II SA/Rz 1084/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. B., P. B1., Stowarzyszenia [...], A. B., P. B2., J. P., W. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2023 r. nr SKO.415/389/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz P. B. i P. B1. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Skarżących A. B. i P. B2. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Skarżących J. P. i W. S. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 30 marca 2023 r., nr SKO.415/389/2022 wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: "k.p.a.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 8 sierpnia 2022 r. nr AR-P.6730.12.49.2022.AK odmówił ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "24 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, droga wewnętrzna na działkach nr [...] obr. [...] położonych w R. przy ul. [...]", z uwagi na to, że inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.").

Od powyższej decyzji P. I. złożył odwołanie, w którym zarzucił obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 7 oraz art. 11 k.p.a., w szczególności poprzez brak rozpatrzenia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz brak szczegółowego wyjaśnienia zajętego w decyzji stanowiska. Odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpoznania odwołania P. I., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie opisaną na wstępie decyzją z 30 marca 2023 r., nr SKO.415/389/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

SKO wyjaśniło, że po dokonaniu analizy akt sprawy, a w szczególności analizy urbanistycznej oraz uzasadnienia wydanej decyzji w części określającej parametry techniczne planowanej inwestycji dopatrzył się w tym zakresie uchybień i nieprawidłowości.

Kolegium wskazało, że kluczowym elementem w zakresie przeprowadzenia analizy urbanistycznej jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie wyłącznym powodem odmowy uwzględnienia ustalenia warunków zabudowy był fakt, że analiza urbanistyczna wskazywała, iż w obszarze analizowanym funkcjonuje tylko i wyłącznie zabudowa jednorodzinna wolnostojąca a nie zabudowa szeregowa. W ocenie Organu I instancji wnioskowana inwestycja nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącej zabudowy. Dokonując oceny przeprowadzonej przez Organ I instancji analizy urbanistycznej, Kolegium zwróciło uwagę na brak uzasadnienia do wyznaczonego obszaru analizowanego. SKO wskazało również, że art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznacza tylko minimalny promień obszaru analizowanego decydującego o dopuszczalności realizacji inwestycji. Natomiast w niniejszej sprawie nawet nieznaczne wydłużenie promienia minimalnego obszaru analizowanego, powodowałoby, że do grupy nieruchomości objętych analizą dołączyłoby zabudowa mieszkaniowa szeregowa.

W ocenie Kolegium brak jakichkolwiek wywodów co do zasadności ścisłego zawężenia obszaru analizowanego doprowadziło do naruszenia interesu strony bez jakiejkolwiek oceny, czy takie skonfigurowanie inwestycji groziłoby interesowi społecznemu, a więc czy doprowadziłoby do naruszenia wartości, jaką jest ład przestrzennym w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z którym cel postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z zastosowaniem mechanizmów uwzględniających interes strony (w tym mechanizmu poszerzania dopuszczalnego urbanistycznie obszaru analizowanego), uważa się za spełniony, jeżeli w następstwie wydania takiej decyzji nie zostanie zachwiany ład przestrzenny, przez który rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzyć będzie harmonijną całość oraz uwzględniać uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne.

W ocenie Organu odwoławczego, decyzja Organu I instancji odmawiająca stronie zastosowania mechanizmu dopuszczalnego prawnie powiększenia długości promienia obszaru analizowanego bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie narusza w oczywisty sposób zasady procesu administracyjnego określone w art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., które wymagają, aby organ wykazał, że zakres kolizji ładu przestrzennego z interesem strony jest nie do pogodzenia i pierwszeństwo należało udzielić interesowi społecznemu.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium wyjaśniło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a jest typowym przykładem decyzji związanej, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia niezgodności stanu faktycznego z przepisami organ jest zobowiązany wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi to ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

Odnosząc się do zasady "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego tj. takiego uksztaltowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Następnie SKO wyjaśniło, że analiza urbanistyczna bardzo szczegółowo powinna określać wszystkie parametry dla obszaru analizowanego, w celu poprawnego ustalenia danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech i funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, określona odrębnie dla każdej z działek objętej analizą. Natomiast w przedmiotowej sprawie sporządzona analiza jest niepełna, niekompletna i nie odpowiada w żadnym aspekcie na podstawy przyjętych przez organ np. minimalnych kryteriów dla obszaru analizowanego.

