II SA/Rz 1093/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. i W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego - skargę oddala -

Przedmiotem skargi A. Z. i W. M., dalej "skarżący", jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB", z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalizacji samowolnej rozbudowy budynku handlowo - usługowo - administracyjnego.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalono, że WINB ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dalej "PINB", z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozbudowy budynku handlowo - usługowo - administracyjnego na należącej do Gminy oraz W. i T. C. działce nr [...] położonej w [...], ul. [...] i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy tego budynku w całości. Roboty budowlane, które stanowiły przedmiot tamtego postępowania polegać miały na budowie pomieszczenia na poziomie piwnic od strony działki skarżących,

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wydaną we wznowionym postępowaniu WINB orzekł, że jego własna decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie podlega uchyleniu, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r. nr [...].

W wyniku interwencji pełnomocnika W. i T. C. (pismo z dnia [...] października 2019 r.) PINB wszczął z urzędu postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku handlowo- usługowo-administracyjnego "Czarna sień", posadowionego na działce nr [...] o jedno pomieszczenie piwniczne. W toku tego postępowania PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] nałożył na T. i W. C., współwłaścicieli działki nr [...] i inwestorów w zakresie spornych robót, obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2020 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wykonania robót budowlanych związanych z rozbudową wskazanego wyżej budynku o pomieszczenie o wymiarach 10,72 m x 3,61 m istniejące na poziomie piwnic tego budynku od strony zachodniej, z uwzględnieniem wpływu wykonanych robót budowlanych na budynek sąsiedni znajdujący się na działce nr [...] położonej w [...].

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Gminy WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. w całości.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]umorzył w całości postępowanie w sprawie legalizacji samowolnej rozbudowy budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...], obecnie "[...]", posadowionego na działce nr [...], położonej w [...], o jedno pomieszczenie piwniczne od strony zachodniej stwierdziwszy, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, gdyż PINB prowadził już wcześniej postępowanie w sprawie rozbudowy spornego budynku, które w trybie odwoławczym zostało zakończone decyzją ostateczną WINB z [...] lipca 2013 r.

Odwołanie od decyzji złożyli B. Z. i A. H. oraz A. Z. i W. M.. Wszyscy odwołujący zarzucili naruszenie art. 105 §1 w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez umorzenie postępowania w całości z uwagi na bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny na takie stwierdzenie nie pozwala. Zarzucili także naruszenie art. 107 § 1 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, która nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności przyczyn, z powodu których wydana z naruszeniem prawa decyzja WINB z dnia [...] lipca 2013 r., ma powodować, iż przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości oraz naruszenie art. 48, względnie art. 49b albo art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej "P b."), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy została stwierdzona samowola budowlana.

A. Z. i W. M. dodatkowo zarzucili naruszenie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie, a w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu zawartego w odwołaniu A. Z. i W. M. wniosku, WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia PINB od prowadzenia powyższej sprawy.

Następnie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), w związku z art. 48 ust. 1 P.b. utrzymało w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2020 r. w całości podzielając stanowisko organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie tj. legalność rozbudowy ww. budynku, był już rozpatrywany przez organy nadzoru budowlanego i sprawa ta zakończona jest decyzją ostateczną WINB z dnia [...] lipca 2013 r. Z uwagi na pojawienie się nowej okoliczności tj. ujawnienia istnienia pomieszczenia piwnicznego o wymiarach 10,70 m x 3,45 m, prowadzone było przez WINB postępowanie nadzwyczajne zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., którą odmówiono uchylenia decyzji z [...] lipca 2013 r. z uwagi na upływ 5 letniego okresu, w którym uchylenie to było dopuszczalne.

Przepis art. 105 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej, czyli gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Ustalenie w przedmiotowej sprawie, że toczyło się już uprzednio postępowanie administracyjne w tej samej sprawie zakończone ostateczną decyzją oznacza, że postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia 21 lutego 2020 r. należy uznać za bezprzedmiotowe w całości i umorzyć w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. Z.i W. M. zaskarżając w całości decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2020 r., zarzucili jej naruszenie:

1. art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w całości z uwagi na jego rzekomą bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny na takie stwierdzenie nie pozwala,

2. art. 48, względnie art. 49b albo art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy została stwierdzona samowola budowlana,

