa zobowiązani do współdziałania w zaspakajania potrzeb rodziny. Decyzja Skarżącej o nie korzystaniu przez rodzinę z dochodu dorosłej córki i pozostawieniu go córce "na zaspokojenie własnych potrzeb", jest oczywiście autonomiczną decyzją strony, która jednakże nie będzie miała znaczenia dla organów przy rozpatrywaniu żądania zgłoszonego w przedmiotowej sprawie. Wbrew zarzutom skargi ta część postępowania organów nie jest nieprawidłowa.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał że organy przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. odmówiły Skarżącej przyznania wnioskowanej ulgi, nie czyniąc wystarczająco dogłębnej analizy sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej rodziny Skarżącej.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uzupełni materiał dowodowy i ustali ponownie bieżącą sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną rodziny Skarżącej, z uwzględnieniem stałości bądź okresowości dochodów uzyskiwanych przez wszystkich członków rodziny, ewentualnych niewykorzystanych możliwości zarobkowych, a także odniesie się do kwestii wielodzietności, którą powołał w kontekście przykładowych przesłanek umożliwiających traktowanie sytuacji rodziny jako sytuacji szczególnej w rozumieniu art. 30 pkt 9 ustawy.

Wobec tego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.