Zatem powyższe okoliczności wymagają wyjaśnienia, zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem przyjmuje się, iż objęta decyzją o warunkach zabudowy inwestycja nie spełnia ustawowych warunków dla jej wydania, to winno zostać przez organ w sposób szczegółowy uzasadnione, aby strony zostały przekonane do zasadności takiej decyzji.

W ocenie Kolegium przedstawione powyżej względy uzasadniają konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest podyktowane koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, szczegółowo wskazanej w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwy wnieśli: P. B. i P. B1., Stowarzyszenie [...] w R. oraz A. B., P. B2., J. P. i W. S.

W złożonym sprzeciwie P. B. i P. B1. zarzucili:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie błędnego założenia, że w sprawie zachodziła potrzeba poszerzenia obszaru analizowanego do granic działki zajętej pod zabudowę szeregową, w sytuacji gdy wyniki analizy urbanistycznej nie wykazują aby w sprawie zachodziły jakiekolwiek uzasadnione powody dla powiększenia obszaru analizowanego, ponad minimalne (podstawowe) wymiary określone ustawą - a Organ II instancji takich nie wskazuje, a nadto byłoby to sprzeczne i naruszało prawidłowy ład przestrzenny dla tego terenu w ramach dobrego sąsiedztwa a to w ten sposób, że w prawidłowo ustalonym przez Organ I instancji obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkalna, jednorodzinna, wolnostojąca, podczas gdy uwzględnienie wniosku inwestora wpływałoby przyszłościowo na powstanie na tym terenie bardzo małych działek, o bardzo wysokim wskaźniku zabudowy w stosunku do ich powierzchni (co w uzasadnieniu decyzji argumentował i wywodził Prezydent Miasta [...]), a nadto, poprzez przyjęcie, że Organ I instancji winien przedstawić szczegółowe uzasadnienie przyczyn, dla których ograniczył się do zastosowania przewidzianych tym przepisem minimalnych wymiarów obszaru analizowanego, podczas gdy takiego, szczegółowego uzasadnienia wymagałoby jego poszerzenie nie zaś przyjęcie jego podstawowych, ustawowych wymiarów;

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i pominiecie, że uwzględnienie wniosku inwestora prowadzić będzie do naruszenia ładu przestrzennego, w szczególności wobec faktu, że w prawidłowo, ustalonym w granicach ustawowych, obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkalna, jednorodzinna, wolnostojąca, podczas gdy uwzględnienie wniosku inwestora wpływałoby przyszłościowo na powstanie na tym terenie bardzo małych działek, o bardzo wysokim wskaźniku zabudowy w stosunku do ich powierzchni, a nadto, wobec faktu, że nawet przy, przyjęciu zabudowy szeregowej znajdującej się poza wyznaczonym przez Organ I instancji obszarem analizowanym (ustalonym w podstawowych jego wymiarach, wynikających z prawa), który hipotetycznie zostałby poszerzony, i do której, jak można jedynie zakładać - bowiem nie wynika to z treści zaskarżonej decyzji, że odnosi się Organ II Instancji, to parametry istniejącej zabudowy szeregowej i tak nie są adekwatne do parametrów planowanej inwestycji, w szczególności istniejąca zabudowa szeregowa posiada dużo mniejszą liczbę budynków, o znacznie węższej szerokość elewacji frontowych;

3. naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie powszechnie przyjętej w demokratycznym porządkach prawnych zasady praworządności i kwestionowanie decyzji Organu, która wydana została w oparciu i zgodnie z przepisami prawa;

4. naruszenie art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego wykazania w zaskarżonej decyzji motywów, z powodu, których poszerzenie granic obszaru analizowanego było uzasadnione wymogami ładu przestrzennego;

5. błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że "nieznaczne wydłużenie promienia minimalnego obszaru analizowanego" spowodowałoby, że do grupy nieruchomości objętych analizą dołączyłaby zabudowa mieszkaniowa szeregowa, w sytuacji gdy Organ II instancji nie dokonał ani nie określił, o ile dokładnie promień ten należałby wydłużyć, zaś najbliższa zabudowa szeregowa wymagałby jego wydłużenia o ok. 200 metrów, co wyklucza cechę "nieznaczności";

6. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w ten sposób, że wydając zaskarżoną decyzję Organ II instancji uznał, że Prezydent Miasta [...] wydał swoją decyzję bez prawidłowo wykonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a ustalenia tej analizy i zaskarżonej decyzji winny zostać doprecyzowane, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że SKO w Rzeszowie powinno (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) uchylić decyzję Organu I instancji w całości i skoro takich ustaleń SKO co do właściwych wymiarów obszaru analizowanego dokonało, orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

7. naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy Organ II instancji zaniechał wyjaśnienia w sposób wyczerpujący istniejącego stanu faktycznego sprawy oraz zebranego w niej materiału dowodowego, uznając przedwcześnie, iż w niniejszej sprawie pozostaje do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a Organ ten nie jest w stanie go wyjaśnić na etapie postępowania odwoławczego;

8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz doręczenie decyzji Organu II instancji L. B., w miejsce jej doręczenia aktualnemu współwłaścicielowi nieruchomości, tj.: spółce G. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...], która to spółka nabyła od L. B. udział w nieruchomości w dniu [...].07.2022 r., aktem notarialnym Rep [...] i który to fakt znany był Organowi II instancji z urzędu, bowiem wynikał choćby z wpisów do KW [...];

9. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 34 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezastosowane art. 34 k.p.a. pomimo zajścia przesłanek określonych w niniejszym przepisie i niewystąpienie przez Organ II Instancji do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla G. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 10 k.p.a.;

10. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia ku temu podstaw.

Wobec tak sformułowanych zarzutów P. B. i P. B1 wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Z kolei Stowarzyszenie [...] w R. zarzuciła:

1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez Organ odwoławczy;

2. naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż decyzja Organu I instancji narusza wskazany przepis, podczas gdy w rzeczywistości zarówno decyzja Prezydenta Miasta [...] jak i sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna spełniają wymogi przewidziane w przepisach prawa;

3. Naruszenie § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż decyzja Organu I instancji nie odpowiada wymogom wskazanego rozporządzenia i w tym zakresie bezpodstawne uchylenie decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Organowi przez SKO w Rzeszowie. Ponadto zaś brak jakiegokolwiek uzasadnienia z jakich względów SKO w Rzeszowie przyjmuje, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] narusza wskazane powyżej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury;

4. obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., w szczególności z uwagi na brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i w tym zakresie uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] w oparciu jedynie o przedstawione przez Inwestora zastrzeżenia a co za tym idzie obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 7 oraz art. 11 k.p.a., w szczególności wobec braku rozpatrzenia wszystkich, istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem niniejszego sprzeciwu.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

A. B., P. B2., J. P. i W. S. w swoim sprzeciwie zarzucili:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie błędnego założenia, że w sprawie zachodziła potrzeba poszerzenia obszaru analizowanego do granic działki zajętej pod zabudowę szeregową, w sytuacji gdy wyniki analizy urbanistycznej nie wykazują aby w sprawie zachodziły jakiekolwiek uzasadnione powody dla powiększenia obszaru analizowanego, ponad minimalne (podstawowe) wymiary określone ustawą - a Organ II instancji takich nie wskazuje, a nadto byłoby to sprzeczne i naruszało prawidłowy ład przestrzenny dla tego terenu w ramach dobrego sąsiedztwa a to w ten sposób, że w prawidłowo ustalonym przez Organ I instancji obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkalna, jednorodzinna, wolnostojąca, podczas gdy uwzględnienie wniosku inwestora wpływałoby przyszłościowo na powstanie na tym terenie bardzo małych działek, o bardzo wysokim wskaźniku zabudowy w stosunku do ich powierzchni (co w uzasadnieniu decyzji argumentował i wywodził Prezydent Miasta [...]), a nadto, poprzez przyjęcie, że Organ I instancji winien przedstawić szczegółowe uzasadnienie przyczyn, dla których ograniczył się do zastosowania przewidzianych tym przepisem minimalnych wymiarów obszaru analizowanego, podczas gdy takiego, szczegółowego uzasadnienia wymagałoby jego poszerzenie nie zaś przyjęcie jego podstawowych, ustawowych wymiarów;

2. naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że uwzględnienie wniosku inwestora prowadzić będzie do naruszenia ładu przestrzennego, w szczególności wobec faktu, że w prawidłowo, ustalonym w granicach ustawowych, obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkalna, jednorodzinna, wolnostojąca, podczas gdy uwzględnienie wniosku inwestora wpływałoby przyszłościowo na powstanie na tym terenie bardzo małych działek, o bardzo wysokim wskaźniku zabudowy w stosunku do ich powierzchni, a nadto, wobec faktu, że nawet przy, przyjęciu zabudowy szeregowej znajdującej się poza wyznaczonym przez Organ I instancji obszarem analizowanym (ustalonym w podstawowych jego wymiarach, wynikających z prawa), który hipotetycznie zostałby poszerzony, i do której, jak można jedynie zakładać - bowiem nie wynika to z treści zaskarżonej decyzji, że odnosi się Organ II Instancji, to parametry istniejącej zabudowy szeregowej i tak nie są adekwatne do parametrów planowanej inwestycji, w szczególności istniejąca zabudowa szeregowa posiada dużo mniejszą liczbę budynków, o znacznie węższej szerokość elewacji frontowych;

3. naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie powszechnie przyjętej w demokratycznym porządkach prawnych zasady praworządności i kwestionowanie decyzji Organu, która wydana została w oparciu i zgodnie z przepisami prawa;

4. naruszenia art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak szczegółowego wykazania w zaskarżonej decyzji motywów, z powodu, których poszerzenie granic obszaru analizowanego było uzasadnione wymogami ładu przestrzennego;

5. błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że "nieznaczne wydłużenie promienia minimalnego obszaru analizowanego" spowodowałoby, że do grupy nieruchomości objętych analizą dołączyłaby zabudowa mieszkaniowa szeregowa, w sytuacji gdy Organ II instancji nie dokonał ani nie określił, o ile dokładnie promień ten należałoby wydłużyć, zaś najbliższa zabudowa szeregowa wymagałby jego wydłużenia o ok. 200 metrów, co wyklucza cechę "nieznaczności";

6. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w ten sposób, że wydając zaskarżoną decyzję Organ II instancji uznał, że Prezydent Miasta [...] wydał swoją decyzję bez prawidłowo wykonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a ustalenia tej analizy i zaskarżonej decyzji winny zostać doprecyzowane, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że SKO w Rzeszowie powinno (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) uchylić decyzję Organu I instancji w całości i, skoro takich ustaleń SKO co do właściwych wymiarów obszaru analizowanego dokonało, orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

7. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy Organ II instancji zaniechał wyjaśnienie w sposób wyczerpujący istniejącego stanu faktycznego sprawy oraz zebranego w niej materiału dowodowego, uznając przedwcześnie, iż w niniejszej sprawie pozostaje do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ ten nie jest w stanie go wyjaśnić na etapie postępowania odwoławczego.

Wobec tak sformułowanych zarzutów ww. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na sprzeciwy Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Sprzeciw P. B. i P. B1. został zarejestrowany pod sygn. II SA/Rz 1084/23. Sprzeciw Stowarzyszenia [...] został zarejestrowany pod sygn. II SA/Rz 1085/23, natomiast sprzeciw A. B., P. B2., J. P. i W. S. został zarejestrowany pod sygn. II SA/Rz 1086/23.

Postanowieniami z 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1085/23, II SA/Rz 1086/23 tut. Sąd działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt Il SA/Rz 1084/23, Il SA/Rz 1085/23, II SA/Rz 1086/23 i prowadzić je dalej pod sygn. akt Il SA/Rz 1084/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wydana w sprawie odmowy wydania warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "24 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, droga wewnętrzna na działkach [...] obr. [...] położonych w R. przy ul. [...]".

Środkiem kontroli tego rodzaju decyzji jest sprzeciw, jako szczególna, w stosunku do skargi, forma zaskarżenia.

Naprzeciw wszystkim zarzutom postawionym we wniesionych do tutejszego Sądu sprzeciwach, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Instytucja sprzeciwu służy więc skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z powołanym przepisem: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Istotne jest również to, że przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z unormowania art. 138 k.p.a. wynika, że organ II instancji nie jest organem kasacyjnym. Jego kompetencje nie ograniczają się do kontroli zaskarżonej decyzji. Jest organem merytorycznym, tzn. organem, który po raz drugi rozpatruje sprawę administracyjną. Jego zadaniem co do zasady jest ponowne przeprowadzenie postępowania, analiza i wydanie decyzji. Decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od tej zasady. Wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wynikających z art. 136 k.p.a. możliwości ewentualnego uzupełnienia tego materiału (wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2018 r., II SA/Ke 408/18, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orezczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zatem organ II instancji, jako organ merytorycznie rozpoznający sprawę, ma możliwość dokonania w sprawie nowych ustaleń i nowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego (wyrok WSA w Gdańsku z 30 maja 2018 r., II SA/Gd 240/18).

Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy albo zastosował błędnie przepis materialnoprawny. Nie ma podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jeśli kwestia sporna w sprawie sprowadza się do oceny prawnej (kwalifikacji materialnoprawnej) zebranego w danej sprawie materiału dowodowego. Organ II instancji nie może uchylić decyzji Organu I instancji tylko z tego powodu, że Organ nie uzasadnił w sposób dostateczny swojego rozstrzygnięcia.

Organ II instancji rozpoznając sprawę dokonuje zatem ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przeprowadza postępowanie dowodowe w zakresie koniecznym do wyjaśnienia spawy. Jedynie w sytuacji gdy przeprowadzenie postępowania zmierzałoby niejako do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, bądź nie byłoby możliwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego przez Organ I instancji w trybie art. 136 k.p.a. może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 138 §2 k.p.a. tj. uchylić decyzje i przekazać do ponownego rozpoznania.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wyżej wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko Organ II instancji nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej.

Uchylając decyzję Organu I instancji Kolegium stwierdziło, że nie wyjaśniono w sposób dostateczny przyjętego, jako podstawę ustalenia warunków zabudowy, minimalnego obszaru analizy. W ten sposób naruszono, zdaniem Kolegium, interes strony. Nawet nieznaczne wydłużenie promienia minimalnego obszaru analizowanego powodowałoby, zdaniem Organu, że do grupy nieruchomości objętych analizą dołączyłaby zabudowa mieszkaniowa szeregowa, czyli zgodna z wnioskowaną.

Z uzasadnienia decyzji Organu I instancji wynika, że obejmując analizą obszar o minimalnym zasięgu Organ uznał, że planowana inwestycja nie kontynuuje zastanej zabudowy, gdyż jako zabudowa jednorodzinna w zabudowie szeregowej sprzeciwia się istniejącej zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej. Po analizie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w odpowiedzi na kierowane w toku postępowania pisma Inwestora stwierdził, że wyznaczony obszar analizy jest wystraczający dla oceny wnioskowanego zamierzenia – ostatnie zdanie uzasadnienia decyzji Organu I instancji.

Wobec powyższego nie można przyjąć, że Organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego i nie wyjaśnił swojego stanowiska. Przyjął bowiem prawnie dopuszczalny obszar i w jego obrębie dokonał analizy.

Jeżeli Organ II instancji miał przeciwny pogląd co do ustalenia obszaru analizy, a tak wydaje się z treści uzasadnienia, powinien zgodnie z wcześniejszymi wymogami wskazać, jak należało ten obszar wyznaczyć i jakie działki objąć tą analizą. Powinien w związku z tym uchylić decyzję z określeniem wyraźnych wskazówek co do dalszego postępowania w tym zakresie, ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy o niezbędną analizę, bądź też zwrócić się do Organu I instancji o jego uzupełnienie w niezbędnym zakresie, w celu wydania decyzji merytorycznej. Stwierdzić przy tym należy, że przeprowadzeniu przez Organ II instancji postępowania uzupełniającego nie stoi na przeszkodzie przyjęcie szerszego aniżeli Organ I instancji obszaru analizy i w jego ramach ustalenie parametrów przyszłej zabudowy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1986/12: ewentualne uzupełnienie analizy w zakresie zabudowy wokół działki (działek), wskazanej jako teren objęty wnioskiem o warunki zabudowy, jeżeli jest to uzasadnione, może nastąpić w postępowaniu odwoławczym i nie jest konieczne przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Ograniczenie się przez Organ II instancji do stwierdzenia braku wyjaśnienia obszaru analizy bez wyraźnej oceny stanowiska Organu I instancji, a także wskazania co do dalszego przebiegu postępowania jest niezgodne z treścią kompetencji wynikających z art. 138 §2 k.p.a.

W tym zakresie uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Natomiast nie mogły odnieść oczekiwanego rezultatu pozostałe zarzuty stawiane w sprzeciwach w tym naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako wykraczające poza zakres kontroli decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 64e p.p.s.a.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a §1 p.p.s.a.