3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, która nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności przyczyn, z powodu których wydana z naruszeniem prawa decyzja WINB z [...] lipca 2013 r. ma powodować, iż przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości,

4. art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie w toku postępowania postanowienia z [...] sierpnia 2020 r. odmawiającego wyłączenia PINB od prowadzenia sprawy będącej przedmiotem niniejszej skargi w sytuacji, gdy wobec pracowników PINB wszczęte i prowadzone było postępowanie w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z prowadzonymi postępowaniami i kontrolami związanymi z inwestycjami prowadzonymi podczas budowy i rozbudowy budynku na działce nr 1100, tj. o czyn z art. 231 §1 Kodeksu karnego,

5. art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w tym zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie, czy nielegalny lokal ma bądź nie ma wpływu na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżących,

6. art. 8 i art. 15 k.p.a. poprzez wydanie w toku postępowania postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r., które:

a) odnosi się do głównego przedmiotu sprawy (postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy), a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia wpadkowego będącego przedmiotem zażalenia (dot. nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej), i wyznaczenie tym samym organowi I instancji sposobu załatwienia sprawy, a co za tym idzie, wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej,

b) odnosi się w uzasadnieniu tylko i wyłącznie do ustaleń organu I Instancji w sytuacji, gdy WINB działając jako organ II instancji zobowiązany był do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii objętej zaskarżonym postanowieniem.

Mając na uwadze podniesione zarzuty zażądali uchylenia decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu podnieśli, że organy oby instancji, sprowadzają uzasadnienie prawne swoich rozstrzygnięć do stwierdzenia, że postępowanie niniejsze stało się bezprzedmiotowe w całości, gdyż PINB prowadził już wcześniej postępowanie w sprawie rozbudowy spornego budynku, które zakończyło się wydaniem przez WINB decyzji z [...] lipca 2013 r., jednocześnie przyznając, że poprzednie postępowanie nie obejmowało pomieszczenia piwnicznego. PINB stwierdził, że pomieszczenie to o wymiarach 10,72 m x 3,61 m, istniejące na poziomie piwnic budynku na działce nr 1100 w [...] nie zostało objęte jego własną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie piwnic, ponieważ nie było ono widoczne podczas odbioru piwnic w 2011 r. ze względu na jego zamurowanie pustakami. Także w toku postępowania zakończonego decyzją WINB z [...] lipca 2013 r. nie stwierdzono istnienia tego pomieszczenia oraz nie było ono objęte decyzją PINB z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowalnych. Przedmiotowe pomieszczenie zostało ponadto wybudowane z przekroczeniem granicy działki nr 1098, której są właścicielami, a konkretnie, ściana tego pomieszczenia została wybudowana pod fundamentami kamienicy stanowiącej własność skarżących i to w taki sposób, że po dokonaniu odkrywek fundamentów żelbetowa ściana jest widoczna od wewnątrz piwnicy w kamienicy skarżących, na głębokości 180 cm poniżej fundamentów. W przedmiocie budowy przedmiotowego pomieszczenia piwnicznego i żelbetowej ściany toczyło się postępowanie karne, które zakończyło się prawomocnie stwierdzeniem, że doszło do tzw. samowoli budowalnej. Okoliczność tę potwierdzają dowody w postaci postanowienia Prokuratury Rejonowej w [...] o umorzeniu dochodzenia z dnia [...] lutego 2017 r., [...] z uwagi na przedawnienie karalności czynu stwierdzonego w tym postępowaniu oraz wyroki sądów, tj.: wyrok Sądu Rejonowego w [....] Wydział [...] Karny z dnia 12 czerwca 2017 r., [...], oraz wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 11 września 2018 r., [....].

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazali, że decyzje organów obu instancji, wydane na podstawie art. 105 § 1 k p a., zapadły z naruszeniem art. 48, względnie art. 49 b albo art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. powodując, że postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy nie zostało merytorycznie zakończone, a wykonane w ramach odstępstwa od projektu budowlanego zamiennego roboty budowlane znalazły się poza jakąkolwiek kontrolą organów nadzoru budowlanego. W tej sytuacji całkowicie chybione jest twierdzenie organów o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Dalej skarżący podnoszą, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że instytucja wyłączenia pracownika organu lub samego organu ustanowiona w art. 24 i 25 k.p.a. zgodnie z intencją ustawodawcy ma na celu urzeczywistnienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, na tyle ważnych w ocenie ustawodawcy, iż nadał im rangę przepisów prawa. Wyłączenie pracownika dotyczy zarówno pracownika zatrudnionego w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, uprawnionego do wydawania decyzji na podstawie indywidualnego upoważnienia, bądź z mocy prawa, a ponadto osobę piastującą funkcję organu. Art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. wskazuje jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie. Następuje to wówczas jeżeli z jego powodu wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samo wszczęcie postępowania karnego przygotowawczego, którego przyczyną było działanie lub zaniechanie w konkretnym postępowaniu administracyjnym pracowników organu stanowi podstawę do wyłączenia tych osób od wydawania decyzji w sprawie, jak również od wykonywania innych czynności w tym postępowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2010 r., II OSK 1104/09). Skarżący wskazali, że w stosunku do pracowników PINB w Strzyżowie wszczęte i prowadzone było postępowanie w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z prowadzonymi postępowaniami i kontrolami związanymi z inwestycjami prowadzonymi podczas budowy i rozbudowy budynku na działce nr 1100 w [...], tj. o czyn z art. 231 §1 Kodeksu karnego. Postępowanie to miało określić, czy ww. czynu dopuścił się G. W., który podpisał decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2020 r. Zdaniem skarżących, przytoczone wyżej okoliczności, uzasadniają wniosek o wyłączenie go od udziału w postępowaniu PINB, a rozstrzygnięcie WINB jest w tym zakresie błędne.

Odnosząc się do kwestii rozpoznania przez organ II instancji zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia na uczestników postępowania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wykonania robót budowlanych składających się na samowolę budowlaną, skarżący naprowadzili, że w jego uzasadnieniu organ II instancji odnosi się przede wszystkim do kwestii możliwości dalszego prowadzenia postępowania głównego, wydając jednoznaczną, kategoryczną opinię, że jest ono niedopuszczalne. Równocześnie, meritum postępowania zażaleniowego, tj. zasadność nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wykonania robót budowlanych pozostaje poza obszarem szerszego zainteresowania organu II instancji. W ocenie skarżących organ II instancji dokonując jednoznacznej oceny postępowania głównego wyznaczył tym samym organowi I instancji sposób załatwienia sprawy dopuszczając się nieuprawnionej ingerencji w kompetencję PINB do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w I instancji, a co za tym idzie, dopuścił się wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej. Zasada ta została przez organ II instancji złamana także w odniesieniu do oceny postanowienia organu I instancji. Organ II instancji ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że organ powiatowy nie wykazał uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych, które uzasadniałyby nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wykonania robót budowlanych, zamiast sprawę rozpoznać na nowo w jej całokształcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ ze względu na istniejące zagrożenie zakażenia wirusem SARS COV-2 stron, pełnomocników czy pracowników Sądu nie było możliwe jej rozpoznanie na rozprawie. Sąd nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy z użyciem sprzętu pozwalającego na przesyłanie obrazu i dźwięku na odpowiednim poziomie technicznym. W ocenie Sądu przedmiot sprawy wymagał rozpoznania bez zbędnej zwłoki. Zaznaczyć należy, że rozpoznanie sprawy przez Sąd na posiedzeniu niejawnym nie różni się od jej rozpoznania na rozprawie niczym innym jak tylko brakiem udziału stron w takim posiedzeniu. Strony miały jednak możliwość przedstawienia na piśmie swojego stanowiska.

Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Analiza akt sprawy potwierdza ustalenie organów, że sprawa wykonania robót polegających na rozbudowie budynku przy ul. [...] w [...] na działce nr ewid. [...] w zakresie pomieszczenia piwnicznego od strony działki skarżących – jak się okazało – o wymiarach 10,70 m x 3,45 m, była już przedmiotem postępowania, które zakończone zostało ostatecznie i prawomocnie decyzją WINB z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], którą to organ ten uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] umarzającą postępowanie i jednocześnie umorzył postępowanie w tej sprawie. Tut. WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. II SA/Rz 785/13 oddalił skargę złożoną na tę decyzję.

Postanowieniem z dnia 9 marca 2015 r. WINB wznowił postępowanie w tej sprawie wobec ujawnienia się nowych okoliczności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. WINB odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2013 r. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję WINB. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1449/15 WSA w Warszawie uchylił ww decyzje GINB i WINB. Jak wynika z protokołu z dnia 23 maja 2017 r. piwnica o wymiarach 10,70 m x 3,45 m faktycznie istnieje i nie została ona uwzględniona w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Jak się okazało, piwnica ta podczas wcześniej prowadzonego postępowania głównego była zamurowana pustakami. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2013 r. GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. WINB nałożył na Gminę obowiązek przedłożenia ekspertyzy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. GINB utrzymał w mocy to postanowienie (na skutek zażalenia Gminy) i kolejnym z tej samej daty umorzył postępowanie zażaleniowe wywołane zażaleniem innych osób. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 525/18 oddalił skargę na to drugie postanowienie.

Dnia [...] stycznia 2018 r. W. i T. C. przedłożyli ekspertyzę wykonaną w grudniu 2017 r.

Kolejną decyzją wydaną we wznowionym postępowaniu z dnia [...] czerwca 2019 r. WINB orzekł, że decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie podlega uchyleniu bo od jej doręczenia upłynęło 5 lat.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. GINP utrzymał w mocy ww decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Pismem z dnia [...] października 2019 r. pełnomocnik inwestorów wniósł o zainicjowanie postępowania legalizacyjnego – jak zaznaczył - jeśli jest ono konieczne. Postępowanie to miało dotyczyć wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu dodatkowego pomieszczenia na poziomie piwnic. Po wykonaniu czynności kontrolnych w dniu [...] lutego 2020 r., pismem z dnia [...] lutego 2020 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania legalizacyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku położonego na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] o pomieszczenie o wymiarach 10,70 m x 3,45 m na poziomie piwnic ww budynku od strony zachodniej w sąsiedztwie budynku znajdującego się na działce nr ewid. 1098.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. PINB zobowiązał do przedłożenia ekspertyzy.

WINB rozpatrując zażalenie na to postanowienie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB, zwracając przy tym uwagę, że sprawa, której przedmiot był ten sam, została już prawomocnie i ostatecznie zakończona decyzją. Tut. WSA postanowieniem z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 880/20 odrzucił skargę. Wniesiona przez A. Z. i W. M. na to postanowienie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie legalizacji wyżej opisanych robót z uwagi na to, że takie postępowanie już się toczyło a decyzja, która je zakończyła jest ostateczna.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są właśnie te ostatnie decyzje.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji. Według akceptowanego w doktrynie i orzecznictwie poglądu J. Filipka, zdaniem którego "każda decyzja w rozumieniu k.p.a. z chwilą swojego uprawomocnienia się rozstrzyga odnośne sytuacje, stanowiące przedmiot jej prawnego regulowania w sposób ostateczny. Może być ona odtąd uchylana lub zmieniana tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. A od tego skutku prawnego nie można zwalniać również decyzji umarzających. Jeśli są decyzjami w rozumieniu k.p.a., trzeba do nich odnieść wszystko, co w obliczu kodeksu odnosi się do decyzji" (J. Filipek, W sprawie wykładni..., s. 750-751). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. (I SA/Gd 1279/96, niepubl.). Jak wskazał, przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k,p.a.)" (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – III. teza 4 do art. 105).

Jak słusznie zwrócił uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 82/14 (LEX nr 1469768), organ administracji publicznej, wydając decyzję w sprawie, jest nią związany (art. 110 k.p.a.) od momentu jej wejścia do obrotu prawnego, tj. od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Oznacza to, że jest on związany dokonaną oceną prawną w decyzji, a dotyczy to wszystkich elementów sprawy administracyjnej. Dokonanie zatem oceny co do bezprzedmiotowości postępowania także wiąże organ. Od tej oceny prawnej organ może się uchylić ale tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa art. 16 § 1 k.p.a. Jeżeli zatem zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej – a tak właśnie jest w niniejszej sprawie – rozstrzygniętej po raz pierwszy przez organ decyzją niemerytoryczną (umarzającą postępowanie), a następnie w wyniku ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie w trybie zwykłym dochodzi do wydania decyzji merytorycznej ostatecznej, to powyższe stanowi podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2452/16 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na kanwie niniejszej sprawy jest to tym bardziej widoczne, że przepisy dotyczące postępowania po jego wznowieniu nie pozwoliły na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do ominięcia tych przepisów, mimo kategorycznego brzmienia art. 16 § 1 k.p.a. zd. 2 k.p.a. i art. 110 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

W ocenie Sądu nie ma przepisów w kodeksie czy w ustawach szczególnych pozwalających na prowadzenie zwykłego postępowania i rozstrzygnięcie tej samej sprawy, tym bardziej, że nawet postępowanie nadzwyczajne w postaci wznowienia nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r. Pozostawanie w obrocie prawnym tej decyzji stanowi przeszkodę do prowadzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiot jest ten sam. Nie było więc podstaw do stwierdzenia, że organy naruszyły przepisy art. 48, art. 49b lub art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

Tamta decyzja stanowi przeszkodę uzasadniającą umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ustalenie tej okoliczności w świetle przytoczonych art. 16 § 1 k.p.a. wykluczało wydanie decyzji w tej samej sprawie i taka sytuacja będzie trwała tak długo, jak długo nie uda się wzruszyć ostatecznej i prawomocnej decyzji WINB z dnia [...] lipca 2013 r. w trybie przewidzianym przepisami prawa.

W świetle powyższego brak podstaw do podzielenia zarzutów skargi, że naruszono nie tylko art. 105 § 1 k.p.a. ale i w tym kontekście – art. 7 czy art. 77 § 1 k.p.a. To rozstrzyganie sprawy zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją, której nie udało się także wyeliminować w trybie wznowieniowym byłoby naruszeniem art. 8 k.p.a.

Postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] mogło być przedmiotem odrębnej sądowej kontroli, z której skarżący zrezygnowali, nie uzupełniając braków formalnych i fiskalnych skargi w sprawie II SA/Rz 880/20. Braków tych nie uzupełniono, co dało tut. Sądowi podstawy do odrzucenia skargi. Zaznaczyć należy, że w opisanej wcześniej sytuacji nawet naruszenie przez PWINB tym postanowieniem przepisów prawa nie mogło mieć żadnego istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że taka ekspertyza była przedłożona w styczniu 2018 r. w toku wznowionego postępowania. Tymczasem podstawy do uchylenia przez Sąd zaskarżonego aktu zostały wymienione w art. 145 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W przypadku naruszenia przepisów postępowania, Sąd musiałby stwierdzić, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tak w niniejszej sprawie nie jest. Brak było bowiem w ogóle podstaw do prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym z przyczyn, o których mowa była wcześniej.

Wbrew zarzutom uzasadnienie skarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ustalenie, że w tej samej sprawie (tych samych robót budowlanych) została wydana ostateczna i prawomocna decyzja stanowiło przeszkodę w rozstrzygnięciu sprawy.

Prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 11 września 2018 r. w sprawie sygn. akt [...], jak wynika z akt sprawy, został wydany w odniesieniu do inwestorów a nie urzędników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.

Przepis art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu której wszczęto przeciwko nim dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne.

Zarzut pojawił się w odwołaniu złożonym przez skarżących od decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2020 r. Decyzja ta została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Jak wynika z akt sprawy materiały, które miały uzasadniać podejrzenie popełnienia przestępstwa przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez inspektorów ww Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, nie dały podstaw do sformułowania i wniesienia aktu oskarżenia przeciwko któremukolwiek z pracowników inspektoratu, w tym G. W., który aktualnie pełni funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Załączona do odwołania kopia postanowienia z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], świadczy o umorzeniu śledztwa prowadzonego w tej sprawie wobec braku znamion czynu zabronionego. W tej sytuacji brak było podstaw do wyłączenia organu czy pracownika. Postępowanie karne, jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia w czasie gdy toczyło się postępowanie administracyjne było już zakończone w ten sposób, że umorzono śledztwo. Postępowanie karne wszczęte było w dniu 30 grudnia 2016 r. i śledztwo zostało umorzone ww postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Zakończyło się więc przed wszczęciem kontrolowanej sprawy i brak było w tej sytuacji jakichkolwiek podstaw do wyłączenia w oparciu o art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. Przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że jeśli kiedykolwiek zostałoby wszczęte postępowanie przeciwko jakiemuś pracownikowi to podlega on wyłączeniu, nawet jeśli to postępowanie już się nie toczy bo zostało umorzone. Tym bardziej, jeśli zostało one umorzone z tego powodu, że nie stwierdzono braku znamion czynu zabronionego. Chodzi o wszczęcie postępowania karnego, które jeszcze się nie zakończyło.

Sąd nie stwierdził jakichkolwiek innych podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Dlatego skarga została oddalona jako bezzasadna na podstawie art. 151 P.p.s.a.